Pubblicato il 26/11/2025

N. 07681/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01307/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1307 del 2025, proposto da Laboratorio Sanitario San Carlo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Picazio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio eletto presso il suo studio in AP, via Santa Lucia n. 81;
Asl 104 - Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonia Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Diagnostico Pasteur di EL CO S.n.c., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione,

della deliberazione di Giunta Regionale n 757 del 27 dicembre 2024 con oggetto “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa delle strutture sanitarie private accreditate per l''assistenza specialistica ambulatoriale. Determinazioni” nonché dei relativi allegati e di ogni altro atto preordinato, connesso, consequenziale, comunque lesivo del diritto della ricorrente

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Asl 104 - Caserta 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 la dott.ssa DR VA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, depositato il 15.03.2025, il centro ricorrente, titolare di una struttura ubicata in Caserta accreditata con il S.S.R. per lo svolgimento di attività di laboratorio analisi, ha impugnato la deliberazione di Giunta Regionale n 757 del 27 dicembre 2024 con oggetto “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa delle strutture sanitarie private accreditate per l''assistenza specialistica ambulatoriale”.

Avverso la stessa ha articolato i seguenti motivi di diritto:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della l. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e carenza di istruttoria.

L’atto impugnato sarebbe illegittimo per mancanza della fase partecipativa delle associazioni degli interessati, ex art. 8 quinquies del d. lgs n. 502/92, la valutazione delle cui istanze sarebbero state prima posticipate e poi del tutto obliterate, eliminando così la fase concertativa, vieppiù necessaria in uno scenario caratterizzato da modifiche normative susseguitesi in brevissimo tempo.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8, 8 quater e 8 quinquies del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e perplessità dell’azione amministrativa. Difetto assoluto di istruttoria e di motivazione. Contrasto con gli atti precedenti

La scelta della delibera impugnata di parametrare i fabbisogni sul fatturato storico degli anni precedenti sarebbe errata ed irragionevole, in quanto i dati non sarebbero ancora cristallizzati e l’ASL non avrebbe concluso i procedimenti di correzione avviati su istanza dei Laboratori. Secondo parte ricorrente, inoltre, i criteri introdotti dalla Regione per correggere l’impostazione della spesa storica, così come richiesto dall’Autorità Garante della concorrenza e del mercato, ovvero introduzione di un meccanismo di premialità/ penalizzazione e una parziale remunerazione extra tetto, sarebbero stati, nella pratica, del tutto farraginosi e inconferenti.

III. Ulteriore violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 8 quater e 8 quinquies del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502. Difetto assoluto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifesta

I tetti di spesa sarebbero stati individuati in assenza di attività istruttoria, sulla base di dati “non consolidati” e per i quali non sarebbero stati esperiti i controlli previsti dalla normativa regionale.

IV. Eccesso di potere per illogicità e manifesta irragionevolezza dell’azione amministrativa. Difetto assoluto di istruttoria

Secondo parte ricorrente sarebbe errata e superficiale la decisione dell’Amministrazione Regionale di procedere ad arrotondamenti nella ripartizione percentuali dei tetti di spesa tra i centri accreditati, in quanto anche arrotondamenti apparentemente esigui comporterebbero tagli di somme rilevanti. Inoltre prevedere prestazioni e tetti di spesa comuni a più strutture sarebbe illogico, in quanto non terrebbe conto delle specificità, tecnologiche e prestazionali, di ciascuna struttura.

V. Clausola di salvaguardia contrattuale

Secondo parte ricorrente la predetta clausola, che sarebbe giustificata nell’ottica di una situazione emergenziale, non potrebbe, al di fuori di tale ottica, giustificare una supremazia della volontà pubblica di imposizione di condizioni ostative.

2. L’Asl 104 Caserta e la Regione Campania, ritualmente costituitesi, con memorie del 27.03.2025 hanno controdedotto alle censure di parte ricorrente, eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso per la sottoscrizione della clausola di salvaguardia e chiedendo, nel merito, il rigetto del gravame in quanto infondato.

3. L’Asl Caserta, in data 23.09.2025, ha altresì depositato i predetti contratti sottoscritti per le annualità 2024 e 2025 (provvisorio).

4. All’udienza pubblica del 4 novembre 2025, in vista della quale l’ASL e la Regione hanno depositato documentazione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare il Collegio deve esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dalle amministrazioni resistenti, per difetto della legittimazione ad impugnare della parte ricorrente per sottoscrizione della clausola di salvaguardia.

L’eccezione è fondata.

1.1. Risulta agli atti che il Laboratorio ricorrente ha sottoscritto, in data 13.07.2025, i contratti ex art. 8 quinquies d.lgs. 509/1992 per regolare i volumi massimi e i correlati limiti di spesa per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale - branca di Laboratorio di Analisi (Patologia Clinica) per l’anno 2025, in via provvisoria, e per confermare il limite di spesa 2024.

Con la sottoscrizione del predetto contratto è stata sottoscritta anche la clausola di salvaguardia nello stesso contenuta all’art. 13, ai sensi del quale “… la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alle annualità di erogazione delle prestazioni, regolate con il presente contratto.”

Alla luce di tale sottoscrizione, dunque, il ricorso è inammissibile.

1.2. Secondo il consolidato arresto del Tribunale, confermato anche dal giudice di appello, tale specifica clausola, introdotta dal Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro, si risolve in una dichiarazione con cui la struttura sanitaria, in sede contrattuale, accetta espressamente ed a monte i provvedimenti che determinano tetti di spesa e tariffe (nonché ogni atto a questi collegati), quali parti integranti del contratto e presupposti del medesimo.

Tale clausola opera nella prospettiva del mantenimento dei rigorosi impegni di finanza pubblica e di destinazione delle risorse finanziarie a beneficio del settore sanitario, consentendo di intercettare e prevenire ogni ipotesi di conflitto, già in essere o potenziale, relativo a concrete e definite questioni che possano contrapporre l'amministrazione alla struttura privata operante nell'ambito della sanità pubblica (in termini, Cons. Stato, 11 dicembre 2023, n. 10652).

Come precisato dal Consiglio di Stato, " gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata ", tant'è che " chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute " (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879.

L'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - comporta, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie, con conseguente preclusione - per il soggetto accreditato - di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario. Per gli operatori privati, pertanto, si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata (così Tar Campania, AP, sez. I, n. 2475/2024).

In conclusione, deve ribadirsi l’orientamento secondo cui sono legittime le clausole di salvaguardia inserite nei contratti stipulati con le strutture private accreditate, la cui sottoscrizione priva il soggetto aderente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che lo riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

2. Nel caso di specie, come evidenziato, dalla documentazione in atti (deposito del 23.09.2025) risulta che la ricorrente e l’ASL Caserta 1, l’1.07.2025/ 13.07.2025, avevano sottoscritto il contratto per regolare i volumi massimi e i correlati limiti di spesa per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale - branca di Laboratorio di Analisi (Patologia Clinica) per l’anno 2025, in via provvisoria, e per confermare il limite di spesa 2024. Il predetto contratto, all’art. 13, conteneva la clausola di salvaguardia di cui si discute, ai sensi della quale “ … la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso il predetto provvedimento ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni regolata con il presente contratto”.

La predetta sottoscrizione priva la parte ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti gravati, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

2. Tanto premesso, il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi dall'orientamento giurisprudenziale sopra evidenziato, con la conseguenza che l'avvenuta sottoscrizione della clausola di salvaguardia priva la parte ricorrente della legittimazione ad impugnare gli atti, avendone la parte stessa accettato il contenuto e gli effetti o comunque prestato acquiescenza.

3. In conseguenza di ciò, dev’essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso.

4. Sussistono giusti motivi, attesa la peculiarità della questione, per compensare interamente tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AP nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IE SA Di AP, Presidente

DR VA, Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR VA	IE SA Di AP

IL SEGRETARIO