Pubblicato il 22/04/2026

N. 00560/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00686/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di RE (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 686 del 2025, proposto da
NI ZE DA, rappresentato e difeso dagli avv. Alberto Luppi e Francesco Luppi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI SIRMIONE, rappresentato e difeso dagli avv. Fiorenzo Bertuzzi, Gianpaolo Sina e Silvano Venturi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;
PROVINIA DI BREIA, rappresentata e difesa dagli avv. Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento del responsabile dell’Area Vigilanza e SUAP prot. n. 0010590 di data 10 aprile 2025, con il quale è stata chiesta la conformazione alla disciplina comunale dell'attività di offerta di alloggio per finalità turistiche in regime di locazione ai sensi degli art. 1 e 5 della legge 9 dicembre 1998 n. 431 e dell’art. 1571 del codice civile;

- del provvedimento del responsabile dell’Area Vigilanza e SUAP prot. n. 0012856 di data 6 maggio 2025, con il quale è stata vietata la prosecuzione dell’attività per mancata dimostrazione della dotazione minima di parcheggi pertinenziali;

- del regolamento comunale approvato con deliberazione consiliare n. 3 di data 26 gennaio 2022, che stabilisce i requisiti qualitativi per le strutture ricettive non alberghiere denominate “case e appartamenti per vacanze” (art. 26 della LR 1 ottobre 2015 n. 27) e per gli “alloggi per finalità turistica in regime di locazione” (art. 53 del Dlgs. 23 maggio 2011 n. 79);

- del provvedimento della Provincia comunicato al difensore del ricorrente in data 4 giugno 2025, con il quale, sulla base del citato provvedimento comunale di data 6 maggio 2025, è stata archiviata la richiesta di inserimento nel portale regionale ROSS1000 ed è stato negato il rilascio del CIR;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune del Sirmione e della Provincia di RE;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il dott. RO ON;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue.

AT e IT

1. Il ricorrente è proprietario di un appartamento situato nel Comune di Sirmione, in via Moretto, all’interno del complesso residenziale “Garden Ville Lugana”.

2. In data 26 marzo 2025 il ricorrente ha comunicato al SUAP tramite IA l’inizio dell’attività di locazione turistica in forma non imprenditoriale ai sensi degli art. 1 e 5 della legge 9 dicembre 1998 n. 431 e dell’art. 1571 del codice civile. Nella IA si precisa che l’appartamento ha una superficie pari a 55 mq.

3. Il responsabile dell’Area Vigilanza e SUAP, con provvedimento di data 10 aprile 2025, ha chiesto la conformazione dell’attività al regolamento comunale approvato con deliberazione consiliare n. 3 di data 26 gennaio 2022, avente ad oggetto i requisiti qualitativi per le strutture ricettive non alberghiere denominate “case e appartamenti per vacanze” (art. 26 della LR 1 ottobre 2015 n. 27) e per gli “alloggi per finalità turistica in regime di locazione” (art. 53 del Dlgs. 23 maggio 2011 n. 79).

4. Una volta ricevute le integrazioni del ricorrente, il responsabile dell’Area Vigilanza e SUAP, con provvedimento di data 6 maggio 2025, ha vietato la prosecuzione dell’attività per mancata dimostrazione della dotazione minima di parcheggi privati richiesta dall’art. 5 del regolamento comunale, che a sua volta richiama l’art. 16 delle NTA del Piano dei Servizi (un posto auto per unità immobiliari con SLP minore o uguale a 55 mq; due posti auto se la SLP dell’unità immobiliare è superiore a 55 mq).

5. Sul presupposto del divieto comunale, la Provincia, con provvedimento comunicato al difensore del ricorrente in data 4 giugno 2025, ha archiviato la richiesta di inserimento della struttura ricettiva nel portale regionale ROSS1000, e ha negato il rilascio del CIR.

6. Contro i suddetti provvedimenti il ricorrente ha presentato impugnazione, formulando numerose e articolate censure, che possono essere sintetizzate come segue:

(i) innanzitutto, il Comune sarebbe incorso in una violazione del giudicato, in quanto il TAR RE, con sentenza n. 513 del 6 giugno 2024, aveva annullato gli art. 5, 7 e 10 del regolamento comunale approvato con deliberazione consiliare n. 3/2022;

(ii) vi sarebbe poi carenza di potere, in quanto la normativa statale (art. 53 del Dlgs. 79/2011) riconduce le locazioni turistiche alle disposizioni del codice civile in tema di locazioni, e la normativa regionale (art. 7, 38, 39 della LR 27/2015) circoscrive i compiti dei Comuni alla verifica della IA (per le locazioni turistiche gestite in forma imprenditoriale) o della IA (per le locazioni turistiche gestite in forma non imprenditoriale), nonché alla vigilanza e al controllo sulle strutture ricettive, comprese le case e gli appartamenti per vacanze. Per le locazioni turistiche gestite in forma non imprenditoriale il controllo sarebbe particolarmente limitato, in quanto sulla IA non sarebbero esercitabili i poteri prescrittivi e inibitori previsti per la IA dall’art. 19 della legge 7 agosto 1990 n. 241. In ogni caso, la sospensione o la cessazione dell’attività è prevista solo per le locazioni turistiche gestite in forma imprenditoriale quando non sia presentata la IA, e per l’esercizio di un’attività ricettiva alberghiera e non alberghiera in mancanza dei requisiti (art. 39 comma 4 della LR 27/2015);

(iii) l’intervento inibitorio del Comune violerebbe il principio di non retroattività, in quanto l’attività di locazione turistica in forma non imprenditoriale era già svolta dal precedente proprietario;

(iv) in sostanziale riformulazione o integrazione del secondo motivo di ricorso, la carenza di potere del Comune emergerebbe anche dall’intenzione, dichiarata espressamente nelle premesse del regolamento comunale, di introdurre standard qualitativi (e dunque adempimenti amministrativi) più evoluti rispetto quelli definiti a livello nazionale e regionale, in particolare per quanto riguarda la visitabilità degli alloggi da parte di persone con disabilità, la presenza di parcheggi, e la sicurezza degli impianti tecnici;

(v) ove considerati di natura edilizia e igienico-sanitaria, i requisiti introdotti dal regolamento comunale in materia di barriere architettoniche, parcheggi e sicurezza degli impianti tecnici costituirebbero integrazione della disciplina urbanistica al di fuori della procedura di variante al PGT, e determinerebbero un cambio di destinazione d’uso dell’alloggio, che però non è richiesto dalla normativa regionale (art. 38 comma 9 della LR 27/2015);

(vi) il diniego di rilascio del CIR da parte della Provincia sarebbe viziato da illegittimità derivata.

7. Il Comune e la Provincia si sono costituiti in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

8. Questo TAR, con ordinanza n. 276 del 15 luglio 2025, ha respinto la domanda cautelare, che è stata invece accolta dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 3321 del 12 settembre 2025.

9. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni, in parte anticipate in sede cautelare.

Sulle disposizioni del regolamento comunale annullate dal TAR RE

10. L’interesse del ricorrente a censurare il regolamento comunale sui requisiti qualitativi delle case e degli appartamenti per vacanze deve ritenersi concentrato nella questione della dotazione minima di parcheggi pertinenziali, essendo questa la ragione dell’inibizione della IA presentata al Comune. Si fa riferimento quindi all’art. 5 del regolamento comunale, il quale richiede un posto auto per le unità immobiliari con SLP minore o uguale a 55 mq e due posti auto per le unità immobiliari con SLP superiore a 55 mq, e all’art. 7 del medesimo regolamento, che ribadisce la necessità di una dotazione immediata di parcheggi nelle nuove strutture ricettive.

11. Gli art. 5 e 7 del regolamento comunale, così come l’art. 8 (termine di un anno per assicurare l’agibilità tramite adeguamento degli impianti tecnici) e l’art. 10 (sanzioni pecuniarie riferite ai predetti adempimenti), sono stati annullati da questo TAR una prima volta con la sentenza n. 306 del 15 aprile 2024 (a sua volta annullata però dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 2928 del 7 aprile 2025) e una seconda volta con la sentenza n. 513 del 6 giugno 2024. Si tratta di un annullamento nei sensi di cui in motivazione, ossia limitato alla parte della norma che nel caso dei parcheggi non ammette soluzioni alternative, e nel caso dell’agibilità qualifica il termine di adeguamento degli impianti tecnici come tassativo, imponendo alla scadenza la cessazione dell’attività senza una valutazione in concreto.

12. Così strutturato, l’annullamento non è additivo, in quanto si limita a distinguere la disciplina ritenuta legittima e quindi applicabile (ossia la previsione di adempimenti qualificabili, nell’impostazione della sentenza, come motivi imperativi di interesse generale) dalla disciplina ritenuta illegittima perché contraria al principio di proporzionalità (ossia il carattere inderogabile degli adempimenti o della tempistica degli stessi). L’effetto conformativo, del tutto consequenziale, della pronuncia vincola poi l’amministrazione ad applicare il regolamento comunale consentendo al soggetto che presenta la IA (o la IA) di dimostrare che la funzione degli spazi di sosta può essere soddisfatta in altro modo (ad esempio, attraverso i parcheggi pubblici, se presenti nella stessa zona, o con la locazione di parcheggi privati posti a distanza ragionevole, oppure utilizzando altre forme di mobilità). Parimenti, per quanto riguarda l’agibilità, deve essere consentito di impostare l’adeguamento degli impianti tecnici con una tempistica che tenga conto della concreta situazione dei luoghi.

13. Pertanto, il Comune ha applicato norme tuttora efficaci e vincolanti. Era invece onere del ricorrente proporre una soluzione alternativa per i parcheggi, che gli uffici comunali avrebbero poi dovuto esaminare, attivando un apposito confronto.

Sui poteri comunali in relazione alle locazioni turistiche

14. La tesi del ricorso è che il Comune si sarebbe autoattribuito attraverso un proprio regolamento dei poteri non solo non riconosciuti dalla normativa regionale ma interferenti con la disciplina civilistica delle locazioni turistiche. Nessuno dei due profili di censura appare tuttavia condivisibile.

15. Per quanto riguarda il rapporto tra la disciplina amministrativa e la disciplina civilistica a proposito delle locazioni turistiche, è utile richiamare le precisazioni contenute nella sentenza della Corte Costituzionale n. 186 del 16 dicembre 2025. Nel respingere l’argomento secondo cui la legge regionale della Toscana sul turismo violerebbe la competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile, la Corte Costituzionale osserva (punto 6.1) che “la limitazione dell’autonomia negoziale deriva in molti casi dalla regolazione amministrativa delle attività economiche” , e che “la limitazione dei diritti dei proprietari rappresenta un riflesso intrinseco alla disciplina urbanistica” .

16. Quando la Regione o il Comune stabiliscono i requisiti necessari per lo svolgimento dell’attività di locazione turistica non modificano dunque la categoria delle locazioni turistiche di cui agli art. 1 e 5 della legge 431/1998, e neppure definiscono la capacità a contrarre dei proprietari, ma individuano i requisiti che devono essere presenti negli immobili da adibire all’uso turistico. L’interesse pubblico che sorregge questa disciplina consiste nella promozione di un’offerta turistica di qualità, che sia funzionale allo sviluppo economico del territorio ma al tempo stesso anche strumento di inclusione sociale. Sotto il primo profilo, la disciplina regionale e comunale assume legittimamente il compito di limitare le esternalità negative della sempre maggiore diffusione delle case e degli appartamenti per vacanze (in particolare, l’impatto sulla viabilità, ma anche i rischi a cui sono esposti gli ospiti di alloggi privi di sicurezza impiantistica). Sotto il secondo profilo, viene perseguito l’obiettivo di dare attuazione all’art. 30 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, siglata a New York il 13 dicembre 2006 e ratificata con la legge 3 marzo 2009 n. 18.

17. In questo quadro, il contratto di locazione turistica ha per oggetto una prestazione possibile sul piano civilistico solo se l’alloggio è conforme alla disciplina degli enti locali. Il Comune, infatti, nell’esercizio dei compiti di controllo riconosciuti dalla Regione, non può consentire l’avvio o la prosecuzione dell’attività quando vengano offerti sul mercato alloggi sprovvisti dei prescritti requisiti di sicurezza, visitabilità e compatibilità con il contesto urbano. La IA riferita a un alloggio non conforme alla disciplina degli enti locali viene quindi necessariamente trattata secondo lo schema codificato per la IA dall’art. 19 della legge 241/1990, ossia deve essere inibita o conformata. Un indice del carattere generale di questo schema, e dunque dell’applicabilità dello stesso a tutti i casi in cui l’effetto abilitante consegua a una dichiarazione dell’interessato, è rinvenibile nel comma 6- ter dell’art. 19 citato, che esclude la natura di provvedimento tacito sia della IA sia della denuncia e della dichiarazione di inizio attività, unificando tutte queste fattispecie sulla base del principio di autoresponsabilità del privato.

18. Per quanto riguarda la corretta allocazione dei poteri regolatori e di vigilanza in materia di locazioni turistiche, si ritiene che per gli aspetti trattati nel presente giudizio il livello naturale sia quello comunale. Occorre infatti tenere presente, come indicato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 186/2025 (punto 7.3) il principio-guida della sussidiarietà, che conduce la materia del turismo non solo verso le Regioni ma anche verso i Comuni, in conseguenza della frammentazione delle situazioni sul territorio: “i problemi posti dalle locazioni turistiche brevi si concentrano in alcune zone del territorio e presentano diverse peculiarità in ognuna di esse. Il livello regionale e quello locale, dunque, sono in linea di massima più adeguati per adottare la disciplina amministrativa volta a conciliare gli interessi dei proprietari e degli utenti con quelli contrapposti (di tipo sociale ed urbanistico)” . Non è quindi necessario che la legge regionale enumeri esattamente i poteri dei Comuni, non trattandosi di funzioni devolute o delegate, ma solo organizzate nella cornice legislativa regionale.

19. I Comuni sono già titolari di funzioni in materia urbanistica ed edilizia che si sovrappongono a quelle indicate nella LR 27/2015 e nella disciplina di dettaglio di cui al RR 5 agosto 2016 n. 7, e non perdono certamente le altre competenze istituzionali di natura urbanistica ed edilizia per solo il fatto che queste ultime non siano richiamate nella normativa regionale sul turismo. La fonte della competenza comunale si trova nelle disposizioni di legge che incardinano a livello comunale, tra l’altro, la promozione dell’eliminazione delle barriere architettoniche (v. art. 11 comma 5-m della LR 11 marzo 2005 n. 12), l’elaborazione del piano urbano del traffico in relazione alla disponibilità di parcheggi pertinenziali (v. art. 66 e 67 della LR 12/2005), e l’individuazione delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità e risparmio energetico degli edifici e degli impianti negli stessi installati (v. art. 24 comma 2-c del DPR 6 giugno 2001 n. 380).

Sui motivi imperativi di interesse generale

20. Se il principio di sussidiarietà presidia la competenza comunale per gli aspetti delle locazioni turistiche idonei a impattare sulla gestione del territorio, il medesimo principio vieta che i Comuni perseguano fini contrari alle scelte strategiche operate a livello regionale.

21. Attualmente, la locazione turistica è considerata dalla LR 27/2015 come un’attività liberalizzata, che va regolata per aumentarne la qualità e l’inclusività. Non ricade tra gli obiettivi regionali il disincentivo della locazione turistica per favorire altre forme di locazione. Peraltro, la Corte Costituzionale nella sentenza n. 186/2025 (punto 6.2) attribuisce al legislatore ragionale, anche in una prospettiva di diritto comparato, il potere di limitare l’ overtourism . In questo la Corte Costituzionale si allinea alla giurisprudenza della Corte di Giustizia, che considera legittimo l’obiettivo degli Stati di contenere le locazioni turistiche per assicurare un’offerta sufficiente di alloggi economicamente accessibili destinati alle locazioni a lungo termine (v. C.Giust. GS 22 settembre 2020 C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments , punti 68 e 69).

22. Fino all’assunzione di queste finalità all’interno della legislazione regionale, anche i Comuni a più alta pressione turistica devono giustificare i requisiti imposti agli alloggi per locazioni turistiche seguendo la via ordinaria, ossia individuando motivi imperativi di interesse generale ai sensi dell’art. 8 comma 1-h del Dlgs. 26 marzo 2010 n. 59 per prevenire o attenuare specifiche esternalità negative.

23. Nel presente giudizio rileva in particolare il requisito della disponibilità di un certo numero di spazi di sosta privati. Questa prescrizione risponde a un motivo imperativo di interesse generale, in quanto è necessaria per evitare che l’arrivo di turisti dotati di mezzi propri introduca elementi di criticità nel sistema della viabilità locale. Per non violare il principio di proporzionalità occorre però ammettere, come si è visto sopra, la dimostrazione della sufficienza degli spazi di parcheggio pubblici esistenti, o la formulazione di soluzioni alternative finalizzate a raggiungere in modo equivalente le condizioni di agibilità dell’edificio, come ad esempio la locazione di spazi di sosta pertinenziali in altre zone del territorio comunale o l’organizzazione di servizi di trasporto ambientalmente compatibili.

24. Del resto, la stessa sentenza del Consiglio di Stato n. 2928/2025, che ha annullato la sentenza del TAR RE n. 306/2024, pur sottolineando la limitatezza delle competenze assegnate ai Comuni dall’art. 7 della LR 27/2015, riconosce che “[g]li immobili, laddove destinati alle locazioni per finalità turistiche, devono, comunque, possedere i requisiti edilizi ed igienico-sanitari previsti dalla normativa primaria e secondaria (e, quindi, statale, ma anche regionale o comunale) per i locali di civile abitazione” , e aggiunge che una volta pervenuta la IA i controlli sulla conformità dell’immobile ai requisiti edilizi o di igiene imposti dalla normativa primaria e secondaria sono “poteri che il Comune può certamente esercitare” nell’ambito delle competenze in materia urbanistica ed edilizia.

Sul caso in esame

25. Poiché la presenza di una dotazione di parcheggi sufficiente a ridurre l’impatto della locazione turistica sulla viabilità locale ricade tra i motivi imperativi di interesse generale, l’assenza dei parcheggi e la mancata indicazione di soluzione alternative (con onere della prova a carico del soggetto che presenta la IA o la IA) giustificano il divieto di utilizzazione dell’alloggio per finalità turistiche. Rispetto all’utilizzazione turistica viene infatti a mancare una condizione di agibilità, la quale è a sua volta una condizione per il rilascio del CIR/CIN.

26. La circostanza che il medesimo alloggio fosse utilizzato in precedenza per finalità turistiche è irrilevante, quando, come nel caso in esame, tra le due gestioni non vi sia continuità, per essere la prima cessata senza subentro immediato della seconda. La continuità nella destinazione residenziale non unifica le attività di locazione turistica svolte in successione nello stesso immobile. L’avvio di una nuova gestione riferita all’attività di locazione turistica, pur non presupponendo e non determinando un cambio nella destinazione d’uso dell’alloggio, che non è richiesto dalla normativa regionale (art. 38 comma 9 della LR 27/2015), costituisce un’innovazione nelle modalità di utilizzazione dell’immobile, e dunque impone il rispetto dei requisiti che rendono compatibile l’attività con il contesto urbano.

27. Per quanto riguarda il requisito dei parcheggi, il regolamento comunale fa rinvio all’art. 16 delle NTA del Piano dei Servizi, e dunque non altera la disciplina urbanistica.

Conclusioni

28. Da quanto sopra esposto consegue che il ricorso deve essere respinto.

29. La particolarità della materia, che appare in evoluzione anche a seguito degli interventi della Corte Costituzionale, giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di RE (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) respinge il ricorso;

(b) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RE, nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:

RO ON, Presidente, Estensore

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Laura Marchio', Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

RO ON

IL SEGRETARIO