Pubblicato il 09/12/2025

N. 07949/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00034/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 34 del 2024, proposto da
-OMISSIS-rappresentati e difesi dall'avvocato Mario Luciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A.S.L. Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonia Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Calabrese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- delle comunicazioni dell’A.S.L. Caserta prot.n. -OMISSIS-. del 6.12.2023 recanti diniego in relazione alle istanze di indennizzo per abbattimento coattivo di animali infetti per il superamento del termine di 60 giorni fissato dal Decreto Dirigenziale Regionale n. 161 del 27.4.2021 per la presentazione della richiesta, in conformità ai chiarimenti resi dall'UOD Regionale Prevenzione e Sanità Pubblica Veterinaria con nota prot. n. -OMISSIS-;

- della nota resa dall'UOD Regionale Prevenzione e Sanità Pubblica Veterinaria prot. n. -OMISSIS- avente ad oggetto: “D.D.R. n. 161 del 27.4.2021, chiarimenti- riscontro”;

- di ogni atto preordinato, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’A.S.L. Caserta e della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il dott. UC Di IT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Sono impugnati i provvedimenti in epigrafe, preceduti dal preavvisi di rigetto ex art. 10 bis della L. n. 241/1990, con cui l’A.S.L. Caserta ha rigettato le domande di indennizzo per abbattimento coattivo di animali infetti (capi bufalini affetti da brucellosi) avanzate dagli allevatori ricorrenti, in ragione del superamento del termine di 60 giorni fissato dal decreto dirigenziale regionale n. 161 del 27.4.2021 per la presentazione della richiesta e decorrente dalla data indicata nel certificato di abbattimento, in conformità ai chiarimenti resi dall’UOD Regionale Prevenzione e Sanità Pubblica Veterinaria con nota prot. n. -OMISSIS-.

Gli istanti premettono di aver presentato le istanze di indennizzo entro il termine di 60 giorni previsto dall’art. 8 del D.M. n. 429/1997 (regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione della brucellosi negli allevamenti bovini e bufalini), recante sostituzione dell’art. 15 del DM n. 358/1996, secondo cui “Per ottenere l'indennità di abbattimento gli interessati devono far macellare o abbattere tutti gli animali infetti al più presto e non oltre i termini stabiliti dall'articolo 7, comma 4, del presente regolamento e presentare i relativi certificati di abbattimento (modello 9/33) alla unità sanitaria locale competente per territorio non oltre sessanta giorni dall'abbattimento dell'ultimo capo infetto unitamente alla richiesta di indennizzo”.

Espongono, in particolare, che il dies a quo del termine di 60 giorni di cui al richiamato articolo sarebbe costituito dal giorno di presentazione dei modelli 9/33 (certificati di abbattimento) che, nel caso specifico, sarebbero stati generati dall’A.S.L. in data 25.8.2023 (a fronte di abbattimenti effettuati il 25.7.2023); pertanto, l’istanza di liquidazione degli indennizzi per abbattimenti sarebbe tempestiva siccome presentata il 27.9.2023.

Con ulteriori profili di illegittimità gli istanti escludono la natura perentoria del termine per la presentazione della domanda di liquidazione dell’indennizzo, in assenza di specifiche preclusioni e decadenze, deducono eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione amministrativa e si dolgono della lesione dei principi di buona fede e correttezza e del legittimo affidamento riposto nella natura ordinatoria a non perentoria del termine previsto dal citato articolo evidenziando, in particolare, che per decenni l’A.S.L. avrebbe accolto e liquidato richieste di indennizzo presentate oltre i 60 giorni dall’abbattimento.

Si sono costituite le amministrazioni intimate (Regione Campania e A.S.L. Caserta) che chiedono il rigetto del gravame richiamando le precedenti sentenze di questo T.A.R. che hanno affermato la natura perentoria del termine di cui si controverte (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 3530, n. 3531, n. 3546, n. 3548 del 2025) e del Consiglio di Stato (sez. III, n. 9945, n. 9949, n. 9953 del 2024), evidenziando che è certo e non contestato il mancato rispetto del termine di 60 giorni dall’abbattimento per la presentazione della richiesta di indennizzo, non risultando inoltre che esso sia dipeso da cause di forza maggiore opportunamente documentate. L’Azienda Sanitaria eccepisce anche l’inammissibilità del ricorso collettivo proposto da due ricorrenti allevatori avverso due distinti provvedimenti di diniego di indennizzo in elusione dell’obbligo di distinto versamento del contributo unificato.

All’udienza pubblica del 2.12.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è infondato; per l’effetto, può prescindersi dall’esame dell’eccezione in rito in applicazione del principio di economia dei mezzi processuali che, secondo consolidata giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 5/2015; Sez. IV, n. 3225/2017 e n. 3225/2017) e di legittimità (Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 26242/2014 e n. 26243/2014), consente di derogare all’ordine delle questioni da esaminare previsto dall’art. 276 c.p.c. privilegiando lo scrutinio della ragione “più liquida” sulla scorta, peraltro, del paradigma sancito dagli artt. 49, comma 2, e 74 del c.p.a..

Con riferimento al punto di diritto risolutivo concernente la natura perentoria del termine per la presentazione della richiesta di liquidazione dell’indennizzo per l’abbattimento di capi affetti da brucellosi, vanno richiamati i precedenti conformi di questo T.A.R. Campania, Napoli, sez. V (n. 3530, n. 3531, n. 3546, n. 3548 del 2025) e del Consiglio di Stato (sez. III, n. 9945, n. 9949, n. 9953 del 2024), dai quali non vi ragione di discostarsi.

Al riguardo, si è infatti rilevato che:

- la questione centrale posta dal ricorso attiene alla natura del termine di 60 giorni previsto dal Decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 161 del 27 aprile 2021, entro cui l’allevatore, ai fini dell’ottenimento dell’indennizzo di cui si controverte, è tenuto a presentare domanda dopo l’abbattimento dei capi infetti;

- come affermato dalla giurisprudenza amministrativa, il carattere della perentorietà di un termine può essere desunto non solo dall’esplicita qualificazione normativa, ma anche dalla funzione del termine nel procedimento e dalla ratio della disposizione (Cons. Stato, Ad. Plen. 25 febbraio 2014, n. 10);

- difatti, in ordine alla qualificazione come ordinario o perentorio di un termine, è costante l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui la qualificazione di "perentorietà" o di "ordinarietà" del termine - in difetto di una sua espressa e risolutiva definizione testuale - può ricavarsi dalla ragione della sua introduzione, normalmente insita nell'esigenza di celerità insita nella fase specifica del procedimento nella quale esso si inscrive e, quindi, nella preminente finalità di rilievo pubblico che lo svolgimento di un adempimento in un arco di tempo prefissato è indirizzato a soddisfare (così Cons Stato, sez. IV, n. 5878 del 2018 e n. 5190 del 2017; id., sez. III, n. 996 del 2017);

- tanto si pone in continuità con l’indirizzo enunciato dal Cons. Stato, Ad. Plen., n. 10 del 2014, univoco nel precisare che in questa operazione di tipo interpretativo occorre anzitutto considerare la ratio del termine in rapporto alla fase del procedimento in cui si colloca l'adempimento, in coerenza con la giurisprudenza prevalente, per cui l'art. 152 c.p.c, che definisce i termini processuali come ordinatori salvo quelli espressamente qualificati come perentori, "vale esclusivamente per i termini processuali, mentre con riguardo ai termini esistenti all'interno del procedimento amministrativo il carattere perentorio o meno va ricavato dalla loro ratio" (Cons. Stato, sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6051 e giurisprudenza ivi citata);

- non può poi dubitarsi che un termine perentorio possa trovare la sua fonte in una norma secondaria autorizzata dalla fonte primaria alla regolamentazione del procedimento, quand’anche il carattere di perentorietà non sia formalmente indicato come tale nella norma attributiva del potere esercitato ma sia solo desumibile dalla utilità funzionale che ad esso si assegna (cfr. Cons. Stato, sez. VII, n. 4676 del 2023; sez. VI, n. 2638 del 2024; sez. III, n. 1691 del 2022);

- applicando i menzionati principi alla materia de qua – afferente all'erogazione di indennizzi pubblici con finalità premiali e sanitarie – deve ritenersi che il contestato termine rivesta, all’evidenza, una funzione essenziale: assicurare la tempestività, l’efficienza e la sostenibilità economico-finanziaria della misura pubblica, cosicché presuppone un comportamento sollecito e collaborativo dell’allevatore;

- tale conclusione è stata affermata dal Consiglio di Stato in recenti arresti (sez. III, n. 9945 e n. 9953 del 2024), intervenuti a dirimere analoghe controversie, il cui iter motivazionale è condiviso dal Collegio;

- in particolare, il giudice d’appello, ai fini della qualificazione come "ordinatorio" o "perentorio" del termine individuato dal D.M. n. 651 del 27 agosto 1994 all’art. 23, ha ritenuto decisivo ricostruire il quadro normativo di riferimento onde individuarne la logica regolatrice;

- in particolare, sono stati valorizzati i seguenti indici normativi:

I) l’art. 2, commi 1 e 3, della legge n. 615 del 9 giugno 1964 (come modificata dalla legge n. 33/1968) che ha delineato i presupposti attuativi del diritto al risanamento in favore degli allevamenti colpiti dalla tubercolosi bovina e dalla brucellosi bovina, ovina e caprina, rimettendoli ai piani nazionali di profilassi e di risanamento;

II) il “Regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione della brucellosi negli allevamenti bovini”, approvato con D.M. n. 651 del 27 agosto 1994, e, segnatamente, l’art. 23 (nel testo in origine vigente), chiamato a disciplinare, secondo una specifica scansione temporale, la presentazione delle istanze risarcitorie;

III) il successivo D.M. 15 dicembre 1995, n. 592 che, nell’approvare il “Regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione della tubercolosi negli allevamenti bovini e bufalini", ha introdotto un nuovo termine in tema di "Indennità di abbattimento” all’art. 19, commi 1 e 2, disponendo come segue: "1. Ai proprietari di animali abbattuti o macellati è corrisposta una indennità ai sensi della legge 23 gennaio 1968 n. 33, da corrispondersi secondo norme e criteri previsti dal decreto ministeriale 14 giugno 1968, e successive modificazioni, e del presente regolamento. Per ottenere l'indennità di abbattimento gli interessati devono far macellare o abbattere tutti gli animali infetti al più presto e non oltre i termini stabiliti dal comma 1 dell'art. 8 del presente regolamento e consegnare i relativi certificati di abbattimento (modello 9/33) alla Unità Sanitaria Locale competente per territorio non oltre sessanta giorni dalla data dell'ultimo abbattimento unitamente alla richiesta di indennizzo";

IV) il D.M. 429 del 12 agosto 1997, ovvero il “Regolamento recante modificazioni al decreto ministeriale 27 agosto 1994, n. 651, concernente il piano nazionale per la eradicazione della brucellosi negli allevamenti bovini”, che ha ricalcato fedelmente le modifiche introdotte dal D.M. 592/1995 in tema di indennità di abbattimento di animali infetti da tubercolosi, disponendo all’art. 2 quanto segue: “1. I commi 2, 3 e 4 dell'articolo 23 del decreto ministeriale 27 agosto 1994, n. 651, sono sostituiti come segue: ‘2. Per ottenere l'indennità di abbattimento gli interessati devono far macellare o abbattere tutti gli animali infetti al più presto e non oltre i termini stabiliti dal comma 1 dell'articolo 8 del presente regolamento e presentare i relativi certificati di abbattimento (modello 9/33) all’Azienda Sanitaria Locale competente per territorio non oltre sessanta giorni dall'abbattimento dell'ultimo capo infetto unitamente alla richiesta di indennizzo. 4. Le indennità di cui al presente articolo devono essere corrisposte entro novanta giorni dalla data di presentazione della domanda di indennizzo. Agli allevatori a cui non vengono corrisposte, senza giustificato motivo, le indennità, sono dovuti gli interessi legali maturati dopo il novantesimo giorno dalla presentazione della domanda’";

V) nel riprendere le previsioni poste dalla normativa regionale, con L. Reg. Campania n. 3 del 1 febbraio 2005 (recante "Interventi urgenti per la tutela della bufala mediterranea italiana in Campania"), all’art.1, comma 3, si è disposto che: “… Per far fronte alle esigenze di mercato derivanti dall'abbattimento dei capi bufalini positivi alla brucellosi o per le malattie per le quali è previsto l'obbligo dell'abbattimento secondo quanto stabilito dalla normativa vigente, l'indennizzo integrativo regionale è determinato per l'importo necessario al raggiungimento dell'effettivo valore di mercato dei capi abbattuti. La erogazione degli indennizzi è disciplinata dalla Giunta Regionale con apposito provvedimento ...”. In conformità alle succitate prescrizioni ministeriali e in attuazione della Deliberazione di G.R.C. n. 1497 del 29 settembre 2006 (ad oggetto “Contributo integrativo regionale per l'abbattimento di animali della specie bufalina infetti da tubercolosi, brucellosi e leucosi enzootica"), come modificata dalla Deliberazione G.R.C. n. 797 del 9 maggio 2008, il Decreto Dirigenziale Regionale della Campania n. 161 del 27 aprile 2021 (avente ad oggetto "Modifica e integrazione decreti dirigenziali n. 65/2007, 58/2007, 15/2010 sulle procedure per l’erogazione del contributo integrativo regionale per l’abbattimento di animali della specie bufalina infetti da tubercolosi, brucellosi e leucosi zootecnica"), ha innovato le procedure per la concessione degli indennizzi integrativi regionali previsti dall'articolo 1, comma 3, della L. Reg. n. 3/2005, articolo 2 comma 3, oggetto della deliberazione n. 1497 del 29.9.2006, come modificata dalla D.G.R. n. 797 del 9 maggio 2008, stabilendo, tra le altre cose, che l'allevatore è tenuto a presentare entro 60 giorni dall'abbattimento di tutti i capi positivi la documentazione richiesta ed indicata in dettaglio alle pagg. 2 e 3 del medesimo decreto e che il Servizio Veterinario Territoriale, all'atto della presentazione della richiesta di rimborso da parte dell'allevatore, deve verificare la “data di presentazione della domanda (massimo 60 giorni dall'abbattimento)”;

VI) il legislatore regionale ha previsto l’indennizzo quale strumento incentivante l’adesione degli allevatori ai piani di eradicazione, subordinando espressamente l’ammissibilità del beneficio alla presentazione dell’istanza entro 60 giorni dall’abbattimento. L’espressione letterale utilizzata nel D.D. n. 161/2021 – “è tenuto a presentare” – esprime un dovere a carico del privato, ed è incompatibile con un’interpretazione meramente orientativa o elastica.

Da tale quadro normativo emerge, dunque, che il termine in questione non può che ritenersi perentorio, o comunque a contenuto decadenziale, sia per effetto della sua funzione procedimentale, sia in ossequio al principio generale di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), che impone certezza nei rapporti tra amministrazione e destinatari delle misure pubbliche (in senso conforme si veda anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, n. 3505/2023, secondo cui la disciplina regionale in materia di indennizzo sanitario integra un regime giuridico speciale, che consente di escludere la spettanza del beneficio in caso di presentazione tardiva dell’istanza).

Le superiori osservazioni, come stigmatizzate dalle sopra citate sentenze del Consiglio di Stato, depongono in senso opposto a quello prospettato dalla parte ricorrente, in quanto determinano l’emersione sul piano esegetico dell’esistenza di plurimi e inequivoci indici di una meditata e consapevole scelta di contingentamento temporale delle procedure di liquidazione degli indennizzi, supportata da rilevanti profili di interesse pubblico.

Si ritiene dunque che la modulazione diacronica della normativa si è progressivamente orientata verso un obiettivo di sollecita elaborazione e liquidazione delle domande di indennizzo, con tempi inderogabilmente ancorati nella loro decorrenza alla data dell’abbattimento degli animali infetti, essendo la perentorietà del termine dimostrata, oltre che dalla successione di fonti determinatasi per effetto dell’approvazione del D.M. 429/1997 (in modifica al precedente D.M. 651/1994), anche dal dichiarato obiettivo, sotteso alle menzionate rettifiche normative, di rendicontare all’Unione europea le spese sostenute entro scadenze temporali prevedibili, consentendo quindi una razionale e tempestiva istruttoria e contabilizzazione dei relativi esborsi.

Alla luce delle superiori considerazioni, deve in definitiva concludersi per la natura perentoria del termine in questione, essendo finalizzato a garantire la pronta esecuzione dei piani sanitari di eradicazione delle malattie zoonotiche, ad evitare la protrazione indefinita di situazioni di incertezza finanziaria per la pubblica amministrazione, a rispettare gli obblighi di rendicontazione in materia di aiuti di Stato, ai sensi del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (art. 107 TFUE).

Applicando tali coordinate alla fattispecie in esame, ne consegue che la incontestata inosservanza del termine di legge per la presentazione della domanda di liquidazione ha comportato la perdita del diritto sostanziale (Consiglio di Stato, sez. III, n. 1691/2022; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, sent. n. 6365/2023).

Quanto all’argomentazione secondo cui il dies a quo per la presentazione della domanda di indennizzo non decorrerebbe dall’abbattimento ma dalla presentazione del certificato generato dall’A.S.L. (modelli 9/33), va rilevato che tale tesi risulta contraddetta dalle disposizione contenuta nell’art. 8 del D.M. n. 429/1997 (regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione della brucellosi negli allevamenti bovini e bufalini), recante sostituzione dell’art. 15 del DM n. 358/1996 che impone la presentazione della richiesta di liquidazione dell’indennizzo entro e non oltre 60 giorni dall’abbattimento dell’ultimo capo infetto (che individua dunque il dies a quo del termine), unitamente ai certificati di abbattimento; si aggiunga che, nel caso specifico, non è stata allegata alcuna causa di forza maggiore che abbia impedito il rispetto di tale termine, posto che gli animali infetti sono stati abbattuti in data 25.7.2023 (cfr. modelli 9/33 in atti) e i certificati di abbattimento (modelli 9/33) sono stati generati in data 25.8.2023, quindi la parte aveva a disposizione diversi giorni (fino al 23.9.2023) per presentare la domanda di liquidazione che, invece, è stata avanzata fuori termine (il 27.9.2023) in assenza di impedimenti dovuti a documentate causa di forza maggiore.

Quanto alla esistenza di una prassi amministrativa di tolleranza nella ricezione di istanze oltre il termine, ritiene il Collegio che la deduzione censoria non può essere, in ogni caso, condivisa.

E’ difatti pacifico, nella giurisprudenza amministrativa, che la prassi amministrativa non costituisce fonte di diritto (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 4069/2016; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, n. 10491/2020), né può derogare a norme regolamentari vincolanti. Ancor più stringente è tale conclusione quando si tratti di norme a contenuto finanziario e sanitario, in cui l’amministrazione non gode di discrezionalità nell’applicazione delle condizioni previste ex lege per l’erogazione del beneficio.

In tal senso, il rispetto dei termini è imposto non solo per garantire l’uniformità del trattamento tra gli aventi diritto, ma anche per evitare la lesione del principio di legalità in materia di spesa pubblica.

In ogni caso, va precisato, in modo dirimente, che il legittimo affidamento non può basarsi su una prassi illegittima dell'amministrazione, come da affermazione costante della giurisprudenza (Corte di giustizia UE, sez. I, 11 aprile 2018, n. 532/16, Cass. civ., sez. VI, ordinanza, 9 marzo 2022, n. 7626).

Va infine rilevato che il predetto termine non confligge con i principi di ragionevolezza, proporzionalità e buon andamento. Al contrario, la sua funzione acceleratoria e ordinatrice è pienamente giustificata alla luce della particolare delicatezza della materia; la giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 2070/2020) ha infatti riconosciuto che l’introduzione di termini decadenziali nei procedimenti amministrativi ad istanza di parte costituisce strumento pienamente legittimo e conforme ai principi generali del diritto, essendo in particolare rivolto alla tutela dell’interesse pubblico alla certezza dei rapporti giuridici, all’efficienza dell’azione amministrativa e alla parità di trattamento fra i soggetti beneficiari. Peraltro, il rispetto del termine di 60 giorni non richiede particolari attività istruttorie da parte del privato, ma unicamente la presentazione di documentazione già nota e disponibile, entro un lasso temporale congruo.

Conclusivamente, i provvedimenti impugnati risultano pienamente legittimi sia sotto il profilo formale che sostanziale; non sussistendo vizi di legittimità o profili di irragionevolezza, il ricorso deve essere respinto integralmente.

Le spese di giudizio possono nondimeno essere interamente compensate per il carattere interpretativo delle questioni poste (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 3530/2025).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VI SO, Presidente FF

UC Di IT, Consigliere, Estensore

Fabio Maffei, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC Di IT	VI SO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.