Pubblicato il 16/04/2026

N. 06887/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11208/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11208 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Esso Italiana s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Capria, Antonio Lirosi, Elisabetta Gardini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gse - Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta, Antonio Pugliese, Pietro Fea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Filippo Satta in Roma, via Arenula, 29;
Ministero dello Sviluppo Economico in persona del Ministro pro tempore, Ministero dello Sviluppo Economico, Direzione Generale per il mercato elettrico, le rinnovabili e l'efficienza energetica, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Sonatrach Raffineria Italiana s.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo :

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici. prot. n. GSE/P20190039215 del 17/05/2019, avente ad oggetto “ Attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 del DM 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “GTG501”, sita in Contrada Marcellino, nel Comune di Augusta (SR) e identificata con il codice “CE20”. Comunicazione di esito ”;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici prot. n. GSE/P20180056979 del 25/06/2018, avente ad oggetto “ Attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 comma 2 del DM 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “GTG501”, sita in Contrada Marcellino, nel Comune di Augusta (SR) e identificata con il codice “CE20”. Sospensione del procedimento per richiesta integrazioni e osservazioni ”;

- del verbale del sopralluogo effettuato dal Gestore dei Servizi Energetici presso gli uffici tecnici della società Esso Italiana S.r.l., ubicati all'interno della Raffineria di Augusta, situata in Contrada Marcellino, nel Comune di Augusta (SR), con riferimento all'unità di cogenerazione denominata “GTG501” e identificata con il codice “CE20”;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici prot. n. GSE/P20170092316 del 27/11/2017, avente ad oggetto “ Comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 e ss. della Legge 7 agosto 1990 n. 241, di svolgimento dell'attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 comma 2 del DM 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “GTG501”, sita in Contrada Marcellino, nel Comune di Augusta (SR) e identificata con il codice “CE20”. Produzione anni 2014, 2015 e 2016 ”;

- ove occorrer possa, delle “ Linee guida per l'applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011 - Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR) ” predisposte dalla Direzione Generale per l'Energia Nucleare, le Energie Rinnovabili e l'Efficienza Energetica del Ministero dello Sviluppo Economico e pubblicate nel gennaio 2012 (con aggiornamento nel marzo 2012);

- di ogni altro atto, preordinato, conseguente o comunque connesso;

quanto al primo ricorso per motivi aggiunti :

- dei medesimi atti e provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo nonché della nota del Gestore dei Servizi Energetici, prot. n. GSE/P20190055131 del 26/07/2019, avente ad oggetto

“ ID Verifica 2017-26822 – Attività di controllo mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell’art. 11 comma 2 del D.M. 5 settembre 2011 sull’unità di cogenerazione denominata “GTG501” sita nel Comune di Augusta (SR) e identificata con il codice “CE20” – Richiesta restituzione incentivi ”;

- di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso;

quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti :

- dei medesimi atti e provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti;

- di ogni altro atto, preordinato, conseguente o comunque connesso.

quanto al terzo ricorso per motivi aggiunti :

- dei medesimi atti e provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e con i successivi motivi aggiunti, nonché della nota del Gestore dei Servizi Energetici, prot. n. GSE/P20210022897 in data 08.09.2021, avente ad oggetto “ Istanza di applicazione dell'art. 42, comma 3, D.Lgs. 28/2011 come modificato dall'art. 56, commi 7 e 8, del D.L. 76/2020, convertito in Legge n. 120 dell'11 settembre 2020. Unità di cogenerazione denominata “GTG501” incentivata ai sensi del DM 5 settembre 2011, sita nel Comune di Augusta e identificata con il codice “CE20”. Comunicazione di Esito. ”;

- di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di G.s.e. - Gestore dei Servizi Energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 aprile 2026 il dott. NI NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Esso Italiana s.r.l. è stata titolare ed esercente, fino al subentro, nel novembre del 2018, di Sonatrach Raffineria s.r.l., di un complesso industriale sito nel Comune di Augusta (SR), la cui attività principale consiste nella raffinazione del petrolio greggio e dei suoi derivati.

Nell’ambito di questa attività, la società Esso eserciva un impianto di cogenerazione, cui afferisce l’unità denominata “GTG501” e identificata con il codice “CE20”, oggetto del presente giudizio.

Proprio con riferimento a tale unità, la società presentava al Gestore tre istanze di riconoscimento della qualifica CAR e di accesso al regime di sostegno di cui al DM 5 settembre 2011 per le annualità 2014, 2015 e 2016, che venivano tutte accolte, con l’iniziale riconoscimento di un numero di Certificati Bianchi pari a 74.929.

A seguito di una comunicazione inviata dalla Esso Italiana in data 8 agosto 2016, il GSE provvedeva – con i provvedimenti prott. nn. GSE/P20160005772 e GSE/P20160085781 del 28 ottobre 2016 a rettificare il numero di Certificati Bianchi riconosciuti per le annualità 2014 e 2015, portando il numero totale di titoli riconosciuti a 75.570.

In data 30 marzo 2017 la società inoltrava al GSE una PEC nella quale dava conto della presenza di alcuni errori nella relazione presentata al Gestore ai fini dell’ottenimento dei Certificati Bianchi per l’annualità 2015.

Il GSE pertanto – con il provvedimento prot. n. GSE/P20170092316 del 27 novembre 2017 – comunicava alla ricorrente l’avvio del procedimento di controllo mediante verifica e sopralluogo ex articolo 11, comma 2, del DM 5 settembre 2011 per l’unità di cogenerazione “GTG501”, relativamente alle annualità di produzione 2014, 2015 e 2016. A tale provvedimento seguivano delle comunicazioni da parte della Esso.

A seguito del sopralluogo svoltosi nei giorni 12, 13, 14 e 15 dicembre 2017, con la comunicazione prot. n. GSE/P20180056979 del 25 giugno 2018 il Gestore sospendeva l’attività di controllo, invitando la Esso a formulare osservazioni e a produrre documentazione aggiuntiva.

In tale comunicazione il Gestore, sulla base di quanto emerso in sede di sopralluogo e di quanto riportato dalla società nelle sue comunicazioni, a parte altre criticità non oggetto del presente giudizio in quanto non contestate, evidenziava quanto segue:

- relativamente al calcolo dell’energia termica utile (Hchp), il GSE riteneva che, per tutti gli anni oggetto del controllo, “ parte del vapore prodotto dall’unità di cogenerazione non è utilizzato sotto forma di vapore ma sotto forma di acqua calda per essere destinato alla climatizzazione ambientale, in contrasto con l’assunzione di utilizzare nel calcolo dell’Hchp un’entalpia di riferimento pari a quella dell’acqua a 15 ºC e 1,013 bar a ”. In altre parole, secondo il GSE, la società avrebbe erroneamente conteggiato quale “calore utile” (Hchp) la quota parte di calore relativa al ritorno delle condense e relativo al riscaldamento ambientale di sei edifici. Tale calore, secondo il GSE, non potrebbe essere computato perché sarebbe utilizzato sotto forma di acqua calda anziché di vapore. Solo nel caso di impiego di vapore è possibile, infatti, calcolare il calore utile tramite il criterio convenzionale stabilito dalle Linee Guida (i.e. entalpia di riferimento pari a quella dell’acqua a 15 ºC e 1,013 bar a), mentre nel caso di utilizzo dell’acqua calda non sarebbe possibile impiegare il suddetto criterio: se il mezzo riscaldante è acqua calda, infatti, deve considerarsi l’effettiva temperatura di ritorno. Inoltre il GSE ha contestato la mancanza di strumentazione per misurare questo calore di ritorno da detrarre e, di conseguenza, ha concluso che - prudenzialmente - si dovesse scartare tutto il calore di riscaldamento;

- relativamente al calcolo dell’energia di alimentazione (F), il GSE contestava invece che: “ il calore associato ad alcune correnti di processo dell’impianto di distillazione sotto vuoto, denominato VPS2, viene utilizzato, per tutti gli anni oggetto del controllo, per riscaldare l’acqua di alimento dell’unità, mediante gli scambiatori E-906-D e E910” ; “il calore associato ad alcune correnti di processo dell’impianto di cracking catalitico a letto fluido (CC), viene utilizzato, a partire da novembre 2016, per riscaldare l’acqua demineralizzata in ingresso all’unità, mediante lo scambiatore E1152 ”; “ il calore associato alle correnti di processo utilizzate per gli usi sopra descritti è stato erroneamente escluso dall’Operatore dall’energia del combustibile dell’unità (F unità), per tutti gli anni oggetto del controllo ”. Secondo il GSE, dunque, l’energia termica associata alle suddette correnti avrebbe dovuto essere assimilata all’energia primaria di un combustibile dell’unità di cogenerazione.

Con il provvedimento prot. n. GSE/P20190039215 del 17 maggio 2019, il GSE, anche alla luce degli elementi forniti dalla ricorrente, confermava i suddetti rilievi e comunicava a Esso Italiana la rimodulazione della tariffa incentivante, consistente in una decurtazione totale (comprensiva dei profili non contestati) di n. 8.254 Certificati bianchi rispetto a quelli originariamente riconosciuti.

Con il ricorso principale notificato il 12 luglio 2019 e depositato il 9 settembre 2019, articolato in tre motivi di diritto, la Esso ha impugnato in parte qua il suddetto provvedimento, lamentando:

(i) Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 3 6, 10 e ss. della L. 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 20/2007, del d.m. 4 agosto 2011, del d.m. 5 settembre 2011 e delle Linee Guida. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, irragionevolezza, ingiustizia grave e manifesta e difetto di motivazione ;

(ii) Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 3 6, 10 e ss. della L. 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 20/2007, del d.m. 4 agosto 2011, del d.m. 5 settembre 2011 e delle Linee Guida sotto altro profilo. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, irragionevolezza, ingiustizia grave e manifesta. Difetto di motivazione sotto diverso profilo ;

(iii) Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 3 6, 10 e ss. della L. 7 agosto 1990, n. 241. Difetto di motivazione e carenza di istruttoria sotto ulteriore profilo .

Nelle more, con il provvedimento prot. n. GSE/P20190055131 del 26 luglio 2019, il GSE richiedeva alla Società la restituzione degli incentivi indebitamente percepiti a seguito della rimodulazione, quantificando la somma da restituire al Gestore in euro 910.168,58.

Con un primo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 13 novembre 2019, la Esso ha impugnato il suddetto provvedimento, censurandone l’illegittimità in via derivata, per i medesimi vizi già dedotti con il ricorso principale.

Su istanza della società, con provvedimento prot. n. GSE/P20190069844 dell’11 novembre 2019, il Gestore quantificava in 3.577 i Certificati bianchi relativi ai profili non contestati da Esso Italiana nel presente giudizio, per un importo pari a euro 394.435,79, che la Società provvedeva successivamente a saldare.

Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 24 novembre 2020 e articolato in un unico motivo di diritto, la Società deduceva l’illegittimità dei provvedimenti impugnati anche alla luce del sopravvenuto d.l. 76/2020, entrato in vigore il 17 luglio 2020 e successivamente convertito con la l. n. 120/2020, assumendone la portata retroattiva.

Successivamente, in data 9 dicembre 2020, la Esso presentava al Gestore un’istanza di riesame ai sensi dell’articolo 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020, chiedendo l’annullamento/revoca dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e con il primo ricorso per motivi aggiunti.

Con il provvedimento prot. n. GSE/P20210022897 dell’8 settembre 2021, il Gestore rigettava l’istanza di riesame presentata da Esso Italiana, sostenendo che:

- “ dalla lettura dell'art. 56, commi 7, lett. a), e 8 del D.L. 76/2020 conv. in L. n. 120/2020, non si rinvengono elementi tali da giustificare l'applicazione del nuovo inciso nel caso in esame, in quanto la novella normativa si riferisce alle sole violazioni rilevanti che comportino la decadenza dal diritto all'ottenimento dell'incentivo, mentre nella presente fattispecie il provvedimento del GSE ha appurato difformità che hanno comportato non la decadenza ma una rideterminazione dell'incentivo solo in alcuni periodi e quindi il mantenimento del diritto all'ottenimento dell'incentivo nel rimanente periodo di incentivazione ”;

- “ il comma 2 bis dell'art. 21 nonies [...] come interpretato dal prevalente indirizzo giurisprudenziale (ex multis, Cons. St., sez. IV, 8 novembre 2018 n. 6308; sez. V, 27 giugno 2018 n. 3940), consente all'amministrazione procedente di prescindere dal rispetto del termine di diciotto mesi nell'ipotesi di provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive false, richiedendosi solo per queste ultime (dichiarazioni sostitutive false) e non anche per le prime (false rappresentazioni dei fatti) il relativo accertamento con sentenza penale passata in giudicato ”;

- “ alla luce della giurisprudenza formatasi sulle questioni di diritto intertemporale sorte all'indomani dell'entrata in vigore dell'art. 21 nonies, come modificato dalla L. n. 124 del 2015, che il termine di diciotto mesi ivi posto possa iniziare a decorrere solo dalla data di entrata in vigore del DL 76/2020 (17 luglio 2020), non potendo applicarsi retroattivamente "nel senso di computare anche il tempo decorso anteriormente all'entrata in vigore della legge (...), atteso che tale esegesi, oltre a porsi in contrasto con il generale principio di irretroattività della legge (art. 11 preleggi), finirebbe per limitare in maniera eccessiva ed irragionevole l'esercizio del potere di autotutela amministrativa. Si arriverebbe infatti all'irragionevole conseguenza per cui, con riguardo ai provvedimenti adottati diciotto mesi prima dell'entrata in vigore della nuova norma, l'annullamento d'ufficio sarebbe, per ciò solo, precluso ”;

- “ nell'attività di controllo in oggetto è stato appurato che la Società, per gli anni 2014, 2015 e 2016, ha utilizzato un metodo di calcolo per la quantificazione delle grandezze energetiche F е HсHP non conforme alla reale situazione dell'unità di cogenerazione, traendo di fatto vantaggio da un'incompleta rappresentazione dei fatti ”;

- “ con riferimento alla ponderazione degli interessi, risulta prevalente l'interesse pubblico al corretto e razionale uso delle risorse della collettività destinate a garantire l'effettiva incentivazione delle sole iniziative per le quali siano stati rispettati i requisiti previsti dal quadro normativo e regolatorio di riferimento ”;

- “ nella ponderazione fra l'interesse pubblico concreto e attuale sotteso ai provvedimenti adottati del GSE nel caso di specie e l'interesse della Società a percepire incentivi in difformità al quadro normativo di riferimento, in ragione di quanto accertato dal GSE in sede di verifica, deve essere accordata prevalenza al primo, altrimenti dovendosi ab absurdo arrivare ad ammettere che le modifiche apportate all'art. 42, comma 3, del D.L. n. 28/2011 dall'art. 56, commi 7 e 8, del D.L. 76/2020, convertito in Legge n. 120 dell'11 settembre 2020 (c.d. Decreto semplificazioni) siano volte a creare un «irrazionale» e «indiscriminato» sistema di generalizzato rispristino di incentivi pubblici non spettanti, anche quando risulti violato il principio di legalità (cardine di uno Stato di diritto) e senza tener conto degli altri valori che vengono in gioco (per es., uso razionale delle risorse pubbliche, buon andamento dell'amministrazione, etc.) ”.

Con un terzo e ultimo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 3 dicembre 2021 e articolato in sette motivi di diritto, la Esso ha impugnato tale provvedimento di rigetto, lamentando la:

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120 – violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per irragionevolezza manifesta ;

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120 – violazione degli articoli 46 e 47 del d.p.r. n. 445/2000 – violazione dell’art. 21 nonies della Legge n. 241/1990 – eccesso di potere per travisamento di fatto e di diritto e difetto di motivazione istruttoria ;

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120 sotto altro profilo – violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per difetto di motivazione e travisamento;

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120 sotto altro profilo – violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria sotto altro profilo ;

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120 sotto ulteriore profilo. Violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione ;

- Violazione sotto ulteriore profilo dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020 per mancata applicazione del principio di decurtazione degli incentivi in misura compresa fra il 10% e il 50%. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione ;

- Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 10, lettera b) e 10-bis della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e difetto di motivazione. Ingiustizia grave e manifesta. Irragionevolezza. Violazione dei canoni di efficienza, efficacia e buon andamento dell’azione amministrativa .

Il GSE già costituito formalmente in giudizio, ha depositato documenti e memorie conclusive, chiedendo il rigetto del ricorso principale e dei ricorsi per motivi aggiunti, sostenendone l’infondatezza in fatto e in diritto.

La causa è passata in decisione all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 10 aprile 2026 svoltasi in modalità da remoto sulla piattaforma Teams .

DIRITTO

1. Preliminarmente va chiarito che non vi è alcuna improcedibilità del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti per effetto della istanza di riesame ex art. 56 del del d.l. 76/2020 presentata dalla ricorrente.

La giurisprudenza di questo Tribunale (cfr. T.A.R. Lazio sez. V ter , 1° aprile 2026, n. 6074 e giurisprudenza ivi richiamata) ha esaminato natura e portata dell'art. 56, commi 7 e 8 DL 76/2020, ritenendo che, con le relative norme, sia stata introdotta una procedura eccezionale, con finalità di sanatoria, allo scopo di conservare la capacità di produzione energetica da fonte rinnovabile.

L’istanza di riesame ex art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020 costituisce pertanto l’avvio di un autonomo procedimento, che non implica il venir meno dell’interesse alla caducazione del provvedimento di decadenza dagli incentivi.

Ne discende che il ricorso principale e il primo ricorso per motivi aggiunti devono essere esaminati.

2.1. Nel merito, con il primo motivo di ricorso, la Esso contesta le ragioni tecniche che hanno portato alla rideterminazione degli incentivi, con particolare riguardo ai rilievi circa i quantitativi di energia utilizzati per preriscaldare l’acqua di alimento delle caldaie dell’unità di cogenerazione.

In particolare, secondo la ricorrente, il GSE avrebbe errato nel ritenere che i quantitativi di energia di tali correnti ricadano nei confini dell’unità di cogenerazione e debbano essere calcolati in relazione al loro contenuto entalpico e contabilizzati come energia primaria del combustibile in applicazione del punto 2.2.2. delle Linee Guida.

Inoltre, secondo Esso, sarebbe altresì errata la conclusione secondo cui la quantità di calore, prelevata dalle suddette correnti per riscaldare l’acqua in ingresso all’unità, non possa essere contabilizzata nel termine Hchp perché non prodotta in cogenerazione.

Al riguardo il Collegio ritiene del tutto attendibili le conclusioni cui è giunto il GSE all’esito dell’istruttoria procedimentale. Infatti, come anche chiaramente illustrato dalla difesa del GSE nelle proprie memorie, i flussi di calore provenienti dagli impianti CC ( Fluidised bed Catalytic Cracking ) e VPS2 (impianto di distillazione sotto vuoto) devono essere qualificati come interni ai confini dell’unità di cogenerazione, come chiaramente rappresentato dalla Figura 7 del paragrafo 2.1.4 delle Linee Guida per l’applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011 – Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR). Rispetto alla Figura 7, il flusso denominato “F energia termica da processo” nel caso in oggetto è diretto sul flusso in uscita dall’area di consumo ed in ingresso al generatore di vapore a fuoco, in quanto l’energia termica da processo preriscalda l’acqua in ingresso al generatore di vapore; ciò non cambia che l’energia termica derivante dal processo esterno vada inclusa nei confini dell’unità di cogenerazione e quindi contabilizzata nella F, come ribadito nel paragrafo 2.2.2 delle Linee Guida. In altre parole, i flussi di calore provenienti dagli impianti CC e VPS2 partecipano al processo di cogenerazione in quanto preriscaldano l’acqua demineralizzata in ingresso al sistema di degasaggio a servizio dell’impianto di cogenerazione e da questi inviata ai generatori di vapore a recupero (GVR) dell’impianto stesso; da tale acqua demineralizzata viene poi prodotto vapore nei GVR (denominati WHB 501 e SG 1170 nella Figura 1 della nota tecnica versata in atti, doc. n. 10), che evolvendo nelle turbine a vapore produce energia elettrica e calore inviato all’area di consumo.

In sostanza, i flussi di calore provenienti dai processi VPS2 e CC concorrono alla produzione combinata di energia elettrica e calore in quanto preriscaldano l’acqua in ingresso al sistema di degasaggio e successivamente trasformata in vapore nei GVR; tale vapore evolve nelle turbine a vapore dell’impianto di cogenerazione, producendo energia elettrica, e venendo successivamente inviato, a pressioni inferiori, all’area di consumo, rappresentando quindi l’energia termica prodotta dall’impianto di cogenerazione stesso.

Pertanto, i flussi di calore provenienti dagli impianti CC e VPS2 non costituiscono calore cogenerato, in quanto sono prodotti a partire dal combustibile consumato negli impianti stessi e non dall’impianto di cogenerazione.

Inoltre, come già visto, tali flussi di calore vengono inviati, per il tramite dell’acqua, ai degasatori dell’impianto. Le Linee Guida stabiliscono in merito al paragrafo 2.3.2.2 che “ Il calore inviato all’impianto di degassaggio è un elemento costante comune agli impianti di produzione di energia elettrica siano essi di cogenerativi o non cogenerativi e non costituisce calore utile in quanto facente parte dei consumi interni dell’impianto (cfr. par.2.3) ”.

Il paragrafo 2.3 delle Linee Guida conferma che “ Non costituisce calore utile: [...] Il calore utilizzato per i consumi interni dell’impianto quale il calore contenuto nelle correnti inviate al degasatore, [...] e comunque tutto il calore finalizzato alla produzione di energia dell’impianto di cogenerazione ”.

Pertanto, il calore proveniente dai succitati impianti non può essere qualificato né come cogenerato né come utile, pertanto non può essere contabilizzato nell’HCHP.

Per queste ragioni, il primo motivo è infondato e va respinto.

2.2. Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente contesta il provvedimento anche nella parte in cui viene censurato l’impiego del vapore prodotto dall’unità di cogenerazione non come vapore bensì come acqua calda.

Anche tale censura è infondata.

Infatti, le Linee Guida per l’applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011 – Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR) stabiliscono, al paragrafo 2.3.1, che: “… viste le incertezze e le difficoltà nel determinare il corretto valore entalpico della condensa, si è ritenuto pertanto di adottare un criterio convenzionale assumendo un valore dell’entalpia delle condense di rientro nei confini dell’impianto di cogenerazione pari a quella dell’acqua a 15°C e 1,013 bar a. Pertanto il calore utile di una corrente di vapore è dato dal valore dell’entalpia della corrente di vapore inviata all’area di consumo, misurata al confine dell’impianto di cogenerazione, assumendo come riferimento l’entalpia dell’acqua alla temperatura di 15°C e 1,013 bar a. Quanto sopra non si applica quando il calore utile è fornito sotto forma di acqua calda mediante un sistema a circuito chiuso (tipicamente teleriscaldamento) ”;

E al paragrafo 2.3.3, che: “ L’energia termica utile può essere somministrata sotto forma di acqua calda o altri fluidi per fornire calore a un processo o a uso riscaldamento per civili abitazioni. In questi casi è necessario misurare, oltre alla portata del fluido, la temperatura di mandata e di ritorno dal sistema di scambio termico che definisce i confini dell’impianto di cogenerazione ”.

In altre parole, il criterio convenzionale per calcolare l’entalpia delle condense di rientro nei confini dell’impianto di cogenerazione pari a quella dell’acqua a 15°C e 1,013 bar a (pressione atmosferica) non si applica ai sistemi chiusi, ovvero ai casi in cui il vapore viene inviato a scambiatori acqua/vapore, in cui l’acqua calda, che costituisce nel caso di specie il calore utile, viene successivamente distribuita alle utenze mediante un circuito chiuso.

Ebbene, nel caso dei sei scambiatori di calore oggetto di causa, il vapore, come indicato dalla ricorrente, cede energia termica all’acqua, che a sua volta la cede all’aria nei ventilconvettori dislocati negli edifici. Di conseguenza, questi sei scambiatori vapore/acqua costituiscono un utilizzo indiretto del vapore, in quanto l’utilizzo finale dell’energia termica (ovvero il riscaldamento dell’aria negli ambienti mediante i ventilconvettori) è fatto mediante acqua calda e non mediante vapore. Per tali scambiatori, quindi, si applica quanto previsto dal paragrafo 2.3.3 delle Linee Guida.

In altre parole, la configurazione impiantistica adottata per il riscaldamento ambientale dei suddetti sei edifici prevede che il calore sotto forma di acqua calda, proveniente dallo scambio termico vapore/acqua calda negli scambiatori di calore “satellite” dell’impianto in oggetto, venga distribuito, mediante un circuito chiuso, alle utenze del circuito stesso, nel caso di specie coincidenti con i ventilconvettori dislocati negli uffici dello stabilimento industriale interessati da tale modalità di riscaldamento ambientale. Tali scambiatori di calore “satellite”, utilizzati per la climatizzazione ambientale di alcuni degli edifici del sito industriale, introducono una modalità di utilizzo non diretto del vapore e, per tale motivo, devono essere inclusi all’interno dei confini dell’unità di cogenerazione, in quanto è l’acqua calda, e non il vapore, a rappresentare l’utilizzo finale di calore utile, ovvero a riscaldare l’aria negli ambienti degli edifici mediante i ventilconvettori. Si conferma, pertanto, che la società ricorrente avrebbe dovuto determinare l’energia termica utile del vapore non utilizzato in maniera diretta con le modalità previste dal paragrafo 2.3.3 delle Linee Guida (ovvero considerando la differenza di temperatura mandata/ritorno dell’acqua calda in circuito chiuso) e non, come avviene nei casi di utilizzo diretto del vapore, con riferimento alla temperatura di 15 °C (come previsto dal paragrafo 2.3.1 delle Linee Guida). In considerazione dell’assenza di idonea strumentazione di misura per la contabilizzazione della quota parte di vapore utilizzato in modo non diretto (come confermato dalla società nella nota del 17.01.2018), si è dunque reso necessario escludere l’intera quantità di energia associata al vapore utilizzato in tal modo.

La valutazione effettuata dal GSE risulta dunque anche sotto tale ultimo profilo pienamente attendibile e logica, nonché coerente con le indicazioni offerte dalla Linee Guida.

Per mera completezza espositiva, giova rammentare la consolidata giurisprudenza (cfr. TAR Lazio, sez. III ter, 13 luglio 2022, n. 9630) secondo cui le valutazioni condotte dal Gestore in merito all’addizionalità del risparmio energetico sono connotate da spiccata discrezionalità tecnica, con la conseguenza che - avendo nel caso di specie il Gestore chiaramente esposto nella motivazione del provvedimento le considerazioni in forza delle quali i presupposti di base valorizzati dalla Esso devono ritenersi erronei, e non risultando le stesse connotate da evidenti aspetti di irrazionalità, erroneità o illogicità - il sindacato che in questa sede può sulle stesse essere effettuato non può spingersi fino a valutarne la fisiologica opinabilità né, tanto meno, alla sostituzione delle valutazioni medesime con altre ritenute maggiormente pertinenti.

In conclusione evidenzia il Collegio che - nel caso di specie - il giudizio formulato dal GSE di assenza dei requisiti per l’ammissione di alcuni degli interventi all’incentivo non appare affetto da vizi macroscopici di erroneità, di irragionevolezza o di illogicità.

2.3. Con il terzo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta il difetto di motivazione del provvedimento di rimodulazione degli incentivi spettanti per gli anni 2014, 2015 e 2016. Nello specifico, la Società ritiene che il provvedimento non consentirebbe “ di comprendere e ricostruire i calcoli che hanno portato il GSE a quantificare, rispetto ai profili sopra censurati, i Certificati Bianchi da restituire in circa 4.700 ”.

Anche tale motivo è infondato, in quanto il Gestore al riguardo si è limitato ad applicare la legge e, nello specifico, l’art. 4 del D.M. 5 settembre 2011.

Tale articolo, infatti, prevede che “ Le unità di cogenerazione, come definite all’art. 1 del presente decreto, hanno diritto, per ciascun anno solare in cui soddisfano i requisiti di CAR, al rilascio di certificati bianchi, in numero commisurato al risparmio di energia primaria realizzato nell'anno in questione, se positivo, calcolato come segue …” (segue formula algebrica).

Dunque, il Gestore ha correttamente citato la normativa di riferimento (D.M. 5 settembre 2011) ove è contenuta la formula di calcolo utilizzata ed ha illustrato nel provvedimento la metodologia e i passaggi che hanno condotto alla quantificazione della rimodulazione dell’incentivo.

Quanto, invece, al lamentato difetto di istruttoria, esso è insussistente in quanto nel caso di specie il Gestore ha svolto un sopralluogo e si è confrontato con la società in ogni fase procedimentale tenendo conto delle osservazioni rese dalla Esso, ed avendo peraltro quest’ultima accettato talune delle contestazioni sostenute dal GSE.

2.4. In conclusione, il ricorso principale deve essere respinto, unitamente al primo ricorso per motivi aggiunti avente ad oggetto l’asserita invalidità derivata della quantificazione delle somme da restituire.

3. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, la Esso, assumendo la portata retroattiva dell’art. 56, co. 7 e 8, del D.L. 76/2020, sostiene che il Gestore avrebbe dovuto procedere al riesame del provvedimento emesso nel 2019.

Tale tesi si scontra frontalmente sia con la natura e le finalità della norma invocata che con la giurisprudenza formatasi in materia secondo la quale è “ inammissibile la pretesa applicazione retroattiva dello ius superveniens a provvedimenti di decadenza già emessi. È noto infatti come la legittimità dell'atto debba essere vagliata con riferimento al quadro giuridico e fattuale vigente al momento della sua adozione in ossequio al consolidato principio secondo cui tempus regit actum ” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. V stralcio, n. 23832 del 31 dicembre 2024; Cons. Stato, Sez. II, 4 gennaio 2023, n. 127; id., 18 dicembre 2023, n. 10920).

Come da ultimo ribadito dal Consiglio di Stato infatti (cfr., Cons. Stato, sez. II, n. 2577 del 27 marzo 2026) non possono essere applicate, riguardo ai provvedimenti amministrativi adottati in sede di controllo, come quelli oggetto del procedimento di riesame di specie, le modifiche, successivamente introdotte dall’art. 56, comma 7 d.l. 76/2020 all’art. 42, comma 3 d. lgs. 28/2011- che hanno condizionato l’esercizio del potere di decadenza del GSE, senza alterarne l’ascrivibilità al novero dei provvedimenti di controllo e non già a quelli di autotutela decisoria, alla ricorrenza dei presupposti indicati dall’art. 21- nonies L 241/1990. E ciò in quanto tali modifiche non rivestono efficacia retroattiva, ma si applicano, conformemente al criterio tempus regit actum , esclusivamente a quelle declaratorie di decadenza che, a differenza di quelle di specie, siano posteriori al 17 luglio 2020, data di entrata in vigore della novella di cui al d.l. n. 76/2020, dalla quale inizia, quindi, a decorrere il termine ragionevole per disporne la decadenza.

Dunque, la disposizione introdotta dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020 non è immediatamente applicabile ai provvedimenti adottati prima della sua entrata in vigore atteso che, come affermato dalla giurisprudenza, non ha valenza di interpretazione autentica (cfr. sul punto, ex pluribus e fra le più recenti, Consiglio di Stato, sez. II, n. 1837 del 2025), ma consente alle imprese destinatarie di provvedimenti del GSE di annullamento d’ufficio o di decadenza dagli incentivi ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del d.l. n. 76/2020 di sollecitare un ulteriore e diverso procedimento amministrativo da parte del Gestore presentando apposita istanza volta a consentire l’applicazione dello ius superveniens ai fini di una diversa regolazione del rapporto sostanziale.

Peraltro, la stessa ricorrente si è poi conformata a tale orientamento presentando istanza di riesame, con l’effetto di rendere anche improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il secondo ricorso per motivi aggiunti.

4. Si può quindi passare all’esame del terzo ricorso per motivi aggiunti.

4.1. Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente contesta il provvedimento di rigetto dell’istanza di riesame nella parte in cui si sostiene l’inapplicabilità al caso di specie delle previsioni dell’articolo 56, commi 7 e 8, del D.L. 76/2020, trattandosi di un’ipotesi di rimodulazione degli incentivi e non di decadenza.

In particolare, con il provvedimento di riesame, il GSE, come riportato nella parte in fatto, ha motivato ampiamente sulla mancanza di tutti i presupposti di cui all'articolo 21- nonies richiesti dall’art. 56 citato, ma in via preliminare ha eccepito che la novella normativa si riferisce alle sole violazioni rilevanti che comportino la decadenza dal diritto all'ottenimento dell'incentivo, mentre nella presente fattispecie il provvedimento del GSE ha appurato difformità che hanno comportato “ non la decadenza ma una rideterminazione dell'incentivo solo in alcuni periodi e quindi il mantenimento del diritto all'ottenimento dell'incentivo nel rimanente periodo di incentivazione ”.

Invece, secondo la Esso, sia ai casi di decadenza che a quelli di rimodulazione dovrebbe applicarsi la disciplina di cui all’art. 42 del D.Lgs. 28/2011, così come modificato dal c.d. ‘D.L. Semplificazioni’.

Come correttamente osservato dalla difesa del GSE, si tratta di una interpretazione illegittimamente estensiva e contraria alla ratio stessa della riforma.

Invero, a seguito delle modifiche di cui all’art. 56, comma 7, lett. a) d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, l'attuale formulazione dell'art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011 prevede che “ Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il Gse in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all'Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481 …”.

In base al comma 8 dell’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020 tali disposizioni “ si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere di cui all'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199. Il GSE, preso atto della documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente, dispone la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell'istanza a cura del soggetto interessato. Le disposizioni di cui al comma 7 non si applicano nel caso in cui la condotta dell'operatore che ha determinato il provvedimento di decadenza del GSE è oggetto di procedimento penale in corso concluso con sentenza di condanna, anche non definitiva ”.

E’ evidente dunque come l’art. 56 citato si riferisca solo ai provvedimenti di decadenza, ed è altresì evidente come l’eccezionalità e la particolare finalità di sanatoria sottesa al procedimento di riesame in questione imponga una lettura restrittiva della norma la quale non è perciò suscettibile di interpretazione analogica o estensiva.

Tale questione interpretativa è stata peraltro già affrontata e risolta da questo Tribunale nel senso che l’espresso riferimento operato dal comma 8 citato ai soli provvedimenti di decadenza postula una consapevole scelta del legislatore, il quale ha ritenuto, ai fini dell’applicazione dello speciale procedimento di riesame previsto dal medesimo comma 8, di selezionare tra le fattispecie di cui all’art. 42, comma 3, nelle quali si sostanzia il potere di verifica del GSE, soltanto quella della decadenza dagli incentivi (così TAR Lazio, Roma, sez. III- ter , 21 ottobre 2022, n. 13594 e precedenti ivi richiamati. In termini, sez. V-ter, n. 872 del 2025).

Da ultimo, a fronte di identiche censure, si è osservato che “… non sono fondate poi le censure con cui le ricorrenti hanno contestato quanto dedotto dal G.S.E. in ordine all’inapplicabilità dell’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 e hanno genericamente prospettato l’illegittimità costituzionale di tale disciplina … (omissis) … un conto, infatti, è la decadenza dagli incentivi contemplata dall’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020, in relazione alla quale il legislatore ha previsto un eccezionale meccanismo di sanatoria a fronte del rischio, valutato ex lege inopportuno, che l’impresa interessata rimanga senza alcun beneficio nonostante l’originaria ammissione al sistema incentivante; altro è il caso che occupa, dove non viene in rilievo un problema di all or nothing, ma di mera riduzione degli incentivi spettanti ” (v. TAR Lazio, Roma, sez. V ter , 22 settembre 2025, n. 16416).

4.2. Ciò detto, va osservato come il provvedimento di rigetto dell’istanza di riesame impugnato con il terzo ricorso per motivi aggiunti si presenti come atto plurimotivato, in particolare giustificato da tre differenti circostanze, più dettagliatamente indicate nella parte in fatto, di per sé autonome a giustificarne l’adozione. Da ciò conseguendone che la validità del preliminare motivo di diniego sopra esaminato (relativo all’inapplicabilità dell’art. 56, co. 7 e 8, D.L. 76/2020 al caso di specie) determina l’assorbimento di tutte le altre contestazioni mosse nel terzo ricorso per motivi aggiunti, le quali si appuntano sugli ulteriori motivi di rigetto dell’istanza di riesame.

Residua solo la contestazione relativa al mancato avviso ex art. 10 bis L. 241/1990, il quale tuttavia evidentemente non spettava essendo stata proposta una istanza di riesame.

5. Per tutto quanto sopra esposto, i provvedimenti impugnati restano dunque esenti dai vizi denunciati, con conseguente reiezione del ricorso introduttivo e dei tre ricorsi per motivi aggiunti.

6. Le spese del giudizio possono essere compensate tenuto conto della particolare complessità in fatto e in diritto della causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

OR IL, Presidente

NI NI, Consigliere, Estensore

Francesca Mariani, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI NI	OR IL

IL SEGRETARIO