Pubblicato il 22/01/2026

N. 00427/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05465/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5465 del 2022, proposto da DO AC, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Arturo, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

contro

- il Comune di Serrara NA, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- dell’ordinanza n. 33 del 16 agosto 2022, notificata il 02.09.2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , del cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 25 novembre 2025 il dott. AS OL e uditi, per le parti, i difensori, come specificato nel relativo verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso r.g. n. 5465 del 2022 di cui all’epigrafe, notificato in data 27.10.2022 e depositato in data 19.11.2022, la parte ricorrente ha domandato “ l’annullamento a) – dell’ordinanza n. 33 del 16 agosto 2022, notificata il 02.09.2022, con cui il comune di Serrara fontana ha ingiunto al ricorrente il pagamento della somma di € 20.000,00, ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del d.p.r. n. 380/2001 ed ogni atto presupposto e connesso”.

1.1. Più precisamente, con il predetto atto introduttivo, la parte ricorrente propone tre doglianze: con la prima censura, in sintesi, quest’ultima si duole dell’illegittimità dell’atto impugnato posto che lo stesso è fondato sull’erroneo presupposto che l’ordinanza di demolizione n. 42/2017 sia stata adottata ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/01 e non invece ai sensi del precedente art. 27 del d.P.R. n. 380 cit., con conseguente inapplicabilità, stante il principio di tipicità, della sanzione prevista dall’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380 del 2001; con la seconda censura, la parte ricorrente lamenta la nullità dell’ordinanza di demolizione n. 42/2017 e, in via derivata, del conseguente provvedimento impugnato, per la mancanza di un elemento essenziale dell’atto, rectius della possibilità giuridica dell'oggetto del comando, stante la persistenza del sequestro preventivo delle opere abusive oggetto della stessa; con la terza censura, la parte ricorrente si duole dell’insussistenza dell’elemento soggettivo con riguardo alla sanzione di cui all’art. 31, comma 4- bis, del d.P.R. n. 380 cit., stante la persistenza del sequestro penale e, dunque, l’inesigibilità dell’ordine di demolizione.

2. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 25.11.2025, tenutasi da remoto mediante collegamento via TEAMS, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso introduttivo va accolto, stante la fondatezza della prima doglianza formulata dalla parte ricorrente con assorbimento delle restanti censure per ragioni di economia processuale (non risultando in tal modo lesa l’effettività della tutela dell’interesse legittimo e della funzione pubblica, essendo l’accoglimento pienamente satisfattivo cfr. ex multis , Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 5 del 2015).

4. Con tale motivo, come già evidenziato, la parte ricorrente si duole dell’illegittimità dell’atto impugnato posto che lo stesso sarebbe fondato sull’erroneo presupposto che l’ordinanza di demolizione n. 42/2017 sia stata adottata ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/01 e non invece ai sensi del precedente art. 27 del d.P.R. n. 380 cit., con conseguente inapplicabilità, stante il principio di tipicità, della sanzione prevista dall’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380 del 2001.

4.1. Il motivo è fondato, nei limiti e per le ragioni di seguito esposte.

4.2. Va in primo luogo chiarita la natura dell’ordinanza di demolizione emessa nel 2017 nei confronti della parte ricorrente la quale ritiene che, dalla natura del provvedimento e dalle condizioni in cui essa è stata adottata, la stessa faccia riferimento all’ipotesi contemplata nell’art. 27 e non a quella di cui all’articolo 31 del d.P.R. n. 380/01.

4.3. Orbene, come emerge dalla disamina degli atti, detta ordinanza (cfr. doc. 9 della parte ricorrente) ha natura ibrida in quanto, da un lato, specifica l’emissione della stessa ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001, e dall’altro, pur ingiungendo la demolizione in capo al proprietario nonché al responsabile dell’abuso edilizio, non indica il termine di 90 giorni dall’ingiunzione per provvedere alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi e fa riferimento ad un abuso in area vincolata ex art. 146 del d.lgs. n. 42/2004.

4.4. Com’è noto, l’art. 27, al comma 2, prevede che “ il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi. Qualora si tratti di aree assoggettate alla tutela di cui al regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonché delle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il dirigente provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa (....)”.

4.5. Di contro, il comma 3 dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 cit. stabilisce che “ se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.”

4.6. La giurisprudenza amministrativa ha in più occasioni evidenziato le differenze tra le due fattispecie (cfr. T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 01/06/2023, sentenza n. 3379). In particolare, l’elemento che distingue il procedimento scolpito dall’art. 27, d.P.R. n. 380/2001 rispetto a quello del successivo art. 31 è rappresentato dal fatto che, nel primo caso, a seguito di accertamento degli abusi il funzionario provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi, nel senso che il funzionario senz’altro può materialmente demolire il manufatto abusivo. Ciò è reso evidente dalle parole “ e al ripristino dello stato dei luoghi”. Nel caso invece in cui non ricorrano i presupposti per l’applicazione dell’art. 27, d.P.R. n. 380/2001, e dunque il ripristino dello stato dei luoghi sia perseguito dall’Amministrazione secondo il procedimento di cui all’art. 31, essa assegna un termine per l’esecuzione dell’ordine di ripristino da parte dei responsabili dell’abuso con le conseguenze, in caso di inottemperanza, scolpite dai successivi commi dell’art. 31 stesso.

4.7. La differenza tra gli artt. 27 e 31 citati è, dunque, costituita dall’evenienza che, nell’ambito del primo procedimento, il Comune si determina all’immediata demolizione, mentre nel secondo procedimento l’ente locale fissa il termine di 90 giorni per la spontanea esecuzione da parte del responsabile dell’abuso (cfr. ex multis, T.A.R. Campania, sez. III, - Napoli, 01/10/2024, sentenza n. 5165).

4.8. Così delineato il quadro normativo di riferimento, dalla disamina dell’ordinanza impugnata la quale – come già detto – ingiunge alla parte ricorrente la demolizione dei manufatti abusivi senza l’assegnazione di alcun termine entro cui provvedere, emerge come – a parere del Collegio - la presente fattispecie differisca dalle vicende già oggetto di un consolidato orientamento giurisprudenziale di questo Tribunale nelle quali, al contrario, pur in presenza di ordinanze “ibride” era specificamente previsto un termine entro il quale provvedere alla demolizione e al rispristino dello stato dei luoghi (cfr. T.a.r., Napoli, sez. VI, sentenza n. 6190/2021, confermata dal Consiglio di Stato, sez. II, sentenza n. 1892 del 2024). Pertanto, il Tribunale, in ossequio ai principi di legalità ( rectius , di tassatività) e di stretta interpretazione operanti, com’è noto, con riguardo alle misure afflittive, ritiene che – nella specie – non sia consentita l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380 del 2001 (cfr. ex multis , T.A.R. Campania, sez. III, - Napoli, 01/10/2024, sentenza n. 5165; T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 01/07/2019, nella sentenza n. 3584).

4.9. Il problema, oggetto del presente contenzioso, nasce infatti nella prassi perché è frequente che le ordinanze ex art. 27 siano dirette (anche) al proprietario e all’autore dell’opera (se diverso) ovvero che esse prevedano che l’esecuzione d’ufficio possa essere evitata dal responsabile dell’abuso che volontariamente accetti di operare il ripristino; si tratta di una prassi, che trova la sua giustificazione nella spesa che il ripristino comporta che, nello schema ordinario, è anticipata dall’Amministrazione che poi recupera quanto anticipato facendoselo rimborsare dal responsabile dell’abuso (sul quale deve definitivamente gravare il costo del ripristino ex articolo 29 del d.P.R. n. 380 del 2001); questa prassi evita quindi che i comuni, che hanno notoriamente difficoltà di bilancio, siano costretti ad anticipare le spese occorrenti all’esecuzione (e a selezionare con procedure di evidenza pubblica un’impresa per eseguirli) e permette al responsabile di gestire le modalità del ripristino anche nella prospettiva di una limitazione dei relativi costi.

4.10. Essa tuttavia comporta la pronuncia di ordinanze ex art. 27 a carattere “ibrido” che finiscono per presentare affinità con quelle ex art. 31 (almeno nei casi in cui abbiano a oggetto interventi eseguiti in difetto di permesso o in totale difformità o con variazioni essenziali) (cfr. ex multis , T.A.R. Campania, sez. III, - Napoli, 01/10/2024, sentenza n. 5165).

4.11. A prescindere dalla legittimità delle stesse, deve comunque escludersi che la loro mancata esecuzione, laddove non individui un preciso termine entro cui ottemperare alle stesse, possa essere sanzionata con l’applicazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4- bis , perché quest’ultima è misura prevista per un illecito diverso ( rectius , per la mancata esecuzione dell’ingiunzione al ripristino ex art. 31, comma 2, nel termine di 90 giorni) (cfr. ex multis , T.A.R. Campania, sez. III, - Napoli, 01/10/2024, sentenza n. 5165).

4.12. Nella specie, come già evidenziato, l’ente locale ha ingiunto ex art. 27 del d.P.R. n. 380 cit. la demolizione alla parte ricorrente dei manufatti abusivi senza l’assegnazione di alcun termine, non consentendo così di sussumere il provvedimento impugnato nell’ambito della fattispecie tipizzata dall’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380 del 2001 la quale – stante la natura sanzionatoria – richiede un’applicazione rigorosa dei principi di legalità ( rectius , tassatività) e di stretta interpretazione (cfr. ex multis , T.A.R. Campania, sez. III, - Napoli, 01/10/2024, sentenza n. 5165).

5. In conclusione, il ricorso va accolto in quanto con il primo motivo la parte ricorrente ha prospettato esattamente l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio che fa capo alla tesi giurisprudenziale sopra esposta (cfr. ex multis , T.A.R. Campania, sez. III, - Napoli, 01/10/2024, sentenza n. 5165).

6. Considerata la peculiarità del caso e la parziale novità delle questioni affrontate, le spese processuali possono essere compensate interamente tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025, tenutasi mediante collegamento da remoto, ex art. 87 comma 4- bis c.p.a., con l’intervento dei magistrati:

LA NA, Presidente

Valeria Nicoletta Flammini, Primo Referendario

AS OL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AS OL	LA NA

IL SEGRETARIO