Pubblicato il 05/02/2026

N. 00164/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00474/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 474 del 2021, proposto da
Input Adv s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Carmelina Di Gifico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso avvocati Renata Fiore, Antonella Carlomagno e Maria Teresa Antonucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

“- della Nota n. Prot. 12346, a firma del Coordinatore del Servizio Integrato Attività Economiche del Comune di Foggia, Area Tecnica, dell'08.02.2021, ricevuta a mezzo p.e.c. in pari data, dall'oggetto: “Comunicazione di diniego”, e con cui, in riferimento, all'istanza presentata dalla ricorrente, acquisita al Protocollo Generale dell'Ente (Prot. nn. 93428 del 10.09.2018), relativa al rinnovo dell'autorizzazione n. 12943 del 07.09.2018, già regolarmente concessa sotto la vigenza della medesima normativa, nazionale e locale, per un impianto pubblicitario sito alla via Martiri di Via Fani, in Foggia, la P.A. resistente, ne dichiarava il rigetto, in quanto l'istanza, così come formulata, sarebbe risultata in contrasto, con l'art. 23 del Codice della Strada, ricadendo il manufatto, mai delocalizzato e mai interessato da variazioni dello stato dei luoghi, “in area di intersezione”, senza alcun'altra motivazione, oltre a quelle meramente apparenti, strumentalmente poste a base del diniego;

nonché

- di ogni atto e/o provvedimento prodromico e/o successivo a quelli impugnati e/o comunque connesso a questi ultimi, ancorché non conosciuto e/o notificato alla ricorrente, su cui, in ogni caso, si riservano motivi aggiunti;

nonché, infine,

per l'accertamento e la declaratoria

-del diritto della ricorrente ad ottenere provvedimento partecipato, compiutamente ed esaustivamente motivato in relazione all'istanza presentata, oltre che orientato al riconoscimento della legittimazione a continuare ad operare, presso il Comune resistente, in presenza degli effettivi e noti presupposti e condizioni di legge”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Foggia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 gennaio 2026 il presidente SE AD e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A.1. La società riferisce che, in data 10 settembre 2018, la INPUT ADV chiedeva il rinnovo dell’autorizzazione (prot. 12943 del 7 settembre 2015) relativa a un manufatto pubblicitario nell’abitato di Foggia, lungo la via Martiri di via Fani. Dopo un periodo di inerzia e la richiesta di integrazione documentale, adempiuta dall’interessata, il Comune comunicava, in data 8 febbraio 2021, il suo diniego, con l’atto protocollato al numero 12346.

Il motivo del rigetto risiedeva nel fatto che “l’impianto risulti installato nell’area di intersezione, quindi in contrasto con l’Art.23 del C.S.” La giustificazione dell’atto veniva integrata da riferimenti giurisprudenziali: uno evidenziava che, essendo l'obiettivo primario quello di salvaguardare la sicurezza della circolazione stradale e la pubblica incolumità, il comune può legittimamente inibire la collocazione dei cartelli su tutte le tipologie di strade quando emergano circostanze ostative al perseguimento di quell’obiettivo (T.A.R. Toscana, sezione terza, 11 giugno 2004, n. 2047); l’altro qualificava Il potere esercitabile dall’ente locale come discrezionale (T.A.R. Puglia, Lecce, 19 dicembre 2013; T.A.R. Calabria, sezione prima, 5 luglio 2012, n. 715).

A.2. Con il ricorso in esame venivano dedotti i seguenti motivi, così rubricati:

“-1) PRELIMINARI CONSIDERAZIONI GIURIDICHE in ORDINE alla MOTIVAZIONE, SOLTANTO APPARENTE, del PROVVEDIMENTO di DINIEGO - VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE degli ARTT. 1 e 3 della LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO di POTERE per SVIAMENTO ed INGIUSTIZIA MANIFESTA”;

“-2) - VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE dell’ART. 10 BIS della LEGGE N. 241/1990, per MANCATA PARTECIPAZIONE al PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO da PARTE del SOGGETTO INTERESSATO; - VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE dell’ART. 16 del P.G.I.P. (DELIBERA di G.C. N. 155/2001); - Sotto DIFFERENTE PROFILO, VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE degli ARTT. 1 e 3 della LEGGE N. 241/1990, nonché degli ARTT. 18, 19 e 20 del P.G.I.P. del COMUNE di FOGGIA, per DIFETTO di ISTRUTTORIA e VIOLAZIONE del PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO, CARENZA di MOTIVAZIONE e CONTRADDITTORIETÀ tra ATTI”.

A.3. Si costituiva il Comune di Foggia, contestando le tesi attorie.

La causa è stata fissata all’udienza straordinaria del 19 gennaio 2026 passando in decisione.

B.1. Le censure dedotte sono fondate.

È evidente che il provvedimento in questa sede contestato sia caratterizzato da una motivazione del tutto generica, da cui non si possono desumere in concreto le criticità che il Comune ha riscontrato nell’impianto pubblicitario proposto.

In particolare, come risulta dalla domanda e accennato dalla ricorrente nell’atto introduttivo del giudizio, il manufatto (già autorizzato e non modificato) è correttamente collocato a 6,5 metri dopo l’intersezione di via Martiri di via Fani (quindi rispettando la distanza minima imposta articolo 16, comma 4, lettera b), del piano generale degli impianti pubblicitari del Comune di Foggia, pari a “5 m. dopo le intersezioni”).

Nella memoria depositata il 4 giugno 2024, il Comune sostiene, integrando così inammissibilmente la motivazione in sede giudiziaria, che la ragione ostativa sia rappresentata non dal mancato rispetto delle distanze dall’incrocio, bensì dalle dimensioni del cartellone, ma non individua il parametro della valutazione dell’Amministrazione locale richiamando solo l’articolo 23 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285.

Questo articolo, composto da numerosi commi, è dedicato alla “Pubblicità sulle strade e sui veicoli” che, sebbene consentita, non può pregiudicare la sicurezza della circolazione, principio-cardine che si desume chiaramente dal comma 1.

In questo contesto, risulta palese che, in assenza di precisi, espliciti divieti che precludano le iniziative delle imprese pubblicitarie, l’articolo 23 del codice della strada consente sì d’inibire la collocazione dei cartelli su tutte le tipologie di strade (anche laddove siano state rispettate le distanze o altre misure cautelative espresse) quando gli impianti pubblicitari possano mettere a rischio la sicurezza della circolazione; tuttavia, come chiaramente affermato proprio dalle stesse sentenze richiamate nel provvedimento gravato, tale potere non è vincolato, essendo connotato da profili di discrezionalità.

Da ciò discende non solo che il Comune di Foggia avrebbe dovuto motivare il diniego di rinnovo dell’autorizzazione (e così non ha fatto) ma anche che il provvedimento negativo avrebbe dovuto essere indefettibilmente anticipato dall’avviso di diniego e dalla conseguente fase di confronto con il privato.

Di fatto, come denunciato dalla INPUT ADV, il provvedimento è privo del previo avviso di diniego; il che ha impedito l’instaurarsi del doveroso contraddittorio con l’istante.

Tali vicende amministrative peraltro non rappresentano casi isolati, ma anzi sono annoverabili in una serie di atti consimili, già sottoposti all’esame di questo Tribunale che li ha annullati.

È perciò sufficiente richiamare quanto già affermato in precedenti occasioni, opportunamente elencate dalla società nella memoria depositata il 9 giugno 2024:

“Il ricorso è fondato, avuto particolare riguardo al vizio di insufficiente motivazione e alla mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Rileva, il Collegio, quanto al primo aspetto di criticità delle note impugnate, che l’obbligo di motivazione del provvedimento può dirsi soddisfatto quando l’amministrazione indica i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche poste a base della decisione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria (art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241).

Ma proprio il collegamento imprescindibile alle risultanze dell’istruttoria impone alla P.a. non già il rinvio ad enunciazioni generiche, quanto il riferimento a specifici motivi frutto di attenta analisi della fattispecie concreta, ossia del concreto rapporto amministrativo instaurato con la domanda del privato.

Non è pertanto sufficiente negare l’installazione di impianti pubblicitari attraverso il richiamo a norme di carattere regolamentare con valenza di Premessa generale nell’ambito di uno strumento di pianificazione […].

La ricorrente ha correttamente censurato la non trasparente azione amministrativa del Comune di Foggia, tradottasi nell’adozione di provvedimenti con insufficiente motivazione.

Pure sussistente è la violazione della particolare garanzia partecipativa prevista dall’art. 10 bis della legge 241 del 1990.

La norma di cui all’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 impone alla Pubblica amministrazione, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, l’obbligo di comunicare tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda.

Il preavviso di rigetto, collocato significativamente nel capo III della legge 7 agosto 1990, n. 241, intitolato alla Partecipazione al procedimento amministrativo, persegue l’obiettivo di sviluppare un ulteriore momento di contraddittorio procedimentale tra privato richiedente e P.a.

La doverosa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda mira, inoltre, a preannunciare le ragioni di diniego individuate dall’amministrazione allo scopo di permettere al privato di articolare osservazioni in extremis, e di fornire un contributo atto a far sì che la P.a, nella decisione finale, compia una virata in favore del richiedente.

Si tratta, pertanto, di uno strumento di efficace deflazione del contenzioso, ogni qualvolta la P.a., che ha già orientato la sua azione verso il diniego, si avveda della fondatezza dei rilievi eccepiti dal privato.

Per questa ragione, il legislatore ha potenziato l’efficacia dello strumento partecipativo stabilendo, nell’ambito della diversa disposizione di cui all’art. 21 octies della legge 241 del 1990, che la violazione della garanzia partecipativa prevista dall’art. 10 bis della stessa legge, contrariamente alla ratio ispiratrice della norma, assume valenza di vizio invalidante.

Ne discende che il provvedimento adottato in violazione dell’art. 10 bis della legge 241 del 1990 è senz’altro annullabile.

Ciò detto, va precisato che, come correttamente osservato dalla ricorrente, il mancato dialogo predecisorio ha impedito alla stessa società di apportare un fattivo contributo dialettico al procedimento, individuabile non solo nella localizzazione alternativa degli impianti pubblicitari, ma anche nel porre in risalto la insufficienza di per sé delle ragioni di diniego, cristallizzate nel lapidario richiamo alla contrarietà delle proposte progettuali rispetto [al] P.G.I.P. […], violando la disposizione in commento, si è privata di una occasione di deflazione del contenzioso, mancando all’obiettivo di una azione amministrativa efficace.

La mancata comunicazione del preavviso di rigetto si risolve anche nella violazione del principio di collaborazione tra P.a. e privato, che pone a carico dell’amministrazione l’obbligo di mettere a disposizione del privato tutti gli strumenti finalizzati a pervenire ad una decisione realmente “partecipata”.

Nel caso di specie, non risulta che il Comune di Foggia si sia premurato di inviare alla società Input adv la comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis della legge 241 del 1990, il che integra gli estremi della dedotta violazione e comporta l’annullamento delle note impugnate. Il Comune di Foggia ha, per tal via, disatteso l’obbligo di tenere una condotta trasparente e rispettosa dei diritti partecipativi del privato, ragione per la quale le note impugnate meritano annullamento” (terza sezione, 10 ottobre 2022, n. 1345; 26 settembre 2023, n. 1143).

Alla stregua delle suesposte argomentazioni, il ricorso è accolto, con il conseguente annullamento dell’atto impugnato.

Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti in epigrafe indicati.

Condanna il Comune di Foggia al pagamento delle spese processuali in favore dell’avvocato Carmelina Di Gifico, dichiaratasi antistataria, nella misura di euro 1500,00 (millecinquecento/00), oltre agli accessori di legge, nonché al rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SE AD, Presidente, Estensore

Gianmario Palliggiano, Consigliere

Fabio Belfiori, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

SE AD

IL SEGRETARIO