Pubblicato il 12/02/2026

N. 00030/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00128/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma di Bolzano

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 128 del 2025, proposto da
Selgas S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Jakob Baldur Brugger e Elena Moroder, con domicilio digitale dei difensori come da PEC risultante dai Registri di Giustizia e domicilio fisico dei medesimi eletto presso il loro studio legale in Bolzano, via dei Cappuccini n. 5;

contro

Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del Presidente della Provincia pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alexandra Roilo, Jutta Segna, Cristina Bernardi Spagnolli ed Eric Chini, con domicilio digitale dei difensori come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico dei medesimi eletto presso l’Avvocatura della Provincia, in Bolzano, piazza Silvius Magnago, n. 1;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare

1) dell’articolo 4, comma 7, del Decreto del Presidente della Provincia del 18.3.2025, n. 6, pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol del 20.3.2025, n. 12, Supplemento n. 5;

2) dell’art. 4, comma 7, dell’Allegato alla Deliberazione della Giunta provinciale n. 913 del 22.10.2024;

3) di tutti gli altri atti presupposti, connessi e/o consequenziali, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il consigliere IZ AL e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

(Salva diversa specificazione, i documenti di seguito indicati si riferiscono a quelli dimessi in giudizio dalla ricorrente)

1. La società ricorrente, che si occupa prevalentemente di acquisto e vendita di gas naturale ed energia elettrica in Alto Adige, gestendo anche l’infrastruttura del gas (docc. 3 e 4), con l’odierno ricorso chiede la dichiarazione della nullità e comunque l’annullamento delle disposizioni indicate in epigrafe, lamentando che con loro emanazione perderebbe rilevanti quote di mercato nella fornitura del gas naturale in Alto Adige.

2. L’art. 4, comma 7, del Decreto del Presidente della Provincia 18 marzo 2025, n. 6, recante “ Regolamento di esecuzione in materia di prestazione energetica nell’edilizia, in attuazione della direttiva (UE) 2024/1275, e di bonus energia ”, prevederebbe, infatti, che:

“ (7) In caso di sostituzione o rinnovamento di componenti fondamentali dei sistemi tecnici per l’edilizia si devono utilizzare prodotti che corrispondono ai più recenti standard della tecnica e che non peggiorano la prestazione energetica dell’edificio. In caso di sostituzione del generatore di calore o di freddo deve essere soddisfatto almeno uno dei seguenti requisiti:

a) il fabbisogno totale di energia primaria è coperto per almeno il 30 per cento tramite fonti di energia rinnovabili;

b) il fabbisogno di energia primaria dell’impianto oggetto dell’intervento è ridotto di almeno il 25 per cento;

c) il fabbisogno di energia termica dell’edificio per il riscaldamento e l’acqua calda sanitaria è coperto da una pompa di calore elettrica o da teleriscaldamento efficiente, eventualmente anche in combinazione con altre fonti di energia rinnovabili.”

Questo articolo stabilirebbe i comportamenti da tenere quando si rinnovano o si sostituiscono gli impianti tecnici di un edificio volti al riscaldamento, raffrescamento o alla produzione di acqua calda. Lo scopo della norma sarebbe ridurre i consumi energetici e favorire l’uso di tecnologie moderne ed efficienti. La regola generale sarebbe che quando si sostituisce o si rinnova una parte importante degli impianti devono essere usati prodotti tecnologicamente aggiornati e l’intervento non deve peggiorare la prestazione energetica dell’edificio, ossia: dopo i lavori l’edificio deve consumare uguale o meno energia rispetto a prima.

Nel caso specifico della sostituzione della caldaia o del condizionatore, se si cambia il generatore di calore o di freddo, bisognerebbe rispettare almeno una delle seguenti condizioni:

a) uso di energie rinnovabili: almeno il 30% del fabbisogno totale di energia primaria dell’edificio deve essere coperto da fonti rinnovabili; vale a dire che almeno il 30% di tutta l’energia che serve alla casa (per riscaldamento, acqua calda, luci e ventilazione) deve arrivare da fonti pulite di energia (come i pannelli solari, il vento o la quota pulita dell’energia elettrica);

b) riduzione dei consumi: il nuovo impianto deve ridurre il fabbisogno di energia primaria di almeno il 25% rispetto a quello precedente; ossia il nuovo impianto deve essere così efficiente da riuscire a tagliare i consumi di energia del 25% rispetto a quello precedente;

c) tecnologie alternative: il fabbisogno di riscaldamento e acqua calda deve essere coperto da una pompa di calore elettrica, oppure da un teleriscaldamento efficiente, anche in combinazione con fonti rinnovabili (questo vale, pertanto, per il generatore del freddo).

Secondo la ricorrente queste nuove regole ridurrebbero la domanda di gas naturale, perché il gas non sarebbe una fonte rinnovabile e quindi non rientrerebbe nell’opzione sub a); perché rispettare i requisiti di miglioramento energetico usando solo il gas sarebbe più difficile e costoso ( sub b); perché le alternative previste dalla norma (pompa di calore elettrica oppure teleriscaldamento efficiente) pur richiedendo talvolta investimenti iniziali più elevati, consentirebbero più facilmente il rispetto dei requisiti di legge (anche futuri) e ridurrebbero la dipendenza dal gas naturale ( sub c). Di conseguenza, quando si sostituisce un impianto, il gas verrebbe scelto meno spesso, e questo porterebbe a una riduzione della sua domanda sul mercato.

3. Contro questa norma regolamentare la ricorrente solleva cinque motivi di ricorso:

3.1. Nullità della disposizione impugnata per carenza di potere in astratto; violazione e falsa applicazione dell’art. 21 della L.P. n. 9/2018.

Per la ricorrente, il regolamento in parola sarebbe stato adottato in assenza di una preventiva legge provinciale di autorizzazione, in violazione pertanto dei principi costituzionali, e tale non potrebbe considerarsi l’art. 21, comma 3, lett. c), della L.P. n. 9/2018.

3.1.1. In subordine: incostituzionalità dell’art. 21 della legge provinciale 9/2018 con riferimento all’art. 41, comma 3, e 117, comma 2, lett. e) ed s), della Costituzione.

La ricorrente deduce l’incostituzionalità̀ dell’art. 21, comma 3, lett. c), della L.P. 9/2018, qualora potesse legittimamente essere interpretato nel senso di autorizzare la Giunta provinciale ad emanare le limitazioni rigorose alla facoltà̀ di installare impianti alimentati a gas naturale di cui all’art. 4, comma 7, del D.P.P. n. 6/2025. In tal caso, l’art. 21 inciderebbe illegittimamente nelle materie della tutela dell’ambiente e della tutela della concorrenza, riservate allo Stato.

3.2. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 5 della TI (UE) 2024/1275; eccesso di potere per difetto di istruttoria.

La ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento in oggetto per mancanza (o comunque per mancato riferimento) all’atto presupposto di cui all’art. 3 della TI (UE) 2024/1275, costituito dal Piano nazionale di ristrutturazione degli edifici (art. 3 e allegato II).

3.3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della l.p. 17/1993; difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

Deduce la ricorrente, che, considerato che l’art. 21, comma 3, lett. c), della LP n. 9/2018 non contiene alcuna prescrizione o criterio in relazione alla scelta delle misure che la Giunta potrebbe prescrivere ai fini del risparmio energetico, apparirebbe evidente che l’Esecutivo provinciale, in ossequio all’interpretazione dell’obbligo motivazionale di cui alla giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato, sarebbe stato tenuto ad illustrare le ragioni per le quali avrebbe ritenuto necessario limitare la facoltà dell’installazione, ai fini del riscaldamento, di impianti alimentati a gas naturale.

3.4. Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, per difetto di istruttoria e per assenza di motivazione.

Le critiche della ricorrente riguardano l’uso nell’art. 4, comma 7, impugnato di criteri relativi e difficilmente verificabili ( sub a), la penalizzazione degli impianti già efficienti ( sub b), l’imposizione di specifiche tecnologie ( sub c) e il dubbio che tali obblighi producano reali benefici ambientali.

3.5. Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della direttiva (UE) 2024/1275; eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità, per difetto di istruttoria e per assenza di motivazione.

Le critiche principali riguardano la mancanza di motivazione, il disallineamento con la TI UE in parola e con gli atti di riferimento della Commissione, la sproporzione economica dell’obbligo e il rischio di creare un ostacolo ingiustificato al mercato degli impianti a gas naturale.

3.5.1. In subordine: incompatibilità dell’art. 21, comma 3, lett. c), della L.P. n. 9/2018, in combinato disposto con l’art. 4, comma 7, del DPP 6/2025, con l’art. 13 della direttiva 2024/1275; istanza di rinvio alla Corte di Giustizia.

La ricorrente chiede, in subordine, di sottoporre alla Corte di Giustizia la questione della compatibilità dell’art. 4, comma 7, del DPP 6/2025 con l’art. 13 della TI (UE) 2024/1275. L’art. 4, comma 7, imponendo l’uso generalizzato di impianti a fonti rinnovabili senza considerare fattibilità tecnica, economica e funzionale, mostrerebbe di violare l’art. 13 della TI (UE) 2024/1275, che tutela la proporzionalità degli obblighi e la coerenza con i piani nazionali di sostituzione graduale .

4. In data 20.6.2025 si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, che, oltre a contestare la fondatezza dei motivi di ricorso, ha eccepito l’inammissibilità degli stessi per insussistenza dell’interesse al ricorso ex art. 100 c.p.c..

Per la resistente, il decreto impugnato non arrecherebbe, con specifico riferimento all’asseritamente lesa posizione giuridica facente capo alla società ricorrente, alcuna lesione immediata, diretta ed attuale.

5. In pari data anche la ricorrente depositava una memoria difensiva in vista dell’udienza cautelare, volta a sottolineare ancor più il proprio pregiudizio economico, costituito dall’irreparabile perdita di quei clienti decisi a sostituire il proprio generatore di calore e costretti a ricorrere ad una pompa elettrica.

6. In data 25.6.2025 veniva pubblicata l’ordinanza cautelare n. 74/2025, che accoglieva la relativa istanza con la seguente motivazione: “ Ritenuto, alla delibazione sommaria propria della presente fase cautelare, che il gravame sia innervato da consistenti elementi di fumus boni iuris , in particolare con riguardo ai motivi di ricorso 1 e 5, e che l’applicazione delle disposizioni regolamentari impugnate, ove non sospese, sia suscettibile, nel tempo necessario alla definizione del giudizio, di arrecare alla ricorrente un danno grave e irreparabile consistente nella irreversibile riduzione dei clienti finali allacciati alla rete del gas, oltre che nella cessazione di nuovi allacciamenti, con conseguente contrazione dei ricavi…”.

7 . In data 4.11.2025 veniva presentata dalla ricorrente un’istanza di esecuzione di misure cautelari, con cui si chiedeva un’ulteriore forma di pubblicazione della precedente ordinanza cautelare sul portale della Provincia dedicato alla consultazione dei testi di legge denominato Lexbrowser.

8. In data 17.11.2025 veniva pubblicata l’ordinanza n. 299/2025 che respingeva con ampia motivazione quella istanza.

9. In vista dell’udienza di merito le parti depositavano le relative memorie difensive e di replica.

10. All’udienza di merito del 28.1.2026 la difesa della parte ricorrente eccepiva la tardività della memoria di replica di parte resistente. Alla luce dell’eccezione sollevata, il procuratore della Provincia autonoma di Bolzano dichiarava di rinunciare alla propria memoria di replica. Dopo ampia discussione delle parti, il Presidente assegnava la causa in decisione.

11. In via preliminare, il Collegio, preso atto della rinuncia da parte resistente alla propria memoria di replica, intende scrutinare l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse, proprio, attuale e concreto, sollevata dalla resistente.

Essa va disattesa per le stesse ragioni evidenziate nell’ordinanza cautelare. Le norme regolamentari qui impugnate sono idonee da subito ad arrecare alla ricorrente un danno grave e irreparabile, consistente nella irreversibile riduzione dei clienti finali allacciati alla rete del gas, oltre che nella cessazione di nuovi allacciamenti, con conseguente contrazione dei ricavi.

Infatti, la sostituzione del generatore di calore è, nel ciclo di vita di un edificio, il momento decisivo in cui l’utente deve scegliere: il vettore energetico (gas, elettricità, rete di teleriscaldamento) e la tecnologia impiantistica (caldaia, pompa di calore, sistemi ibridi).

La disciplina provinciale interviene esattamente in questo snodo, subordinando la possibilità di sostituire il generatore a gas al rispetto di condizioni ulteriori (quote di rinnovabili, riduzioni significative del fabbisogno energetico, ovvero sostituzione con tecnologie alternative).

Non si tratta quindi di un obiettivo programmatico o di un incentivo, ma di un vincolo normativo immediatamente operativo, che condiziona la decisione dell’utente.

L’effetto non è indiretto o mediato: la norma governa la scelta tecnologica.

Le condizioni imposte non colpiscono il gas in modo formale, ma ne alterano radicalmente la convenienza economica e tecnica, attraverso:

a) l’obbligo di integrare una quota significativa di fonti rinnovabili;

b) o di conseguire riduzioni rilevanti del fabbisogno di energia primaria;

c) o, in alternativa, di adottare tecnologie che prescindono dal gas (pompa di calore, teleriscaldamento).

Tutto ciò comporta costi di investimento aggiuntivi per chi intende mantenere un impianto a gas; maggiore complessità progettuale e autorizzativa; perdita del vantaggio economico tipico del gas nelle sostituzioni “semplici”.

Per l’utente finale, la scelta razionale diventa quindi abbandonare il gas, non perché vietato, ma perché normativamente penalizzato rispetto alle alternative.

La norma, infatti, opera come disincentivo strutturale, non come divieto espresso.

Queste disposizioni non vengono ascritte dal regolatore provinciale ad un determinato arco temporale e sono destinate ad essere applicate immediatamente, senza alcuna gradualità e sono ritenute idonee a ridurre il consumo energetico degli edifici attraverso la contrazione dell’utilizzo del gas. Di qui l’inevitabile subitaneo conflitto con le imprese che agiscono in questo settore energetico.

12. Disattesa l’eccezione di inammissibilità il Collegio può entrare nel merito del ricorso.

13. Con il primo motivo di ricorso si lamenta la nullità e l’illegittimità dell’articolo 4, comma 7, del regolamento (DPP 6/2025), sostenendo che la Giunta Provinciale abbia agito in carenza di potere.

Nello specifico, le doglianze della ricorrente si articolano nei seguenti punti:

i) mancanza di una legge autorizzativa: la Giunta provinciale, in quanto organo esecutivo, non avrebbe il potere di introdurre limitazioni così rigorose all’installazione di impianti a gas naturale senza una specifica norma di legge (rango primario) che la autorizzi espressamente in tal senso;

ii) violazione della Legge provinciale n. 9/2018: viene contestato che né l’articolo 2, né l’articolo 21, di tale legge attribuiscano alla Giunta il potere di imporre simili divieti o limitazioni. In particolare, l’impresa rileva che la legge primaria parla di “ promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili ”, termine che dovrebbe riferirsi a meccanismi premianti (incentivi) e non alla previsione di divieti dell’uso di fonti fossili;

iii) incompetenza sull’attuazione della TI UE: la ricorrente evidenzia che la Giunta non sarebbe autorizzata ad attuare la TI (UE) 2024/1275, poiché quest’ultima non è richiamata nella norma primaria di riferimento;

iv) estraneità alla materia edilizia della Legge provinciale n. 9/2018: viene inoltre lamentato che la limitazione all’uso del gas per il riscaldamento degli edifici non rientri propriamente nella materia “ edilizia ”, poiché tale restrizione potrebbe verificarsi anche in assenza di attività edilizie significative.

In sintesi, l’impresa del gas contesta che la Giunta abbia oltrepassato nell’esercizio del potere regolamentare i propri confini istituzionali, trasformando un compito di “ promozione delle rinnovabili ” in un “ divieto delle fonti fossili ” senza averne l’autorità legale.

13.1. La resistente si difende sostenendo la piena legittimità dell’articolo 4, comma 7, basandosi su tre argomenti principali, che smentirebbero la presunta “ carenza di potere ” sollevata dalla ricorrente:

a) esistenza di una base giuridica provinciale: l’amministrazione afferma che il decreto impugnato non sarebbe privo di autorizzazione legislativa, ma troverebbe il suo fondamento diretto negli articoli 2, comma 1, lettera m) e 21, comma 3, lettera c), della Legge provinciale n. 9/2018. Tali norme attribuirebbero alla Giunta il potere di definire caratteristiche tecniche e provvedimenti relativi al contenimento del consumo di energia e l’incentivazione dell’utilizzo di energia da fonti rinnovabili;

b) rinvio dinamico alle direttive europee: contro la contestazione di non poter attuare la nuova TI (UE) 2024/1275, perché la legge provinciale citerebbe ancora quella del 2010, l’amministrazione spiega che si tratterebbe di un “ rinvio dinamico ”. Essendo la direttiva del 2024 una “ rifusione ”, cioè un aggiornamento completo, di quella del 2010, il riferimento legislativo dovrebbe intendersi esteso automaticamente anche alla versione più recente;

c) interpretazione del concetto di “ promozione” : l’amministrazione respinge l’idea che “ promuovere” le energie rinnovabili significhi solo offrire incentivi economici. Basandosi sui considerando della stessa direttiva UE (n. 14 e 24), l’amministrazione sostiene che l’obiettivo della decarbonizzazione del parco immobiliare richieda necessariamente l’eliminazione graduale dei combustibili fossili. Pertanto, imporre limitazioni all’uso del gas è considerato un modo legittimo e necessario per “ promuovere” le fonti alternative.

In sintesi, l’amministrazione ritiene che il potere di regolamentazione esercitato con il regolamento impugnato sia una diretta attuazione degli obiettivi comunitari di efficienza energetica, già previsti e autorizzati dalla normativa provinciale vigente.

13.2. Il motivo è fondato anche se non per ogni profilo sollevato.

13.2.1. Manca all’evidenza una legge autorizzativa per l’attuazione della direttiva (UE) 2024/1275.

L’art. 2, comma 1, lett. m), della L.P. n. 9/2018, stabilisce unicamente che la stessa legge tra le varie finalità mira a garantire “ il contenimento del consumo di suolo e di energia e l’incentivazione dell’utilizzo di energia da fonti rinnovabili ”. Si tratta perciò di un compito già svolto dalla legge de qua o da eseguirsi attraverso delle successive novelle alla medesima legge, comunque indispensabili e, in questo caso, mancanti.

L’art. 21, comma 3, lett. c), a sua volta, dispone che : “ Con regolamento di esecuzione, d’intesa con il Consiglio dei Comuni, sono emanate norme in materia edilizia:… c) per definire le caratteristiche tecniche e i provvedimenti di certificazione e monitoraggio in riferimento alla prestazione energetica nell’edilizia e alla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, nonché per attuare le relative direttive europee 2009/28/CE, 2010/31/UE e 2012/27/UE; a tal fine sono previsti anche incentivi urbanistici consistenti in possibilità edificatorie aggiuntive non soltanto al fine di soddisfare le prestazioni minime, ma anche per raggiungere prestazioni superiori, sia in caso di recupero energetico attraverso interventi sul patrimonio edilizio esistente, sia in caso di nuove costruzioni. La cubatura ottenuta usufruendo degli incentivi urbanistici è soggetta all’obbligo del vincolo ai sensi dell’articolo 39 ;”.

Ora, un’interpretazione doverosamente letterale dell’articolo 21, comma 3, lettera c), della Legge provinciale n. 9/2018, basata strettamente sul testo normativo, nel rispetto dell’art. 12 delle preleggi al c.c. (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, sentenza 13 gennaio 2025, n. 217, secondo la quale “ la chiarezza del testo della disposizione e l’assenza, sul piano dell’interpretazione letterale, di dubbi sulla derivante norma da essa estratta neutralizzano gli altri canoni interpretativi, i quali, invero, possono avere rilievo soltanto ove l’esegesi testuale offra un risultato ambiguo ”) rivela i seguenti limiti e poteri:

la norma attribuisce il potere di “ definire le caratteristiche tecniche e i provvedimenti di certificazione e monitoraggio ”. Letteralmente, definire una “ caratteristica tecnica ” significa stabilire i requisiti prestazionali o i parametri di un sistema, ma non implica esplicitamente il potere di proibire o limitare drasticamente l’uso di una specifica fonte energetica come il gas naturale;

la norma utilizza il termine “ promozione ”: “ promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili ”. In un’accezione letterale, promuovere significa incoraggiare o favorire. La stessa frase prosegue indicando lo strumento specifico per tale promozione: “ a tal fine sono previsti anche incentivi urbanistici consistenti in possibilità edificatorie aggiuntive” . Di conseguenza, la promozione appare letteralmente legata a meccanismi premianti e non a divieti o limitazioni sull’uso di fonti fossili.

Il testo indica che il regolamento serve per “attuare le relative direttive europee 2009/28/CE, 2010/31/UE e 2012/27/UE” . Da un punto di vista strettamente letterale, la legge primaria elenca tre direttive specifiche e non contiene un riferimento aperto a “ successive modifiche o integrazioni ”, né menziona la nuova TI (UE) 2024/1275.

Il testo, del resto, non contiene un rinvio normativo in senso proprio con riferimento alle direttive europee, ma soltanto un richiamo alla funzione attuativa del regolamento ed al suo oggetto; un vero rinvio normativo si riscontra solo nel riferimento all’articolo 39, che integra la disciplina del vincolo urbanistico.

Ne consegue che manca una legge autorizzativa provinciale che demandi al regolamento ex art. 21, comma 3, della L.P. n. 9/2018 il compito di dare attuazione alla direttiva UE 2024/1275.

Lo stesso regolamento 6/2025, tra l’altro, all’art. 1, stabilisce il proprio ambito di applicazione come segue:

“(1) Con il presente regolamento di esecuzione si dà attuazione alla direttiva (UE) 2024/1275 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 aprile 2024, sulla prestazione energetica nell’edilizia. I riferimenti alla direttiva 2010/31/UE presenti nelle disposizioni provinciali in vigore sono pertanto da intendersi come fatti alla direttiva (UE) 2024/1275.

(2) Il presente regolamento definisce, inoltre, in esecuzione dell’articolo 21, comma 3, lettera c), della legge provinciale 10 luglio 2018, n. 9, “Territorio e paesaggio”, e successive modifiche, le seguenti caratteristiche tecniche e i seguenti provvedimenti di certificazione e monitoraggio relativi alla prestazione energetica nell’edilizia: ”.

Risulta con ciò evidente come all’art. 21, comma 3, lett. c) il regolamento stesso riconosca solo un ruolo autorizzativo limitato (alle caratteristiche tecniche ed ai seguenti provvedimenti di certificazione e monitoraggio relativi alla prestazione energetica nell’edilizia), che non si estende all’attuazione della direttiva (UE) 2024/1275.

L’attuazione in via regolamentare di quest’ultima, pertanto, è avvenuta in violazione dell’art. 54 dello Statuto di autonomia per il quale “ Alla Giunta provinciale spetta: la deliberazione dei regolamenti per la esecuzione delle leggi approvate dal Consiglio provinciale ;”.

Una legge approvata dal Consiglio provinciale che ha disposto l’attuazione in via regolamentare della direttiva (UE) 2024/1275 è intervenuta solo con la L.P. 17 giugno 2025, n. 6, che ha integrato la lett. c), dell’art. 21, della L.P. n. 9/2018, inserendovi le direttive europee 2018/2001/UE, 2023/1791/UE, 2023/2413/UE e 2024/1275/UE.

Concludendo sul punto, il primo motivo di ricorso in cui si lamenta la nullità e l’illegittimità dell’articolo 4, comma 7, del regolamento (DPP 6/2025), sostenendo che la Giunta Provinciale abbia agito in carenza di potere per i) mancanza di una legge autorizzativa e per iii) incompetenza sull’attuazione della TI 2024/1275 UE risulta fondato.

I profili sub ii) e sub iv) non meritano invece di essere accolti.

La ricorrente deduce che la legge primaria parla di “ promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili”, termine che dovrebbe riferirsi a meccanismi premianti (incentivi) e non alla previsione di divieti dell’uso di fonti fossili.

Osserva il Collegio che il contenuto della previsione legislativa di cui all’art. 21, comma 3, lett. c) della L.P. n. 9/2018 è duplice, come attestato all’art. 1 del regolamento.

Il regolamento di esecuzione di cui all’art. 21, comma 3, lett. c), infatti, è chiamato ad emanare “ norme in materia edilizia: c) per definire le caratteristiche tecniche e i provvedimenti di certificazione e monitoraggio in riferimento alla prestazione energetica nell'edilizia e alla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, nonché per attuare le relative direttive europee 2009/28/CE, 2010/31/UE e 2012/27/UE; a tal fine sono previsti anche incentivi urbanistici consistenti in possibilità edificatorie aggiuntive non soltanto al fine di soddisfare le prestazioni minime, ma anche per raggiungere prestazioni superiori, sia in caso di recupero energetico attraverso interventi sul patrimonio edilizio esistente, sia in caso di nuove costruzioni. La cubatura ottenuta usufruendo degli incentivi urbanistici è soggetta all’obbligo del vincolo ai sensi dell’articolo 39…”.

Pertanto, dovrà dettare norme :

i)“in materia edilizia: c) per definire le caratteristiche tecniche e i provvedimenti di certificazione e monitoraggio in riferimento alla prestazione energetica nell'edilizia e alla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili;

ii) nonché per attuare le relative direttive europee 2009/28/CE, 2010/31/UE e 2012/27/UE : ossia norme per attuare le direttive europee nelle materie della prestazione energetica nell'edilizia e della promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili .

Quindi, la promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili costituisce solo uno degli ambiti materiali affidati al regolamento, senza poterlo permeare ed indirizzare per intero.

Anche l’ultimo profilo, sub iv), risulta infondato.

La disciplina sul risparmio energetico nell’edilizia appartiene alla materia edilizia, che, per insegnamento della Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 343/2005), costituisce un ambito materiale appartenente all’urbanistica, materia di competenza primaria per le Province autonome.

Da ultimo, il Collegio ritiene che sia preferibile ascrivere la fattispecie in esame ad un’ipotesi di annullabilità per violazione di legge, anziché di nullità per carenza di potere in astratto.

Anzitutto perché le ipotesi di nullità sono individuate dall’art. 21 -septies della L. n. 241/1990 solo per i provvedimenti amministrativi e non anche per i regolamenti e costituiscono un numero chiuso non estensibile per analogia, ed in secondo luogo perché il potere regolamentare, proprio di ogni Amministrazione, pur sussistente è stato esercitato oltre i limiti statutariamente previsti, che consentono unicamente la tipologia del regolamento di esecuzione (art. 54 Statuto di autonomia), chiamato a dettagliare una materia già disciplinata dalla legge, senza poter innovare l’ordinamento, introducendo scelte politiche autonome, o recependo direttive europee in modo creativo, o, addirittura, derogandovi.

14. Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente lamenta l’illegittimità delle disposizioni regolamentari in oggetto per mancanza (o comunque per mancato riferimento) all’atto presupposto di cui all’art. 3 della TI (UE) 2024/1275, costituito dal Piano nazionale di ristrutturazione degli edifici (art. 3 e allegato II).

La resistente deduce che la previa approvazione del piano in parola non costituirebbe una condizione ostativa all’adozione del regolamento provinciale e che il medesimo comunque si riferirebbe a tale piano all’art. 17.

Il motivo è infondato.

Osserva il Collegio che il regolamento provinciale si riferisce al piano nazionale citato all’art. 17, ai sensi del quale “ Art. 17 (Piano di ristrutturazione degli edifici) (1) Il “Piano Clima Alto Adige 2040” definisce, in sintonia con il Piano nazionale integrato per l’energia e il clima, e – una volta disponibile – in particolare, con il Piano nazionale di ristrutturazione degli edifici, gli obiettivi di risanamento del patrimonio edilizio esistente in provincia di Bolzano e le misure idonee per raggiungerli. Gli obiettivi e le misure sono aggiornati a intervalli regolari.”.

In ogni caso , le disposizioni impugnate, per il loro contenuto, non presuppongono alcuna previa adozione di “ un piano nazionale di ristrutturazione degli edifici per garantire la ristrutturazione del parco nazionale di edifici residenziali e non residenziali, sia pubblici che privati, al fine di ottenere un parco immobiliare decarbonizzato e ad alta efficienza energetica entro il 2050, allo scopo di trasformare gli edifici esistenti in edifici a emissioni zero ”. Le disposizioni impugnate infatti, prescindono da interventi di ristrutturazione di edifici.

La disciplina provinciale qui contestata regola gli interventi di sostituzione o rinnovo di componenti fondamentali dei sistemi tecnici per l’edilizia, con particolare riferimento alla sostituzione dei generatori di calore o di freddo. Essa introduce requisiti prestazionali alternativi di natura impiantistica, finalizzati a garantire il miglioramento dell’efficienza energetica dell’impianto oggetto di intervento e il mancato peggioramento della prestazione energetica complessiva dell’edificio.

La norma opera con riferimento a interventi puntuali su sistemi tecnici esistenti e individua condizioni tecniche immediatamente applicabili al singolo intervento, senza richiedere opere di ristrutturazione edilizia né interventi sull’involucro o sulla struttura dell’edificio.

Diversamente, la disposizione di matrice RO relativa al piano nazionale di ristrutturazione degli edifici si colloca su un piano programmatico e strategico, imponendo agli Stati membri l’elaborazione di uno strumento di pianificazione volto alla progressiva ristrutturazione del parco edilizio nazionale, al fine di conseguire, entro il 2050, un patrimonio immobiliare ad alta efficienza energetica e a emissioni zero. Tale previsione riguarda interventi di natura edilizia su scala sistemica e non introduce obblighi tecnici immediatamente precettivi in relazione ai singoli interventi impiantistici.

Non si rinviene, del resto, né in forma espressa né in via interpretativa, un rinvio della norma provinciale de quo al piano nazionale di ristrutturazione degli edifici, né un vincolo di subordinazione o di coordinamento necessario tra i due strumenti. I rispettivi ambiti applicativi risultano distinti: la prima disposizione disciplina interventi impiantistici specifici, mentre la seconda attiene alla programmazione di interventi di ristrutturazione edilizia su larga scala.

Ne consegue che la disciplina provinciale sulla sostituzione dei generatori di calore o di freddo risulta autonomamente applicabile e immediatamente efficace, indipendentemente dall’adozione, attuazione o contenuto del piano nazionale di ristrutturazione degli edifici previsto dalla normativa RO, fermo restando il generale obiettivo di coerenza delle politiche energetiche e climatiche.

15. Con il terzo motivo, rubricato “ violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della l.p. 17/1993; difetto di istruttoria e carenza di motivazione”, la ricorrente deduce, che, considerato che l’art. 21, comma 3, lett. c), della L.P. n. 9/2018 non contiene alcuna prescrizione o criterio in relazione alla scelta delle misure che la Giunta potrebbe prescrivere ai fini del risparmio energetico, apparirebbe quindi evidente che l’Esecutivo provinciale, in ossequio all’interpretazione dell’obbligo motivazionale di cui alla giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato in materia di regolamenti, sarebbe stato tenuto ad illustrare le ragioni per le quali avrebbe ritenuto necessario limitare la facoltà dell’installazione, ai fini del riscaldamento, di impianti alimentati a gas naturale.

La resistente replica che la motivazione sarebbe contenuta nell’ampio corredo motivazionale che accompagna i “ considerando” alla direttiva unionale n. 2024/1275, che, comunque, consentirebbe agli Stati misure più restrittive ai sensi dell’art. 1, comma 3, per il quale: “ I requisiti stabiliti dalla presente direttiva sono requisiti minimi e non impediscono ai singoli Stati membri di mantenere o prendere provvedimenti più rigorosi, a condizione che tali provvedimenti siano compatibili con il diritto dell'Unione. Essi sono notificati alla Commissione. ”.

Il motivo è infondato.

Osserva il Collegio che l’art 3, comma 2, della L. n. 241/1990 prevede espressamente e con chiarezza che “ La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale”.

Il Consiglio di Stato, sez. II, sentenza 13.1.2025, n. 217, ha ribadito il primato dell’interpretazione letterale: “... va evidenziato che l’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile, quale ‘norma sulle norme’, sancisce in modo univoco il primato dell’interpretazione testuale sugli altri criteri ermeneutici, coerentemente con l’oggettiva evidenza che il quadro ordinamentale è costituito da proposizioni formali, i cui enunciati sono espressi in formulazioni linguistiche e il cui fine è rendere intellegibile la portata descrittiva e precettiva delle regole poste, tramite l’univocità della relazione tra il loro significante e il loro significato, garantendo, per tal via, la certezza del diritto .

Ne discende che la chiarezza del testo della disposizione e l’assenza, sul piano dell’interpretazione letterale, di dubbi sulla derivante norma da essa estratta neutralizzano gli altri canoni interpretativi, i quali, invero, possono avere rilievo soltanto ove l’esegesi testuale offra un risultato ambiguo .

In proposito questo Consiglio – con esito a cui il Collegio aderisce, non rinvenendo ragioni per discostarsene – ha precisato che « in tema di interpretazione della legge ai sensi dell’art. 12 delle preleggi, nelle ipotesi in cui l’interpretazione letterale di una norma di legge sia sufficiente ad individuarne, in modo chiaro ed univoco, il relativo significato e la connessa portata precettiva, l’interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario costituito dalla ricerca della “ mens legis ”, specie se, attraverso siffatto procedimento, possa pervenirsi al risultato di modificare la volontà della norma, così come inequivocabilmente espressa dal legislatore e desumibile anche dalla connessione fra i singoli disposti. Soltanto qualora la lettera della norma medesima risulti ambigua e si appalesi altresì infruttuoso il ricorso al criterio ermeneutico sussidiario dell’analisi complessiva del testo, l’elemento letterale e l’intento del legislatore, insufficienti se utilizzati singolarmente, acquistano un ruolo paritetico in seno al procedimento ermeneutico, così che il secondo funge da criterio comprimario e funzionale ad ovviare all’equivocità del testo da interpretare, potendo, infine, assumere rilievo prevalente rispetto all’interpretazione letterale soltanto nel caso, eccezionale, in cui l’effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo - come in ipotesi di evidente incostituzionalità - non essendo consentito all’interprete correggere la norma nel significato tecnico proprio delle espressioni che la compongono, nell’ipotesi in cui ritenga che tale effetto sia solo inadatto rispetto alla finalità pratica cui la norma stessa è preordinata » (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 25 maggio 2020, n. 3298; in senso analogo cfr. Corte di cassazione, sezione III civile, sentenza 4 ottobre 2018, n. 24165; sezione I civile, sentenze 3 dicembre 1970, n. 2533 e 6 aprile 2001, n. 5128).

Conformemente le sezioni unite della Corte di cassazione hanno recentemente ribadito che «questa Corte di legittimità, anche nelle sue Sezioni Unite, ha varie volte affermato che se va data prevalenza al criterio letterale rispetto al criterio teleologico (sussidiario), quest’ultimo criterio può tuttavia risultare (eccezionalmente) prevalente sul primo quando l’interpretazione letterale conduca ad effetti incompatibili con il sistema e di questo chiaramente distorsivi. Si è così stabilito (in Cass. SSUU n. 8091/20, ma v. anche Cass. SSUU n. 2505/20; Cass. n. 24165/18) che : “ove l’interpretazione letterale sia sufficiente ad individuare, in modo chiaro ed univoco, il significato e la portata precettiva di una norma di legge o regolamentare, l’interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario della mens legis, il quale solo nel caso in cui, nonostante l’impiego del criterio letterale e del criterio teleologico singolarmente considerati, la lettera della norma rimanga ambigua, acquista un ruolo paritetico e comprimario rispetto al criterio letterale, mentre può assumere rilievo prevalente nell’ipotesi, eccezionale, in cui l’effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo, non essendo, invece, consentito all’interprete correggere la norma nel significato tecnico proprio delle espressioni che la compongono nell’ipotesi in cui ritenga che tale effetto sia solo inadatto rispetto alla finalità pratica della norma stessa”.

Che l’art. 3, comma 2, citato, escluda i regolamenti quali atti normativi dall’obbligo di motivazione, è stato confermato da Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza 10.12.2020, n. 7904, con la seguente motivazione:

“2.2. Si impongono, pertanto, talune brevi considerazioni sul rapporto tra normativa primaria e regolamento, indispensabili per definire la questione dell’obbligo di motivazione dei regolamenti.

2.2.1. La norma primaria che autorizza l’adozione di regolamenti di attuazione e integrazione del suo contenuto fissa modalità e criteri cui l’autorità amministrativa (nel caso di specie, l’ente locale) dovrà attenersi nell’elaborazione della disciplina della fattispecie; dalla larghezza di tali criteri dipende l’ampiezza del potere di scelta rimesso alla normazione secondaria, in ogni caso, però, sulla strada segnata dalla norma primaria le disposizioni regolamentari sono espressione di una scelta connotata da significativi spazi di discrezionalità.

2.2.2. Si spiega, allora, l’esclusione della motivazione per i regolamenti al pari de “gli atti normativi” di cui all’art. 3, comma 2, l. 7 agosto 1990, n. 241; i regolamenti partecipano della stessa natura della legge (sono fonti del diritto) e come al legislatore – cui, peraltro, è riconosciuta libertà nel fine – non si domanda spiegazione delle scelte di cui v’è traduzione nelle specifiche disposizioni, poiché esse avvengono a livello politico, allo stesso modo l’ente locale che adotta il regolamento non è tenuto ad un onere motivazionale nell’esercizio della sua discrezionalità in quanto anch’essa collocata ad un livello politico, i regolamenti essendo in effetti deliberati da organi di rappresentanza che esprimono l’indirizzo politico – amministrativo dell’ente.

Si aggiunge, poi, che non necessita di puntuale motivazione quell’atto che, contenendo prescrizioni a carattere generale, non decide in concreto dell’assetto degli interessi, ma solo identifica regole suscettibili di successive applicazioni (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 novembre 2016, n. 4794).

Le ragioni delle disposizioni regolamentari vanno, dunque, ricavate dal dibattito che ha preceduto l’adozione del regolamento (gli atti interni dell’organo deliberativo) e dagli atti istruttori precedenti la deliberazione e l’onere di motivazione risulta comunque soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte, senza necessità di una puntuale motivazione.

2.2.3. Ciò non significa, peraltro, che la discrezionalità che si invera nelle disposizioni regolamentari – come accade per la legge – sia sottratta ad ogni forma di controllo, ma solo che il controllo è rivolto agli effetti dell’atto, ossia a verificare se le prescrizioni in esso contenute non diano luogo ad effetti discriminatori, irragionevoli o non proporzionati per i suoi destinatari .”

Ora, la sentenza citata dalla ricorrente, Consiglio di Stato, sez. IV, 3.5.2021, n. 3475, statuisce che “ la necessità di una corretta lettura dell’art. 3, co. 2, l. n. 241/1990 che, nell’escludere l’obbligo di motivazione per gli atti normativi e a contenuto generale, si riferisce a quegli atti che trovano già nella norma primaria il parametro di verifica della loro legittimità (in particolare, con riferimento ad atti amministrativi a contenuto normativo, quali i regolamenti di esecuzione), ovvero trovano il fondamento della loro emanazione in precedenti e presupposti atti amministrativi, dove l’amministrazione da conto delle ragioni che la determinano all’adozione di un atto a contenuto generale (come avviene, ad esempio, nel caso di bandi di gara o di concorso). Nel caso in cui, invece, l’esercizio del potere normativo dell’amministrazione non risulta sorretto da chiare e pregnanti indicazioni e criteri da parte della norma primaria, occorre che sia lo stesso potere normativo a “giustificare”, all’atto del suo esercizio, le ragioni delle scelte effettuate e delle norme introdotte .”

Ebbene, l’art 3, comma 2, della L. n. 241/1990 si limita a prevedere che “ 2. La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale.”. La restrizione della classe degli atti normativi operata dalla sentenza da ultimo citata non trova pertanto alcun appiglio testuale e il ricorso alla implicitamente ipotizzata mens legis per giustificare l’interpretazione restrittiva ivi propugnata, deve mostrare il carattere dell’eccezionalità dell’intervento ermeneutico correttivo così operato, provando che l’effetto giuridico risultante dalla formulazione estesa della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo.

Ma è la stessa sentenza n. 3475/2021 a indicare che tale incompatibilità non sussiste, perché un sindacato anche sui regolamenti non sorretti da chiare e pregnanti indicazioni e criteri da parte della norma primaria è comunque possibile: “… Se, quindi, può affermarsi che un regolamento di esecuzione, per il quale la legge abbia omesso di fissare criteri e limiti per l’esercizio della potestà regolamentare che ha portato alla sua adozione, non è da considerare per ciò solo illegittimo, nondimeno occorre che il giudice operi una attenta ricostruzione del parametro normativo di riferimento, e ciò al fine di evitare che sia impedito o reso difficoltoso (se non evanescente) il sindacato giurisdizionale con riferimento al vizio di violazione di legge. In presenza di un mero regolamento di esecuzione, dunque, il sindacato di legittimità sulle disposizioni del medesimo si risolve in una ipotesi di sindacato giurisdizionale sull’atto amministrativo, per il quale il parametro di legittimità è offerto dalle norme primarie, ed innanzi tutto da quelle su cui si fonda l’esercizio della potestà regolamentare e da quelle cui il regolamento è destinato a dare attuazione (e sui principi da esse desumibili), ma è offerto anche da quelle norme costituzionali e del diritto dell’Unione Europea, alle quali può essere riconosciuto un contenuto precettiv o.”

Ebbene, nell’odierna fattispecie la ricorrente censura il regolamento impugnato sotto molteplici profili di violazione di legge (i motivi sub 1, 2 e 5) che riguardano norme provinciali e di diritto eurounitario, mostrando plasticamente la piena sindacabilità del medesimo.

Pertanto, ritiene il Collegio che nel caso concreto non ricorra l’eccezionalità richiesta dalla giurisprudenza citata dalla ricorrente per superare l’esenzione dall’obbligo di motivazione previsto per i regolamenti.

16. Con il quarto motivo la ricorrente contesta l’art. 4, comma 7, del DPP 6/2025 per eccesso di potere, difetto di istruttoria e assenza di motivazione, sostenendo che gli obblighi previsti siano arbitrari e inefficaci rispetto agli obiettivi di efficienza energetica e decarbonizzazione.

Il motivo è parzialmente fondato.

Le critiche principali riguardano i tre criteri del regolamento:

a) la quota del 30% di energia da rinnovabili sul fabbisogno totale di energia primaria;

sostiene la ricorrente che sarebbe impossibile quantificare con precisione la quota, perché l’energia primaria includerebbe l’elettricità acquistata, autoprodotta o condivisa, la cui provenienza potrebbe cambiare in qualsiasi momento. L’obbligo risulterebbe quindi non verificabile e irragionevole;

b) la riduzione del 25% del fabbisogno di energia primaria dell’impianto (lettera b);

penalizzerebbe chi ha già impianti efficienti, mentre favorirebbe chi parte da impianti vecchi e poco efficienti. Inoltre, non distinguerebbe la fonte dell’energia: anche generatori già alimentati da fonti rinnovabili potrebbero dover essere sostituiti;

c) obbligo di tecnologie specifiche (lettera c, es. pompe di calore o teleriscaldamento efficiente):

la scelta è considerata arbitraria, senza motivazione sulla superiorità della tecnologia e in alcuni casi potrebbe risultare paradossale: potrebbe costringere a sostituire caldaie a gas efficienti con pompe di calore alimentate da energia elettrica da fonti fossili, in un contesto dove oltre la metà dell’elettricità italiana proviene ancora da centrali termiche.

In conclusione, la disposizione sembrerebbe illogica e priva di analisi preventiva, con dubbi sulla sua reale efficacia nel migliorare l’efficienza energetica o la decarbonizzazione degli edifici.

16.1. La resistente definisce queste critiche come “ generiche e ipotetiche ”. Afferma che il requisito del 30% sarebbe suscettibile di una determinazione univoca (chiara e precisa) e sarebbe tecnologicamente neutro, poiché andrebbe semplicemente correlato alle caratteristiche specifiche dell’edificio.

Sulla riduzione del 25% dei consumi (lettera b) la resistente spiega che chi ha un impianto a biomasse (rinnovabile) soddisferebbe già il criterio della lettera a) (quota rinnovabili) e quindi non avrebbe alcun bisogno di ricorrere al criterio della lettera b) per essere in regola.

Sull’uso delle pompe di calore (lettera c), infine, la resistente fornisce dati tecnici per smentire l’impresa ricorrente: una pompa di calore avrebbe un rendimento totale di 1,24, mentre una caldaia a condensazione si fermerebbe a 0,99.

Precisa, altresì, che il calcolo dell’energia primaria terrebbe conto del mix energetico nazionale. Anche senza pannelli fotovoltaici privati, grazie alla quota di rinnovabili già presente nella rete elettrica nazionale, la quota rinnovabile dell’energia prodotta da una pompa di calore sarebbe sempre superiore al 70% e la stessa TI RO (nei “ considerando ” 22, 33 e 36) indicherebbe esplicitamente le pompe di calore come una soluzione tecnologica da preferire.

In conclusione, l’amministrazione ritiene che non vi sia alcuna irragionevolezza o arbitrarietà, poiché le scelte tecniche sarebbero giustificate da calcoli di efficienza superiori e dagli obiettivi della normativa RO.

16.2. Nella sua replica riguardante il quarto motivo di ricorso, l’impresa ricorrente contesta punto per punto le difese dell’amministrazione, definendole spesso “ generiche” , “ elusive” o “f uorvianti ”.

Sulla quota del 30% di rinnovabili la ricorrente definisce “puramente assertiva” l’affermazione dell’amministrazione secondo cui tale quota sarebbe determinabile in modo univoco. Ribadisce che il conteggio sarebbe “teorico e variabile ” perché dipenderebbe da fattori esterni fuori dal controllo del proprietario, come la scelta dei fornitori commerciali o la partecipazione a comunità energetiche, che potrebbero cambiare in ogni momento.

Sulla riduzione del 25% dei consumi, la ricorrente sottolinea che la norma produrrebbe un risultato irragionevole: vieterebbe la sostituzione di una caldaia a gas efficiente con una ancora più moderna e performante solo perché, partendo da un livello già alto, sarebbe tecnicamente impossibile ottenere un ulteriore miglioramento del 25%.

Sul confronto tecnico tra caldaie e pompe di calore la ricorrente lamenta che l’amministrazione avrebbe utilizzato dati riferiti a caldaie a gas particolarmente inefficienti per far apparire migliori le pompe di calore e che i rendimenti dichiarati per le pompe di calore sarebbero basati su condizioni di laboratorio difficilmente riscontrabili nell’uso concreto.

Infine, sebbene le direttive UE menzionino le pompe di calore, il “privilegio ” estremo concesso a questa tecnologia dalla norma provinciale non sarebbe supportato da alcuna disposizione legislativa superiore (RO o nazionale). Tale scelta sarebbe quindi il frutto di una decisione arbitraria della Giunta provinciale, risultando gravosa sia per gli operatori del settore gas che per i cittadini.

In sintesi, la ricorrente conclude che l’amministrazione non abbia fornito motivazioni tecniche o giuridiche solide per giustificare un obbligo così rigido e penalizzante.

16.3. Il Collegio, pur condividendo la finalità generale della norma di incentivare l’efficienza energetica e la decarbonizzazione, osserva come alcuni effetti concreti della disposizione possano risultare manifestamente irragionevoli e sproporzionati, configurando un eccesso di potere. Conseguentemente, ritiene di accogliere in parte questo motivo di ricorso.

Per quanto concerne le lettere a) e c) della norma impugnata, il Collegio rileva l’esistenza di perplessità circa la ragionevolezza e l’efficacia delle disposizioni, senza tuttavia ritenere che tali profili raggiungano il livello della manifesta irragionevolezza.

Sub a), pur non avendo conoscenze tecniche sufficienti per giudicare con certezza, si osserva che la quantificazione della quota di energia primaria coperta da fonti rinnovabili può dipendere da fattori variabili e non sempre controllabili dai proprietari (fornitori diversi, autoconsumo collettivo, vendita di energia autoprodotta). Non è perciò chiaro se tale parametro risulti sempre verificabile in concreto, né quale sia il margine di errore effettivo.

Analogamente, sub c), non si è in grado di valutare con certezza se la sostituzione di una caldaia a gas efficiente con una pompa di calore elettrica comporti sempre un miglioramento effettivo in termini energetici o ambientali. Il possibile paradosso segnalato (energia elettrica prodotta da fonti fossili) costituisce solo un dubbio, non una certezza tecnica, destinato nel tempo a sciogliersi negativamente, visto che la quota di energia verde nell’energia elettrica incrementerà progressivamente nei prossimi anni.

Invece, il requisito di miglioramento del 25% (lett. b) appare manifestamente sproporzionato e irragionevole per i seguenti motivi:

chi sostituisce un impianto vecchio e inefficiente può raggiungere facilmente il 25% di miglioramento, mentre chi possiede già un generatore moderno ed efficiente deve sostenere costi elevati per ottenere un miglioramento relativamente marginale.

La norma non prevede alcuna gradualità, né distinzione in base all’efficienza iniziale, generando disparità tra i soggetti obbligati.

L’obiettivo della norma è incentivare l’efficienza energetica e ridurre le emissioni. Nei casi di generatori già efficienti, l’onere imposto, però, è elevato, mentre il beneficio ottenibile è spesso minimo. Si crea quindi un carico eccessivo e poco proporzionato rispetto all’obiettivo perseguito.

Pertanto, per il Collegio il requisito di miglioramento del 25% costituisce un chiaro esempio di eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, poiché penalizza i proprietari di impianti efficienti, favorisce chi parte da impianti obsoleti e non prevede alcuna gradualità o differenziazione. La disposizione, così formulata, oltrepassa i limiti della ragionevolezza e della proporzionalità.

17. Con il quinto motivo di ricorso la ricorrente contesta l’articolo 4, comma 7, del regolamento provinciale (DPP 6/2025) per eccesso di potere, violazione del principio di proporzionalità e difetto di istruttoria, sostenendo che la norma sia in contrasto con la TI (UE) 2024/1275, in particolare con il suo art.13.

La ricorrente evidenzia che la TI RO (art. 13) impone agli Stati di definire i requisiti degli impianti solo in base a quanto sia “ tecnicamente, economicamente e funzionalmente fattibile ”. Il regolamento provinciale, invece, creerebbe un obbligo di sostituzione generalizzato e incondizionato, ignorando le specifiche circostanze tecniche o economiche del singolo intervento.

Viene sottolineato, altresì, che la TI UE suggerisce l’uso di incentivi e finanziamenti per promuovere il passaggio a sistemi non fossili, ma non prevede mai un obbligo assoluto di ricorrere a tali sistemi. Secondo il ricorso, la Provincia avrebbe introdotto un ostacolo ingiustificato al mercato, andando oltre quanto richiesto dall’Unione Europea.

Inoltre, la ricorrente lamenta che l’amministrazione abbia agito in assenza di atti fondamentali previsti dalla TI, come la definizione ufficiale di “ caldaia a combustibili fossili” (che la Commissione deve ancora emanare), il piano nazionale di eliminazione graduale e il quadro metodologico comparativo per calcolare i livelli ottimali di costo.

Viene denunciato un pesante sacrificio economico per i cittadini senza un’adeguata analisi costi-benefici. L’installazione di una pompa di calore avrebbe un costo stimato tra 15.000 e 23.000 euro, a fronte di meno di 6.000 euro necessari per una moderna caldaia a condensazione a gas.

Il motivo di ricorso, infine, difende il gas come il più “ pulito” tra i vettori fossili, affermando che in termini di polveri sottili una caldaia a gas moderna sarebbe addirittura più efficiente di alcuni impianti a fonti rinnovabili, come le caldaie a pellet.

In sintesi, la ricorrente ritiene che la Provincia abbia adottato una misura troppo rigorosa e punitiva, che ostacola indiscriminatamente il mercato del gas naturale senza considerare la gradualità e la sostenibilità economica richieste dalla normativa RO.

17.1. Le ragioni principali addotte dalla resistente per respingere il quinto motivo di ricorso sono le seguenti:

i) assenza di un obbligo incondizionato: l’amministrazione chiarisce che l’articolo 4, comma 7, deve essere letto necessariamente insieme all’articolo 17, comma 1, dello stesso regolamento, il quale richiama il Piano Clima Alto Adige 2040. Tale Piano prevede esplicitamente che, al di fuori delle zone servite da teleriscaldamento, l’uso di combustibili fossili sia ancora consentito qualora l’installazione di sistemi a fonti rinnovabili (come pompe di calore, impianti solari o a biomassa) sia preclusa per motivi tecnici o economici;

ii) obbligo di analisi costi-benefici: per verificare se nel caso concreto esistano impedimenti tecnici o economici, il regolamento prescrive (all’art. 2, comma 1, lett. t) la redazione di un’analisi costi-benefici conforme alla norma EN 15459. Questa analisi deve valutare i costi di investimento, manutenzione e funzionamento, garantendo che i requisiti vengano applicati solo dove sia effettivamente sostenibile raggiungere un livello ottimale.

Riguardo, poi, alla mancanza di una definizione ufficiale della Commissione Europea per la nozione di “ caldaie a combustibili fossili ”, l’amministrazione replica che tali orientamenti sarebbero strumenti di soft law privi di efficacia vincolante. Di conseguenza, il recepimento interno della direttiva non sarebbe subordinato alla loro emanazione.

Analogamente, l’amministrazione precisa che la previa adozione del quadro metodologico comparativo (previsto dall’art. 6 della TI) non sarebbe una condizione necessaria per l’emanazione del regolamento. Tale quadro avrebbe la mera funzione di fornire una base per i calcoli dei livelli ottimali di costo che gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione entro il 30 giugno 2028.

In sintesi, la difesa dell'amministrazione poggia sulla flessibilità del regolamento, che prevede deroghe basate sulla fattibilità tecnico-economica e si inserisce coerentemente nel quadro di recepimento degli obiettivi comunitari.

17.2. La ricorrente replica alle deduzioni dell’Amministrazione allegando la palese insufficienza del Piano Clima Alto Adige 2040, che si riferisce solo agli “ edifici residenziali ”, situati “ al di fuori ” delle zone di teleriscaldamento, lasciando senza tutele gli edifici non residenziali e quelli in zone servite. Inoltre, mentre il Piano Clima prevede deroghe per motivi economici, il regolamento impugnato sembrerebbe precludere tale valutazione di sostenibilità economica per il cittadino.

La ricorrente sottolinea, altresì, che la Provincia avrebbe approvato la norma prima che la Commissione Europea pubblicasse (il 30 giugno 2025) gli orientamenti pratici e il quadro metodologico per il calcolo dei costi ottimali. Senza questi atti, mancherebbero i criteri uniformi per definire cosa sia “ tecnicamente, economicamente e funzionalmente fattibile ” ai sensi dell’articolo 13 della TI.

L’amministrazione liquiderebbe gli orientamenti della Commissione come atti non vincolanti. La ricorrente ribatte che il legislatore provinciale non può ignorare le indicazioni delle istituzioni europee, poiché le direttive vincolano gli Stati sul risultato da raggiungere e la Commissione ha il compito di garantire condizioni uniformi di esecuzione.

Viene infine citato lo schema di decreto legislativo nazionale che attua la direttiva “RED III”, il quale apparirebbe molto più flessibile e meno rigoroso di quello provinciale. La norma nazionale, infatti:

limiterebbe gli obblighi alle ristrutturazioni importanti di primo livello;

prevederebbe deroghe esplicite in caso di mancata convenienza economica;

manterrebbe la totale neutralità tecnologica, senza privilegiare specifiche soluzioni come le pompe di calore.

17.3. Il motivo di ricorso è fondato.

Osserva il Collegio che le disposizioni impugnate stabiliscono obblighi generali senza rimandi a piani o procedure in grado di limitare l’assolutezza dei medesimi per ragioni di fattibilità tecnica, economica e funzionale: parlano solo di fabbisogno energetico, efficienza dell’impianto e soluzioni tecnologiche.

L’argomento della resistente secondo cui “l’obbligo non è incondizionato perché va letto insieme al Piano Clima”, oltre a confermare la non conformità della normativa regolamentare per sé sola rispetto ai requisiti posti dall’art. 13 della direttiva , non merita condivisione, perché il comma 7, dell’art. 4, di per sé non contiene alcun riferimento a tale Piano. Pertanto, l’obbligo regolamentare de quo è generale e automatico, non modulato da valutazioni caso per caso, come richiesto dall’art. 13 della TI 2024/1275 in merito alle distinte condizioni di : fattibilità tecnica, economica e funzionale.

Anche qualora si ritenesse implicito un rinvio al Piano Clima, esso non varrebbe comunque a limitare gli obblighi ex art. 4, comma 7, del regolamento nei casi non trattati nel Piano: gli edifici non residenziali e quelli in zone servite da teleriscaldamento efficiente.

18. L’accoglimento dei motivi di ricorso sub 1 e sub 5 rende non necessario esaminare le richieste di rinvio alla Corte costituzionale ed alla Corte di Giustizia dell’UE della normativa provinciale di cui all’art. 21, comma 3, lett. c) della L.P. n. 9/2018, in combinato disposto con l’art. 4, comma 7, del D.P.P. n. 6/2025, rispettivamente per violazione degli artt. 41, comma 3 e 117, comma 2, lett. e) ed s) della Costituzione e per violazione dell’art. 13 della direttiva UE 2024/1275.

19. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione autonoma di Bolzano definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna la Provincia a rifondere alla ricorrente le spese di lite che liquida in € 3.000,00 (tremila,00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN CH, Presidente

Edith Engl, Consigliere

Alda Dellantonio, Consigliere

IZ AL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IZ AL	AN CH

IL SEGRETARIO