Pubblicato il 09/12/2025

N. 01128/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00114/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 114 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
CONDOMINIO "LA CORTE GRANDA", in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gemma Giuseppina Simolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI BERGAMO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Silvia Mangili, Giorgia Giavazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

(a) nel ricorso introduttivo:

- del provvedimento di data 27 novembre 2024, numero generale 83, a firma del dirigente della Direzione Urbanistica, Edilizia Privata, Sueap, Opere di riqualificazione, avente ad oggetto: “ Ordinanza dirigenziale di ingiunzione di messa in funzione del parcheggio interrato ad uso pubblico realizzato in ottemperanza agli obblighi di cui alla convenzione n. 126587 rep. Notaio avv. Giovanni Vacirca del 16/06/2009 ”, e di ogni altro atto consequenziale, presupposto o comunque connesso.

(b) nei motivi aggiunti presentati dal ricorrente il 15 maggio 2025:

- dell’atto di data 17 marzo 2025 prot. 0103470/2025, comunicato a mezzo PEC in pari data all’amministratore del Condominio “La Corte Granda”, avente ad oggetto “ Rif. ordinanza dirigenziale n. 83 del 27/11/2024 ingiunzione di messa in funzione del parcheggio interrato ad uso pubblico realizzato in ottemperanza degli obblighi di cui alla convenzione n, 126587 Rep. Notaio Vacirca del 16/672009 in via F.lli Rota ”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bergamo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2025 la dott.ssa AN PP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso introduttivo del presente giudizio, il ricorrente Condominio “La Corte Granda” agisce per l’annullamento dell’ordinanza dirigenziale n.83 del 27 novembre 2014 di messa in funzione del parcheggio interrato ad uso pubblico realizzato in ottemperanza agli obblighi di cui alla convenzione urbanistica n. 126587 del 16 giugno 2009, intervenuta tra il Comune di Bergamo e il soggetto attuatore, all’epoca dei fatti società Immobiliare Orobica s.r.l..

2. La vicenda amministrativa può essere sinteticamente ricostruita nei termini che seguono.

In data 16 giugno 2009 veniva stipulata convenzione urbanistica n. 126587 del 16 giugno 2009, intervenuta tra il Comune di Bergamo e la società Immobiliare Orobica s.r.l. di attuazione dell’intervento n. 9 di cui al Piano di zona 167/1962.

Per quanto qui d’interesse, l’art. 3 della convenzione (rubricato “ Opere di urbanizzazione ”) prevedeva la diretta realizzazione di talune opere a scomputo totale dell’incidenza del costo delle opere di urbanizzazione da effettuarsi secondo la descrizione, le modalità e le caratteristiche precisate e contenute nel “ Foglio di condizioni ” allegato alla convenzione.

Detto “Foglio di condizioni”, all’art. 1 stabiliva quanto segue: “ Le opere da eseguire del costo presunto di € 283.395,00 insistono su aree incluse nel P.d.Z. 167 ceduta alla concessionaria ed asservite all’uso pubblico perpetuo ed in parte su area di proprietà comunale, acquisite ai sensi della legge 865/71. Tali opere consistono sommariamente nella realizzazione: • Piazza attrezzata con relativa illuminazione; • parcheggio pubblico; • adeguamenti alla rete elettrica, del gas e dell’acqua ”.

Il “ parcheggio pubblico ” menzionato non coincide con il parcheggio di proprietà privata ad uso pubblico oggetto dell’ordinanza impugnata.

Quest’ultimo è invece menzionato nel successivo art. 5 (“ Caratteristiche costruttive ed impegni ”) lettera g) della convenzione, laddove, tra gli impegni assunti dalla società e suoi successori ed aventi causa, figura anche il seguente: “ asservire all’uso pubblico il parcheggio interrato e indicato con tratteggio rosso nella tavola n. 2 anzi allegata, la cui regolamentazione e gestione verrà concordata con successivo atto da stipulare 30 (trenta) giorni prima dell’ultimazione dei lavori ”.

Gli edifici venivano costruiti in forza di permesso di costruire del 14 dicembre 2009 e successive varianti, che autorizzavano inoltre un insediamento commerciale nei locali soprastanti l’autorimessa interrata ad uso pubblico.

In data 14 dicembre 2012 veniva depositato certificato di collaudo tecnico-amministrativo degli edifici del comparto del Piano di zona.

Quanto alle opere di urbanizzazione funzionalmente connesse all’intervento edilizio, queste venivano autorizzate con permesso di costruire del 26 giugno 2012.

Il parcheggio interrato ad uso pubblico, benché non incluso tra le opere di urbanizzazione a scomputo ad esecuzione diretta da parte dell’operatore ai sensi dell’art. 3 della convenzione e del “Foglio di condizioni”, era tuttavia raffigurato in una delle tavole del permesso di costruire (T04).

I lavori delle opere di urbanizzazione iniziavano il 4 luglio 2012, ma venivano sospesi a causa delle dimissioni del direttore dei lavori.

Pochi mesi dopo il rilascio del permesso di costruire, l’ “ autorimessa collettiva interrata di 40 posti auto, con locali tecnici e piano interrato e terra ed ascensore esclusivo da piano interrato a piano terra ” veniva asservita in perpetuo all’uso pubblico mediante l’atto in data 23 ottobre 2012 del notaio Vacirca, intitolato “ Asservimento ad uso pubblico – Regolamento per l’utilizzo del parcheggio ad uso pubblico al piano interrato ai sensi dell’art. 6 della convenzione stipulata in data 16 giugno 2009 ”.

L’atto prevedeva, nella seconda parte, anche il regolamento per la loro utilizzazione, precisando, inoltre che “ Tutti i termini sopra descritti e definiti potranno essere oggetto di eventuali modifiche, da concordarsi preventivamente con il Comune di Bergamo ai fini del corretto funzionamento del parcheggio ad uso pubblico in question e”.

Con sentenza del Tribunale di Bergamo n. 243 del 3 luglio 2014 veniva dichiarato il fallimento dell’Immobiliare Orobica.

Con deliberazione della Giunta n. 150/2015 Reg. G.C. del 09 aprile 2015 il Comune di Bergamo riteneva la necessità di assumere in via sostitutiva il completamento delle opere demandando alle competenti direzioni comunali le fasi di affidamento ed esecuzione dei lavori nonché l’escussione parziale della fideiussione bancaria prestata a garanzia della corretta ed esatta esecuzione delle opere.

In data 08 novembre 2016 il collaudatore incaricato dall’Ente depositava agli atti del Comune il certificato di collaudo dal quale risultava che i lavori di realizzazione delle opere di urbanizzazione afferenti all’intervento erano collaudabili e correttamente eseguiti sotto il profilo tecnico, economico/contabile e amministrativo, accertando il costo finale delle opere di urbanizzazione per l’intervento.

Per quanto riguardava il parcheggio interrato asservito ad uso pubblico - non facendo parte delle opere realizzate a scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria, essendo sottostante agli edifici e, dunque, parte integrante degli stessi - veniva precisato che lo stesso e, dunque, le opere accessorie per il suo collegamento non erano oggetto del collaudo in quanto parte integrante e comune degli edifici (già collaudati come da determinazione n. 632/2013-90/2013 del 19 aprile 2013).

Tali spazi erano stati comunque ispezionati dal collaudatore, che ne aveva accertato la conformità quanto alla disposizione e dimensione dei posti auto/motocicli, degli spazi di manovra con la relativa segnaletica orizzontale e della scala, dell’ascensore e degli spazi di disimpegno.

In tale sede il collaudatore rilevava, ai fini della messa in esercizio del parcheggio ad uso pubblico, la necessità di provvedere ad alcuni adeguamenti meglio evidenziati nell’atto di collaudo in esame, da effettuarsi secondo le disposizioni della convenzione a cura e spese del soggetto attuatore e suoi aventi causa obbligati in solido.

Con il provvedimento n. 83 del 27 novembre 2024 – oggetto del presente gravame – il Comune di Bergamo ingiungeva in autotutela possessoria la messa in funzione del parcheggio interrato, da eseguirsi previa conclusione delle opere necessarie ivi evidenziate, oggetto di asservimento ad uso pubblico in forza degli atti sopra citati.

3. Con ricorso introduttivo del presente giudizio, il ricorrente Condominio “La Corte Granda”, nella posizione di avente causa dalla predetta società Immobiliare Orobica s.r.l., contesta, in estrema sintesi, l’esercizio del potere di autotutela esecutiva possessoria, sia con riferimento all’insussistenza dei relativi presupposti formali e sostanziali, sia in relazione alla violazione sostanziale del regolamento costituente parte integrante dell’asservimento ad uso pubblico sia con riguardo alla definizione dei tempi e delle modalità di utilizzo del parcheggio a servizio della collettività, nonché all’individuazione del soggetto tenuto alle spese per il funzionamento del parcheggio.

È censurata inoltre la violazione delle garanzie procedimentali per omessa comunicazione di avvio del procedimento ed eccepita l’irragionevolezza dei termini assegnati al Condominio per la messa in funzione delle opere.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Bergamo per resistere al ricorso avversario e chiederne il rigetto in quanto infondato.

5. Con ordinanza n. 58 del 19 febbraio 2025 veniva respinta l’istanza cautelare formulata dalla parte ricorrente.

6. Nelle more del giudizio, il Comune di Bergamo comunicava all’amministratore del Condominio l’atto in data 17 marzo 2025 intitolato “ Rif. ordinanza dirigenziale n. 83 del 27/11/2024 ingiunzione di messa in funzione del parcheggio interrato ad uso pubblico realizzato in ottemperanza degli obblighi di cui alla convenzione n, 126587 Rep. Notaio Vacirca del 16/672009 in via F.lli Rota ”, con cui veniva ribadito l’ordine già impartito con l’ingiunzione impugnata, intimando il Condominio stesso “ a provvedere con sollecitudine al completamento delle opere meglio evidenziate, entro e non oltre il 28/04/2025, dandone comunicazione a questa Direzione corredata da relazione tecnica asseverata attestante la regolarità dell’esecuzione delle opere ”.

7. In riforma dell’ordinanza citata, il Consiglio di Stato accoglieva la domanda cautelare, sospendendo il provvedimento impugnato, considerata l’opportunità, nel contemperamento dei contrapposti interessi, di mantenere la res adhuc integra fino alla decisione di merito.

8. Con ricorso per motivi aggiunti il ricorrente Condominio impugnava anche l’ordinanza dirigenziale n. 83 del 27 novembre 2024, ritenendola affetta da illegittimità derivata dai vizi già dedotti con il ricorso introduttivo.

9. Alla pubblica udienza del 23 ottobre 2025, fissata per la trattazione del merito, la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Il ricorso introduttivo è infondato e va respinto.

10.1. Va esaminato in via prioritaria il quarto motivo di ricorso con cui è eccepita la violazione dell’art. 7 legge 241/90 per omessa comunicazione di avvio del procedimento.

La censura è da ritenersi infondata.

L’ ordinanza in esame costituisce espressione del potere di autotutela possessoria della Pubblica Amministrazione ex articolo 823 c.c., per il quale, la giurisprudenza ritiene non necessaria la preventiva comunicazione di avvio del procedimento (cfr. T.A.R. Milano, sez. II, 06 giugno 2019, n.1289, nonché T.A.R. Milano, sez. I, 14 gennaio 2013, n. 145) non ravvisandosi spazi per utili apporti partecipativi da parte del destinatario, atteso che la partecipazione del privato al procedimento ex art. 7, l. n. 241/1990 comunque non potrebbe determinare alcun esito diverso, con conseguente applicazione del disposto di cui all'art. 21-octies, comma 2, primo alinea, della medesima legge.

Nel caso di specie, i temi oggetto dell’ordinanza corrispondono a quelli oggetto della convenzione sottoscritta tra la società dante causa del ricorrente Condominio e il Comune, nonché del successivo atto di asservimento, e non vi è alcuna evidenza che un’eventuale diversa partecipazione avrebbe determinato un diverso esito del procedimento.

10.2. Del pari infondate sono da ritenersi le censure con cui è contestata la sussistenza dei presupposti formali e sostanziali del potere azionato.

Secondo la prospettazione del Condominio ricorrente non si tratterebbe, nella specie, del ripristino di un uso pubblico preesistente, presupposto per l’azionabilità di detto potere in via amministrativa.

La tesi non merita condivisione.

Deve al riguardo rammentarsi che ai fini dell'esercizio della potestà di autotutela esecutiva di cui all'art. 823 c.c. è richiesta, unitamente alla verifica dell’esistenza del titolo in relazione al bene, anche la concreta destinazione dell'area al pubblico servizio; invero la ratio dell'attribuzione del potere sta nella necessità che i beni pubblici siano sottoposti al costante controllo della pubblica amministrazione, esercitabile attraverso tempestivi atti autoritativi sia per sottrarli a turbative sia per meglio adeguarli alla loro pubblica funzione.

Va quindi qualificata come legittima la c.d. autotutela possessoria anche a distanza di tempo, qualora l'ente pubblico debba assicurare alla collettività un bene la cui destinazione ad uso pubblico sia acclarata e non contestata. Nello specifico, la destinazione ad uso pubblico è stata impressa attraverso una convenzione urbanistica e un atto di asservimento, ed è dunque dopo questi atti si può considerare ormai acquisita. L’intervento mediante autotutela esecutiva rientra nella previsione dell’art. 823 c.c., in quanto è ora necessario allineare l’utilizzo materiale del bene alla sua destinazione pubblica.

L'esercizio del potere di autotutela iuris publici non incontra, neppure in via analogica, il limite del termine di un anno di cui all'art. 1168 c.c. (disciplinante la tutela possessoria privatistica), data l'eterogeneità dei due istituti, l'uno relativo ad una potestà amministrativa volta a perseguire interessi pubblici, l'altro concernente una forma speciale di tutela giurisdizionale di interessi privati.

Come si è avuto modo di evidenziare già in fase cautelare, non rilevano poi, ai fini dell’esercizio di detta facoltà, né la natura privata del bene, in quanto è sufficiente la natura pubblica del diritto d’uso, né un’eventuale tolleranza iniziale in merito alla sua diversa destinazione, non radicando un simile contegno dell'amministrazione alcuna posizione di diritto o di interesse legittimo in capo all'occupante sine titulo (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 30 marzo 2024, n. 2980);

Nel caso in esame, dunque, l’intervento in autotutela del Comune è stato correttamente fondato sulla destinazione pubblicistica del parcheggio, a sua volta derivante dall’atto di asservimento ad uso pubblico stipulato il 23 ottobre 2012 e dal relativo regolamento, dall’art. 6 della convenzione urbanistica, nonché dall’inserimento del parcheggio nel Piano dei Servizi del PGT del Comune di Bergamo.

In sintesi, la strumentalità del bene e la sua funzionalizzazione rispetto agli interessi pubblici da perseguire sono elementi atti a radicare in capo all’Amministrazione, titolare di diritti reali su tale categoria di beni, il potere di far giustizia da sé, mediante l’adozione di determinazioni dal carattere autoritativo.

10.3. Con il secondo motivo di ricorso è eccepita l’inesigibilità nei confronti del Condominio degli obblighi scaturenti dalla convenzione.

La censura è infondata, dovendosi ritenere che l'assunzione tramite convenzione urbanistica dell'impegno - per sé, per i propri eredi e per gli aventi causa - di realizzare una serie di opere di urbanizzazione del territorio, e di costituire su una parte delle aree una servitù di uso pubblico, dia luogo ad una obbligazione propter rem , che grava sia sul proprietario del terreno che abbia stipulato la convenzione, sia su coloro che abbiano richiesto il rilascio della concessione edilizia nell'ambito della lottizzazione, sia infine sui successivi proprietari.

I soggetti attuatori e i loro aventi causa, compresi gli acquirenti dei singoli appartamenti, rimangono quindi permanentemente obbligati al completamento delle opere urbanizzazione e al rispetto dei vincoli assunti, anche dopo la scadenza della convenzione urbanistica.

Questo è un effetto ex lege delle convenzioni urbanistiche e degli atti che le completano. Nel caso si specie, inoltre, l’ultrattività degli obblighi trova titolo espresso nella stessa convenzione, che all’art. 18 prevede l’obbligo di “ inserire nei singoli atti di vendita apposita clausola che impegni i futuri acquirenti a rispettare tutte le prescrizioni contenute nel presente atto ”, nonché nell’atto di asservimento ad uso pubblico e nel relativo regolamento, che prevedono una serie di obblighi a carico degli odierni proprietari degli appartamenti a proposito del parcheggio pubblico. Tali obblighi presuppongono la preventiva messa in funzione mediante opere di adeguamento, che sono necessariamente quelle precisate dal Comune in qualità di responsabile della viabilità locale.

A nulla rileva la circostanza che sia già stata escussa dal Comune la fideiussione rilasciata dal soggetto attuatore per l’ultimazione dei lavori rimasti ineseguiti, in quanto la garanzia era stata costituita a favore delle sole opere di urbanizzazione.

Il parcheggio interrato oggetto dell’ordinanza, differentemente dal parcheggio pubblico a raso terra (non oggetto del presente contenzioso), non è ricompreso tra le opere da realizzarsi a scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria, essendo, come affermato anche dal collaudatore, parte integrante degli edifici privati. La proprietà del parcheggio rimane quindi a sua volta privata, ma asservita all’uso pubblico a fronte della cessione delle aree da parte del Comune di Bergamo.

Ciò è facilmente evincibile anche dal computo metrico estimativo delle opere a scomputo, allegato alla determina di approvazione del collaudo, nel quale non viene in alcun modo menzionato il parcheggio interrato.

Sicché, in conclusione, le opere oggi richieste al Condominio non rientrano nelle opere di urbanizzazione primaria, trattandosi di opere accessorie e complementari al parcheggio interrato, non previste nel computo metrico estimativo allegato all’approvazione dei lavori a scomputo, e tuttavia essenziali per la fruizione collettiva in condizioni di sicurezza.

10.4. Con riferimento al terzo motivo di ricorso, non può condividersi la censura di violazione dei patti inseriti nell’atto di asservimento del 2012, in relazione ai giorni e agli orari di apertura al pubblico che, a detta del ricorrente, sarebbero previsti unicamente in funzione dell’insediamento delle attività commerciali.

L’assunto contrasta con il chiaro tenore letterale dell’art. 1 dell’atto di asservimento, che prevedendo la destinazione del parcheggio “ prevalentemente ” al servizio delle attività commerciali non ne esclude un uso pubblico generale, e dunque anche di fuori degli orari di apertura dei negozi. La disciplina di utilizzo dovrà essere adottata in dettaglio dal Comune tenendo conto, per quanto possibile, delle esigenze rappresentate dai condomini, ai quali non può comunque essere riconosciuto un diritto di veto, che vanificherebbe la destinazione pubblica impressa al bene.

10.5. Vanno respinte, infine, le censure relative alla nullità del provvedimento impugnato per inadeguatezza del termine per il compimento delle opere e per genericità delle opere da completare.

Risulta al contrario sufficientemente delineato l’oggetto del provvedimento con riferimento alle opere intimate (peraltro già nella sfera di conoscibilità del Condominio) attraverso il rinvio all’atto di collaudo dell’8 novembre 2016. È stato inoltre concesso un congruo termine per il completamento dei lavori di sistemazione e per la messa in funzione del parcheggio. Il Condominio potrà chiedere proroghe motivate.

11. In conclusione, l’ordinanza gravata e la successiva ingiunzione risultano legittime anche nella parte in cui esercitano il potere di autotutela e impongono al Condominio di eseguire i lavori necessari per rendere la struttura funzionalmente idonea alla sua destinazione pubblica.

Come si è visto sopra, le concrete modalità di utilizzazione del parcheggio al servizio della collettività rientrano nella competenza del Comune, e non incontrano limiti, in quanto nell’atto di asservimento non vi è un vincolo a riservare gli spazi esclusivamente alla clientela della sovrastante struttura commerciale, ma piuttosto un’indicazione preferenziale in questo senso, per favorire l’afflusso della clientela.

Compatibilmente con le esigenze connesse alla viabilità pubblica, il Comune dovrà individuare in concreto un contemperamento con gli interessi dei condomini, nel contraddittorio con gli stessi.

12. Per quanto sopra, i provvedimenti impugnati resistono alle censure di parte ricorrente. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti devono essere conseguentemente respinti.

13. Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, integrato dai motivi aggiunti, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA DR, Presidente

AN PP, Referendario, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN PP	MA DR

IL SEGRETARIO