Pubblicato il 23/12/2025

N. 00793/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00521/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 521 del 2019, proposto da
Banca Farmafactoring S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Lezzi e Paolo Bonalume, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale - A.S.P. di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Maria Latella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissione Straordinaria dell'Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria, non costituita in giudizio;
Commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di Reggio Calabria, domiciliataria ex lege in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15;

nei confronti

Regione Calabria, non costituita in giudizio;
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di Reggio Calabria, domiciliataria ex lege in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15;

per l'annullamento

1) della deliberazione della Commissione Straordinaria dell'Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria n. 298, pubblicata il 6 giugno 2019, avente ad oggetto la proposta di dissesto della medesima A.S.P. ai sensi dell'art. 5 del Decreto Legge 30 aprile 2019 n. 35, convertito in legge dall'art. 1, comma 1, Legge 25 giugno 2019, n. 60;

2) della deliberazione della Commissione Straordinaria dell'A.S.P. n. 369 pubblicata l'11 luglio 2019 avente ad oggetto l'integrazione della deliberazione n. 298 del 6 giugno 2019;

3) del silenzio formatosi sull'istanza di accesso agli atti formulata da Banca Farmafactoring S.p.A. con comunicazione ricevuta dall’A.S.P. in data 26 luglio 2019;

4) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto;

nonché per accertare e dichiarare il diritto della ricorrente ad acquisire la documentazione richiesta con l’istanza di accesso agli atti del 26.7.2019 e, per l’effetto ordinare l’integrale messa a disposizione dei documenti ivi richiesti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’A.S.P. di Reggio Calabria, del Ministero della Salute e del Commissario ad acta per il Piano di Rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. ME LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1- Con ricorso notificato il 5.9.2019 e depositato il 30.9.2019 la Banca Farmafactoring S.p.A. ha impugnato la deliberazione della Commissione Straordinaria dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria n. 298 pubblicata il 6.6.2019, integrata con successiva deliberazione n. 369 pubblicata l’11.7.2019, con cui è stata approvata la proposta di dissesto della medesima A.S.P. ai sensi dell’art. 5 del Decreto Legge 30 aprile 2019 n. 25, convertito in legge dall’art. 1, comma 1, Legge 25 giugno 2019, n. 60, adducendo i seguenti motivi:

I) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1 E 5 DEL D.L. N. 35/19. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI DI BUON ANDAMENTO E IMPARZIALITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE DI CUI ALL’ART. 97 COSTITUZIONE. ECCESSO DI POTERE SOTTO I PROFILI DELLA CONTRADDITTORIETÀ ED ILLOGICITÀ, DELLA CARENZA DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE

II) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 5 DL 35/19 PER OMESSO RICORSO A STRUMENTI ALTERNATIVI. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI DI BUON ANDAMENTO E IMPARZIALITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE DI CUI ALL’ART. 97 COSTITUZIONE. ECCESSO DI POTERE SOTTO I PROFILI DELLA CONTRADDITTORIETÀ ED ILLOGICITÀ, DELLA CARENZA DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, DELL’ABUSO E/O SVIAMENTO DI POTERE.

La ricorrente ha altresì richiesto che venisse sollevata questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 5 del d.l. n. 35/2019, convertito in Legge n. 60/2019, per violazione degli articoli 3, 5, 10, 11, 24, 41, 111, 117, 120, 121 della Costituzione, nonché richiesto la disapplicazione dell’art. 5 del d.l. n. 35/2019 o, in subordine, la rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, ex art. 267 T.F.U.E., di domande pregiudiziali inerenti all’interpretazione dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, degli artt. 63 e 106 TFUE e dell’art. 4 della Direttiva 2011/7/UE rispetto all’art. 5 del d.l. n. 35/2019.

Ancora, la ricorrente ha chiesto che sia ordinato all’Azienda Sanitaria Provinciale ed alla Commissione Straordinaria, ai sensi dell’art. 116 comma 2 c.p.a., l’esibizione di tutti gli atti posti a fondamento dei provvedimenti impugnati in via principale, rappresentando al riguardo che l’istanza di accesso trasmessa a mezzo pec il 26 luglio 2019 è del tutto rimasta inevasa.

2- Resistono in giudizio il Ministero della Salute, il Commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria e l’Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria, quest’ultima in particolare eccependo l’irricevibilità del ricorso per carenza di interesse trattandosi di atti non lesivi e comunque la sua infondatezza.

3- Alla camera di consiglio del 4.12.2019, con ordinanza n. 30 pubblicata il 7.1.2020 è stata accolta l’istanza di accesso ex art. 116 comma 2 c.p.a. formulata dalla ricorrente, con ordine all’Azienda Sanitaria resistente di ostendere gli atti richiesti con l’istanza del 26.7.2019.

4- All’udienza pubblica del 6.12.2023, preso atto della richiesta di rinvio ad udienza da calendarizzare successivamente al 31.12.2024, depositata congiuntamente dalla difesa di parte ricorrente e dall'ASP in data 26.10.2023 a motivo della pendenza di trattative per una definizione transattiva involgente i crediti interessati dall’atto impugnato e tenuto conto della natura della controversia, è stata disposta la cancellazione della causa dal ruolo.

5- Chiesta nuovamente la fissazione dell’udienza con atto depositato il 23.12.2024, all’udienza pubblica del 17.12.2025, in vista della quale non è pervenuta alcuna difesa dalle parti, la ricorrente ha rilevato che era intervenuta una transazione con l'A.S.P. per alcune partite creditore e ha insistito per l'accoglimento del ricorso, mentre la difesa erariale ha eccepito l'improcedibilità del ricorso in relazione all'intervenuta transazione. Quindi la controversia è stata spedita in decisione.

6- E’ d’uopo scrutinare preliminarmente l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, spiegata dall’A.S.P. resistente, che è fondata.

7- Richiamando i principi resi dalla giurisprudenza in vicenda del tutto sovrapponibile alla fattispecie controversa (T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 30.9.2020, n. 1494) l’impugnata delibera n. 298 del 6 giugno 2019 è unicamente una “proposta” al Commissario per il Piano di Rientro, avente rilevanza meramente endoprocedimentale, di “ proporre, ai sensi dell’art. 10 Dl 35/2019, in presenza di quanto evidenziato in sede di accesso dalla Commissione di indagine e di reiterate irregolarità nella gestione dei bilanci, anche alla luce delle osservazioni formulate dal collegio sindacale e delle pronunce della competente sezione regionale della Corte dei Conti, e di una manifesta e reiterata incapacità di gestione, al Commissario ad acta di disporre la gestione straordinaria dell’ente, alla quale saranno imputate, con bilancio separato rispetto a quello della gestione ordinaria, tutte le entrate di competenza e tutte le obbligazioni assunte fino al 31 dicembre 2018 ”, mentre la delibera n. 369 dell’11.7.2019 integra il primigenio provvedimento con ulteriori considerazioni in termini di sussistenza di gravi e reiterate irregolarità nella gestione dei bilanci e di manifesta e reiterata incapacità di gestione.

Unico atto avente rilevanza esterna e, perciò, natura provvedimentale, è l’eventuale provvedimento del Commissario per il Piano di Rientro con cui quest’ultimo, organo competente ai sensi della citata disciplina, dovesse dichiarare il dissesto finanziario dell’A.S.P. di Reggio Calabria; atto che, al momento in cui la causa è stata trattenuta in decisione, non risulta essere stato adottato.

In tal senso allora, trova piena applicazione il consolidato principio di diritto – connaturato alla necessità che a sostegno del ricorso via sia un interesse del ricorrente al conseguimento di una utilità o di un vantaggio personale, attuale e concreto – per cui, di regola, gli atti endoprocedimentali non sono autonomamente impugnabili, non spiegando alcuna efficacia lesiva nella sfera giuridica dei privati.

Vale allora richiamare quanto già affermato sempre in giurisprudenza nel senso che “ l’atto endoprocedimentale non è suscettibile di autonoma impugnazione (poiché in tal caso la lesione della sfera giuridica dell'interessato deriva unicamente dall'atto conclusivo del procedimento amministrativo) ad esclusione dei casi di: a) atti vincolanti adatti in quanto tali ad esprimere un indirizzo ineluttabile alla decisione definitiva; b) atti interlocutori, idonei a determinare un arresto del procedimento che vanificherebbe l'aspirazione dell'attore che presenta l'istanza verso una rapida soddisfazione dell'interesse pretensivo prospettato; c) atti soprassessori che producano un arresto a tempo indeterminato del procedimento ” (T.A.R. Catanzaro, Calabria, sez. I, 23 marzo 2015, n. 523; Cons. Stato, 13 febbraio 2017, n. 602; da ultimo T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 22/01/2020, n. 69).

Orbene, nel caso di specie, non si verte in alcuna delle ipotesi eccezionali sulla cui base sarebbe ammissibile il ricorso avverso l’atto di mera segnalazione-proposta all’organo competente, il Commissario per il Piano di Rientro, di situazioni di fatto che possono rilevare ai fini dell’esercizio del suo potere di dichiarazione del dissesto finanziario dell’A.S.P., stante l’assenza di alcun vincolo in merito, né la natura di atto soprassessorio o idoneo a determinare un arresto procedimentale che frustri l’aspirazione del privato al conseguimento del bene della vita, posta peraltro la natura oppositiva della posizione giuridica fatta valere dalla ricorrente.

Di tali circostanze pare peraltro doversi ritenere edotta, sin dalla proposizione del ricorso, la stessa ricorrente, che dichiarava di impugnare gli atti in discorso “… a scopo prudenziale … laddove si ritenga che gli stessi siano immediatamente lesivi della posizione giuridica della medesima ” (pag. 5).

In conclusione, il ricorso deve esser dichiarato inammissibile per carenza di interesse, stante la natura endoprocedimentale dell’atto impugnato.

8- Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Staccata di Reggio Calabria definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente alle spese di lite in favore [a] del Ministero della Salute, del Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria e [b] dell’A.S.P. di Reggio Calabria, liquidandole, per ciascuna delle parti, in € 1.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN RI, Presidente

ME LI, Primo Referendario, Estensore

Giuseppe Nicastro, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ME LI	IN RI

IL SEGRETARIO