Pubblicato il 26/03/2026

N. 00119/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00116/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 116 del 2025, proposto dall’avv. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrica Verrusio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n.74;

nei confronti

la Direzione Generale della Giunta Regionale – Area Seconda – Regione Molise, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

nota a firma del Direttore del Servizio della Direzione Regionale della Giunta Regionale – Area Seconda, Regione Molise avente prot. n. -OMISSIS- del 19.3.2025 – recante il diniego sull’istanza di accesso agli atti avanzata dalla parte ricorrente con nota del 7.2.2025

nonché

per l’accertamento

del diritto del diritto del ricorrente a prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti oggetto dell’istanza di accesso agli atti presentata in data 7.2.2025, con conseguente ordine alle Amministrazioni intimate di esibizione della documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Molise;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 il dott. SE ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il ricorrente espone di aver svolto l’incarico di avvocato difensore della parte ricorrente nel giudizio di ottemperanza svoltosi dinanzi a questo Tribunale, con RG n. -OMISSIS-, nell’ambito del quale la Regione Molise, parte resistente, ha depositato in data 14.4.2022, per il tramite dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Campobasso, una memoria difensiva.

Nel suddetto scritto difensivo, prosegue il ricorrente, si legge, alle pagine 6-7, quanto segue: “ L’Amministrazione infine ha avvertito il bisogno di sottoporre al Tribunale adito la richiesta che si riporta fedelmente di seguito. << Si ritiene doveroso, infine, esplicitare taluni aspetti attinenti allo stile comunicativo dell’avvocato patrocinante, rasentante l’improperio, poco confacente alle più elementari norme di rispetto dei ruoli a cui dovrebbe essere ispirata l’interlocuzione con la PA, risultando deprecabilmente lesivo dell’immagine dell’Amministrazione regionale arrivando persino a scalfire l’onorabilità di chi la rappresenta che cerca, per quanto possibile, di contemperare le richieste in un momento drammatico di limitate risorse umane. Si chiede, pertanto, ove possibile, un richiamo formale per tale comportamento assolutamente inaccettabile ” ( cfr. ricorso, pag. 3).

Tanto premesso, il ricorrente, ritenendo che “ le esternazioni contenute nella memoria difensiva della Regione, come sopra riportate integralmente, anche alla luce delle risultanze processuali, sono false, fortemente infamanti e lesive dell’immagine e della dignità dell’avv. -OMISSIS- il quale si è limitato, contrariamente a quanto affermato dall’amministrazione, a svolgere il proprio ruolo difensivo in favore della ditta ricorrente (-OMISSIS-) con competenza e professionalità ” (cfr. ricorso, pag. 4) ha chiesto alla Regione Molise, con nota del 7.2.2025, di “ avere copia del documento nel quale la Regione ha incartato le suddette esternazioni poi “riprodotte fedelmente ” (cfr. ricorso, pag. 4) dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato nella su indicata memoria del 14.4.2022.

2. La Regione, con la nota del 19.3.2025, in epigrafe indicata, ha negato la richiesta di ostensione del documento sulla base della seguente motivazione:

“ In relazione ai contenziosi patrocinati dall’Avvocatura dello Stato (Generale o Distrettuale in relazione al grado di giudizio di rispettiva pertinenza), i Servizi della Regione Molise competenti, forniscono alla medesima Avvocatura delle relazioni difensive, in ordine agli atti di controparte depositati in giudizio, che rientrano nell’alveo dei rapporti interni tra la PA e il proprio difensore. In tali relazioni l’Amministrazione rappresenta i fatti di causa esprimendo valutazioni in ordine a specifiche strategie difensive che non sfociano in atti a rilevanza esterna. Al riguardo, rileva inoltre, il regolamento regionale 14 giugno 2024, n. 1, laddove all’art. 15, rubricato Atti sottratti all'accesso, stabilisce che: «Nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge, in virtù del segreto professionale e dell'obbligo di non divulgazione previsto dall'ordinamento forense e al fine di salvaguardare la riservatezza nei rapporti tra difensore e difesa, sono sottratti all'accesso i seguenti documenti, relativi a qualsiasi vicenda gestita o dagli avvocati regionali o dall'Avvocatura dello Stato o da avvocati del libero foro, fino a pronuncia di provvedimento definitivo: a) pareri resi in relazione a liti potenziali o in atto; b) atti defensionali e consulenze tecniche; c) corrispondenza relativa agli affari di cui ai punti precedenti». Pertanto, sulla base di quanto rappresentato, sentito anche il Servizio Avvocatura regionale che condivide la posizione, ci spiace comunicare il diniego alla Sua istanza trattandosi di documento predisposto per il proprio patrocinatore legale, afferente alla categoria di scritti difensivi, non ostensibili ”.

3. Contro tale determinazione l’interessato, reputando illegittimo il diniego opposto all’ostensione del documento indicato nell’istanza del 7.2.2025, ha proposto quindi l’odierna impugnazione, affidandosi ad un unico ed articolato motivo di ricorso:

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 241/90; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DPR N. 184/2006; ECCESSO DI POTERE SOTTO DIVERSI PROFILI; CARENZA ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONALE; CONTRADDITTORIETA’; VIUOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST. E DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E BUONA AMMINISTRAZIONE

Il ricorrente deduce, in primis , il deficit istruttorio e motivazionale da cui risulta affetta la nota impugnata.

Al riguardo l’interessato sottolinea come debba ritenersi inconferente il richiamo all’art. 15 del regolamento regionale n. 1/2024, atteso che l’ipotesi di diniego all’ostensione degli atti ivi prevista “ha un senso laddove volto alla tutela del rapporto cliente avvocato, anche in termini di segretezza e di tutela della strategia processuale, non essendo ammissibile una “diffusione” preventiva della stessa, tantomeno con la controparte processuale ” (cfr. ricorso, pag. 5): del tutto differente è invece la posizione giuridica e di interesse a fondamento della richiesta di accesso avanzata da esso ricorrente, che “ non può essere considerato controparte processuale della Regione nel giudizio indicato, ma portatore di un interesse diverso, autonomo e degno di tutela ” ( cfr. ricorso, pag. 6); senza dire che il divieto di ostensione, ai sensi della norma in esame, è stabilito “ fino a pronuncia di provvedimento definitivo ” e che il giudizio avente NRG n. -OMISSIS- risulta definito con sentenza n. -OMISSIS-, passata in giudicato.

Il ricorrente deduce altresì la violazione dell’art. 24 comma 7 l. n. 241/1990, il quale stabilisce che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici ”: nel caso di specie pur essendo stato rappresentato l’interesse in vista del quale è stata chiesta la copia del documento “ nel quale la Regione Molise ha incartato le esternazioni oggetto di contestazione che poi sono state scientemente riprodotte fedelmente ” dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, l’Amministrazione resistente ha nondimeno opposto un diniego che “ appare contraddittorio e di natura chiaramente dilatoria ”.

4. Nell’interesse dell’Amministrazione regionale si è costituita in giudizio l’Avvocatura Distrettuale dello Stato che, in via preliminare, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso “ in quanto strumentalizzato al fine di procurare la prova di un presunto illecito, da utilizzare davanti ad altro ordine giurisdizionale ” ( cfr. memoria regionale del 23.7.2025, pag. 4); sul punto è stato precisato che “ è evidente, quindi, che non può essere utilizzato il rito dell’accesso ex art. 116 c.p.a. in via sostitutiva del pertinente strumento processual-civilistico e con ordine giurisdizionale diverso da quello deputato alla verifica della prospettata domanda risarcitoria ”.

Nel merito, la difesa pubblica ha dedotto l’integrale infondatezza del gravame.

5. In vista della camera di consiglio del 17.9.2025 la parte ricorrente ha depositato una memoria ex art. 73 c.p.a. e l’Amministrazione ha, dal canto suo, depositato uno scritto di replica.

6. Alla suddetta camera di consiglio, concordemente le parti hanno chiesto un congruo termine di rinvio, rappresentando che tra loro è in corso un tentativo di bonario componimento della lite. Il Collegio, ritenuta la meritevolezza della ragione dell’istanza, ha quindi rinviato la trattazione dell’affare alla camera di consiglio del 28 gennaio 2026.

7. Alla su indicata udienza camerale, uditi i difensori delle parti come da verbale in atti, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

8. Preliminarmente, il Collegio deve esaminare l’eccezione, articolata dalla difesa erariale, di inammissibilità del ricorso “ in quanto strumentalizzato al fine di procurare la prova di un presunto illecito, da utilizzare davanti ad altro ordine giurisdizionale ” ( cfr. memoria regionale del 23.7.2025, pag. 4): l’eccezione è priva di pregio sol che si consideri che il ricorrente ha chiesto la copia del documento recante le esternazioni “ riprodotte fedelmente ” nella memoria dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato versata agli atti del giudizio avente NRG -OMISSIS- svoltosi dinanzi a questo Tribunale, assumendone il contenuto diffamatorio e lesivo della sua immagine e professionalità, sicché l’interesse all’accesso al suddetto documento appare certamente ascrivibile alla fattispecie del cd. accesso difensivo di cui all’art. 24 comma 7 l. n. 241/1990.

L’eccezione in disamina deve ritenersi altresì infondata anche nella parte in cui si afferma che “ non può essere utilizzato il rito dell’accesso ex art. 116 c.p.a. in via sostitutiva del pertinente strumento processual-civilistico…”: al riguardo è sufficiente ricordare che l’Adunza Plenaria del Consiglio di Stato n. 19/2020, ha infatti affermato che “ l’accesso documentale difensivo può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall’esercizio dei poteri processuali di esibizione istruttoria di documenti amministrativi e di richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione nel processo civile ai sensi degli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ. ”.

9. Venendo al merito di causa, il ricorso è fondato.

10. Sul punto, il Collegio deve introduttivamente ricordare che:

1) l’art. 22, co. 2, L. n. 241/1990 stabilisce che “ l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza ”: tant’è che l’accesso è incluso dalla l. n. 241/1990 (art. 29, comma 2 bis) tra i livelli essenziali delle prestazioni ai quali fa riferimento l’art. 117, comma 2 lett. m) Cost., e rientra dunque nella competenza legislativa esclusiva dello Stato;

2) dalla lettura del secondo comma del suindicato articolo emerge, altresì, che l’accessibilità degli atti rappresenta la “ regola ” alla quale l’azione amministrativa deve ispirarsi, regola cui fanno eccezione le ipotesi contemplate nei commi da 1 a 6 del successivo art. 24 che, tuttavia, nella presente vicenda incontestabilmente non ricorrono;

3) il comma 7 dell’art. 24 l. n. 241/1990 prevede, inoltre, che “ deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale ”;

4) la fattispecie di accesso appena detta, quella prevista dall’art. 24 comma 7 l. n. 241/1990, è il cd. accesso difensivo, i cui connotati sono stati chiariti dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 2021, che ha affermato, in subiecta materia , i seguenti principi: a) “ in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare”; b) “ la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 ”.

10.1. Orbene, alla luce della lettura sinergica delle norme e dei principi sopra richiamati alcun dubbio si pone sul fatto che nel caso di specie sussistano tutti i presupposti del cd. accesso difensivo di cui alla norma da ultimo richiamata. Il ricorrente ha infatti chiesto all’Amministrazione il rilascio di copia del documento nel quale erano racchiuse le esternazioni poi “ riportate fedelmente ” nella memoria dell’Avvocatura prodotta nel giudizio avente NRG -OMISSIS-, ravvisandone il carattere diffamatorio e lesivo dell’immagine professionale del ricorrente, e ciò in vista dell’esperimento di iniziative finalizzate al ristoro dei danni lamentati in conseguenza delle dette esternazioni.

10.2. Coglie altresì nel segno il rilievo ricorsuale secondo cui è erroneo il richiamo, nel corpus della motivazione del gravato provvedimento di diniego, all’art. 15, rubricato “ atti sottratti all’accesso ”, del regolamento regionale n. 1/2024: ai sensi della predetta disposizione, gli atti e documenti ivi indicati sono sottratti all’accesso “ fino a pronuncia di provvedimento definitivo ” e il giudizio avente NRG -OMISSIS-, nel cui ambito è stata prodotta la memoria recante il richiamo alle “ esternazioni ” racchiuse nel documento di cui è stata negata l’ostensione, risulta essersi concluso con la sentenza n. -OMISSIS- di questo Tribunale, divenuta definitiva ( cfr. al riguardo l’attestazione rilasciata da questo Tribunale in data 25.6.2025, all. 6 della produzione documentale di parte ricorrente del 22.7.2025). Senza dire che, come condivisibilmente rilevato dalla parte ricorrente, le ipotesi in cui gli atti e documenti sono “ sottratti all’accesso ” alla luce della su indicata disposizione, devono ritenersi dirette a tutelare esigenze di riservatezza e segretezza nel rapporto defensionale tra l’avvocato e il suo assistito, come emerge dall’ incipit della norma, la quale dispone che “ nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge, in virtù del segreto professionale e dell'obbligo di non divulgazione previsto dall'ordinamento forense e al fine di salvaguardare la riservatezza nei rapporti tra difensore e difesa, sono sottratti all’accesso…”: la fattispecie oggetto del presente giudizio esula invece dal perimetro applicativo della suddetta disposizione, atteso che l’interesse all’accesso del ricorrente non incide sulle dinamiche del rapporto defensionale e non intacca i profili di segretezza e riservatezza ivi coinvolti, in relazione alle strategie difensive elaborate con riferimento ad un determinato giudizio (attuale o potenziale), ma si correla alla necessità dell’interessato di accedere ad un documento recante un contenuto ritenuto lesivo della sua immagine e dignità professionale.

10.3. Il Collegio deve, infine, rilevare che non è stato dedotto né documentato, in ogni caso, un profilo di riservatezza opponibile all’accesso del documento di cui si chiede l’ostensione, anche perchè esso è stato, come detto, già riportato “ fedelmente ”, almeno in parte, nella su indicata memoria erariale del 14.4.2022.

10.4. Infine, a pagina 7 della memoria depositata dall’Avvocatura nel presente giudizio, in data 23.7.2025, vi è un richiamo a circostanze, correlate alle vicende oggetto del giudizio conclusosi con la sentenza n. -OMISSIS- di questo Tribunale, che “ possono ipoteticamente sfociare in ulteriori potenziali liti…”, da cui “ l’attualità dell’interesse a garantire la riservatezza delle attività difensive e, dunque, l’infondatezza della prima doglianza avversaria, mirante a valorizzare il dato formale del “giudicato ” ( cfr. memoria erariale del 23.7.2025, pag. 8): l’obiezione deve ritenersi priva di pregio, sia perché si pone in contrasto con il tenore letterale dell’art. 15 del regolamento regionale n. 1/2024 che prevede che la sottrazione all’accesso che atti e documenti ivi indicati, debba sussistere “ fino a pronuncia di provvedimento definitivo ”, sia perché il gravato provvedimento di diniego non reca alcun riferimento alle suddette “ circostanze ” rappresentate nella memoria erariale del 23.7.2025, e dunque una ipotetica valorizzazione di queste ultime ai fini dello scrutinio di legittimità dell’atto impugnato contrasterebbe con il notorio divieto di motivazione postuma in sede giudiziale dei provvedimenti amministrativi (per tutte, cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 3666/2021).

11. Per le motivazioni complessivamente esposte l’impugnato diniego di accesso va quindi annullato, e deve ordinarsi alla Regione Molise di consentire l'accesso alla documentazione richiesta dal ricorrente con l’istanza del 7.02.2025, entro trenta giorni dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente sentenza.

In chiave conformativa, il Collegio reputa tuttavia opportuno imporre all’Amministrazione di consentire l’accesso alla suddetta documentazione previo oscuramento degli eventuali contenuti nonché delle generalità e dati identificativi dei soggetti che risultino estranei alla vicenda nel cui ambito è stata formulata l’istanza di accesso del 7.2.2025.

12. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la nota a firma del Direttore del Servizio della Direzione Regionale della Giunta Regionale – Area Seconda, Regione Molise prot. n. -OMISSIS- del 19.3.2025 – recante il diniego sull’istanza di accesso agli atti avanzata dalla parte ricorrente con nota del 7.2.2025, e ordina al medesimo di dare ostensione ai documenti richiesti dal ricorrente, con le modalità e nei termini di cui in motivazione.

Condanna la Regione Molise al pagamento delle spese processuali, che liquida nella somma complessiva di euro 500,00, oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato nella misura effettivamente versata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OR IB, Presidente

Luigi Lalla, Referendario

SE ER, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE ER	OR IB

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.