Pubblicato il 28/01/2026

N. 01683/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00787/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 787 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Valerio Zicaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Scacchi, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Scacchi in Roma, via Crescenzio 19;

nei confronti

Arera Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

- del provvedimento del 15.11.2023, prot. n. -OMISSIS-, trasmesso a mezzo pec in data 15.11.2023 avente ad oggetto: “Comunicazione di avvio del procedimento di controllo mediante verifica documentale ai sensi dell’’art. 42 del D. lgs. n. 28/2011 e dell’’art. 1 del D.M. 31 gennaio 2014 per l’’impianto termoelettrico a biomasse di potenza pari a 16,5 MW, sito nel Comune di Cutro (KR) e identificato con il numero -OMISSIS-”, nella parte in cui dispone la sospensione degli incentivi di cui alla convenzione -OMISSIS-;

- ove occorrer possa, della nota del 22.12.2023 prot. n.-OMISSIS-, trasmessa a mezzo pec in data 22.12.2023;

- di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e coordinato, anteriore e conseguente, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., dell’ARERA Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente e del Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. RI La MA RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente -OMISSIS-, in amministrazione straordinaria dal 3 ottobre 2023, è titolare dell’impianto a biomasse di 16 MW di potenza n. -OMISSIS- sito a Cutro (KR).

Alcune persone fisiche fra cui l’amministratore e il legale rappresentante della società hanno ricevuto contestazioni in un procedimento penale presso il Tribunale di Catanzaro per delitti di associazione per delinquere e truffa in danno del Gestore dei Servizi Energetici s.p.a. – GSE, ricollegati a presunti traffici illeciti di rifiuti e presunte violazioni del D.M. 2 agosto 2010, inerente disciplina incentivante delle biomasse, violazioni atte fra l’altro secondo la prospettazione accusatoria a lucrare il coefficiente della filiera corta 1,8 in luogo del coefficiente della filiera lunga 1,3 con conseguente percezione indebita di maggiori incentivi da parte della società ricorrente.

2. Con provvedimento del 15 novembre 2023, prot. n. -OMISSIS-, il GSE, in ragione del sopracitato procedimento penale, ha avviato il procedimento di verifica e controllo ex art. 42 del d.lgs. 28/2011 e richiesto alla parte documentazione. Con il medesimo provvedimento il GSE ha sospeso l’erogazione degli incentivi previsti dalla convenzione -OMISSIS-, sostitutiva del regime dei certificati verdi.

3. Con ricorso notificato il 15 gennaio e depositato il 23 gennaio 2024 la -OMISSIS- impugna la sospensione degli incentivi per i seguenti motivi di diritto:

(i) “ VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21-QUATER LEGGE N. 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO E/O MOTIVAZIONE APPARENTE. CONTRADDITTORIETÀ CON PRECEDENTI DETERMINAZIONI. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2 LEGGE N. 241/1990, DELL’ART. 42, D. LGS. N. 28/2011 E DEL D.M. 31.1.2014 ”;

Mancherebbero i presupposti della sospensione ex art. 21- quater della l. 241/1990 ossia le gravi ragioni e il tempo strettamente necessario, dato che il credito del GSE antecedente alla data del sequestro del 2 ottobre 2023 dovrebbe essere oggetto di accertamento, fermo restando che la confisca ai sensi dell’art. 50, co. 2, del d.lgs. 159/2011 comporta l’estinzione dei crediti erariali per confusione.

Il GSE dovrebbe provare di non disporre di altri beni su cui esercitare la garanzia patrimoniale ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. 159/2011.

La sospensione di ogni contributo sarebbe in assoluto contrasto con le disposizioni del codice antimafia e non garantirebbe la salvaguardia del valore aziendale ai sensi dell’art. 35, co. 5, del d.lgs. 159/2011.

Solo l’importo di 300.000 euro di incentivi sarebbe imputabile alla ricorrente, ulteriori 12.700.000 euro riguarderebbero le biomasse legnose conferite in impianti di produzione di energia di distinti beneficiari.

La circostanza di un giudizio penale ancora da iniziare renderebbe la durata della sospensione assolutamente incerta, mancando quindi la determinazione di un termine della sospensione, tenuto conto del termine di durata del procedimento di verifica stabilito in 180 giorni dall’art. 10, co. 1, del d.m. 31 gennaio 2014 (c.d. decreto controlli) e dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.

La sospensione prudenziale sarebbe in realtà motivata dalla declaratoria di inammissibilità della costituzione di parte civile del GSE nel processo penale e sarebbe contraddittoria rispetto ad antecedenti provvedimenti di sblocco degli incentivi dell’ottobre 2022 e dell’agosto 2023, da ultimo in conformità alla richiesta degli amministratori giudiziari sulla scorta del nulla osta del P.M.

(ii) “ VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42, D. LGS. N. 28/2011, DEL D.M. 31.1.2014 E DEL D.M. 2.3.2010 (C.D. DECRETO BIOMASSE). ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ, TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI IN FATTO ED IN DIRITTO, DIFETTO E/O OMESSA ISTRUTTORIA. CARENZA DI MOTIVAZIONE E MOTIVAZIONE APPARENTE. ILLOGICITÀ. ARBITRARIETÀ. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI RAGIONEVOLEZZA, PROPORZIONALITÀ E DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24, 27 E 41 DELLA COSTITUZIONE ”;

Mancherebbe agli atti prova delle verifiche sulla tracciabilità delle biomasse da parte del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste e alla mancanza di siffatte verifiche non potrebbe ovviare il riferimento a una serie di reati oggetto di accertamento da parte dell’autorità giudiziaria penale.

La ricorrente ribadisce che su un sequestro pari a oltre 13 milioni di euro di presunti illeciti solo lo 0,2 % fa riferimento alla posizione della ricorrente.

(iii) “ VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 35, 50, 54 E SS. DEL D. LGS. N. 159/2011 E DELL’ART. 1253 C.C. ”;

La ricorrente ribadisce che le disposizioni speciali del codice antimafia osterebbero alla sospensione impugnata, dato inoltre che gli eventuali diritti del GSE sarebbero garantiti dall’esistenza di un provvedimento di sequestro finalizzato alla confisca, avente a oggetto il patrimonio separato derivante dal complesso aziendale sequestrato.

Ad avviso della ricorrente “ non avrebbe alcun senso sequestrare e gestire delle società con rilevanti oneri per lo Stato (i cui rappresentanti hanno commesso gravi illeciti anche a danno dell’erario) per poi doverle portare, lo stesso Stato, al fallimento (!) per i debiti causati da tali condotte illecite ”.

4. Con successivo provvedimento -OMISSIS- del 26 gennaio 2024 il GSE, previo nulla osta della competente autorità giudiziaria, ha annullato in sede di autotutela il provvedimento impugnato, nella parte in cui reca la sospensione di detti incentivi, ripristinando per l’effetto la relativa procedura di erogazione per il 2024, in base al prezzo medio dell’energia RE, come individuato dall’ARERA, a seguito dell’abrogazione dell’incentivazione collegata ai certificati verdi.

5. Si sono costituiti in giudizio il MASAF e il GSE per chiedere il rigetto del ricorso.

In vista della camera di consiglio il GSE ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità o l’improcedibilità del gravame in ragione del sopravvenuto annullamento d’ufficio.

Con memoria del 9 febbraio 2024 la ricorrente, preso atto dell’adozione del provvedimento del 26.1.2024 prot. n. -OMISSIS- di annullamento del provvedimento impugnato del 15.11.2023 prot. n. -OMISSIS-, ha concluso di avere comunque interesse ai fini risarcitori alla decisione in ordine all’accertamento dell’illegittimità dell’atto impugnato ex art. 34, comma 3, c.p.a.

6. All’udienza di merito del 16 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Il ricorso è infondato, potendosi affrontare congiuntamente per connessione i tre motivi proposti.

Preliminarmente si rigetta l’eccezione di inammissibilità, posto che il ricorso è stato depositato in data 23 gennaio 2024 a fronte dell’annullamento d’ufficio della sospensione successivamente comunicato in data 26 gennaio 2024.

Né può essere invocata la natura endoprocedimentale della comunicazione di avvio impugnata, dato che la stessa contiene chiaramente un provvedimento che inibisce gli effetti dell’erogazione degli incentivi.

Non può poi darsi seguito all’eccezione di improcedibilità del ricorso, posto che la ricorrente ha manifestato l’interesse risarcitorio e occorre quindi accertare se l’atto impugnato sia o meno legittimo ai sensi dell’art. 34, co. 3 c.p.a.

8. Nel merito, il Collegio osserva in continuità con l’orientamento già in precedenza espresso (cfr. TAR Lazio, Roma, 8 aprile 2022, n. 4170; 13 aprile 2022, n. 4529) che il potere cautelare di sospensione dell’efficacia dei provvedimenti amministrativi, in assenza di disposizioni ad hoc nell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 o del d.m. 31 gennaio 2024, costituisce un istituto tipico a valenza generalizzata ai sensi dell’art. 21- quater della l. 241/1990 e il suo esercizio non richiede l’espresso conferimento in relazione a ciascun settore di attività amministrativa.

Si tratta di potere attribuito ad ogni soggetto che svolge funzioni pubbliche, avente natura precauzionale a fronte della sussistenza di elementi che, una volta verificatisi od accertati, potrebbero incidere definitivamente sulla legittimità del provvedimento sospeso, con funzione cautelare e anticipatoria al fine di prevenire il verificarsi di pregiudizi all’interesse pubblico tutelato.

L’art. 21- quater introduce la disciplina generale dell’istituto della sospensione dell’efficacia o dell’esecuzione del provvedimento, da parte della stessa Pubblica Amministrazione che lo ha adottato, prevedendone la possibilità di esercizio in presenza di gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario.

La possibilità per il GSE di avvalersi del potere di sospensione è stata riconosciuta dalla giurisprudenza, laddove si è affermato che “ il Gestore è titolare del potere di sospensione di cui all’art. 21-quater l. n. 241/90 e tale potere deve essere riferito anche al provvedimento di ammissione agli incentivi ” (Tar Lazio, Roma, III ter, n. 7777/2020).

Il potere di sospensione cautelativa degli effetti di precedenti provvedimenti, in quanto avente natura interinale e provvisoria, è funzionale al corretto esplicarsi del procedimento amministrativo in modo da evitare il perpetuarsi dell’efficacia di atti della cui legittimità, alla luce di sopravvenienze, si dubita.

8.1. Affermata la titolarità in capo al GSE del potere di sospensione cautelare dei provvedimenti ampliativi precedentemente adottati, l’esercizio di tale potere non risulta affetto dai denunciati vizi quanto a carenza dei relativi presupposti, costituiti dalla presenza di gravi ragioni e dal rispetto del termine di dodici mesi per l’esercizio del potere di autotutela ( ex art. 21- quater , comma 2, “ La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies ”).

8.2. La sospensione dell’erogazione degli incentivi trova, per come sopra accennato, il proprio fondamento dapprima nell’adozione, in data 29 settembre 2022, di un’ordinanza di sequestro del GIP presso il Tribunale di Catanzaro e poi in un successivo provvedimento rinvio a giudizio, comunicato al GSE in data 7 luglio 2023, con contestazione fra l’altro “ della gestione abusiva dei rifiuti e i reati ex art. 630 bis e 316 ter c.p. ” tali secondo la tesi dell’accusa da incrementare la tariffa incentivante introitata dalla società.

La possibilità che, a seguito degli accertamenti sia amministrativi che penali in corso, risultassero integrate condotte comprendenti indebita percezione di incentivi pubblici ha soddisfatto il requisito della sussistenza di quelle gravi ragioni che consentono l’esercizio del potere di sospensione degli effetti di provvedimenti precedentemente adottati, e quindi degli incentivi che sono stati riconosciuti alla società ricorrente in forza delle convenzioni precedentemente sottoscritte a seguito del riconoscimento della spettanza delle tariffe.

Gli elementi emersi sulla base degli accertamenti compiuti in sede penale vanno considerati idonei, nell’ipotesi che successivamente risulti accertata la sussistenza di condotte di truffa, di dichiarazioni false o di condotte implicanti indebita percezione degli incentivi, a incidere sullo stesso possesso dei requisiti per la spettanza delle tariffe riconosciute, che risulterebbero illegittimamente corrisposte e, in quanto integranti indebito oggettivo, oggetto di doveroso recupero.

Contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente non risulta ostativo all’esercizio del potere di sospensione dell’erogazione delle tariffe la circostanza che il processo penale sia allo stadio iniziale, non essendo il potere di sospensione subordinato al formarsi del giudicato penale o all’esito negativo del procedimento di verifica, altrimenti vanificandosi la stessa funzione cautelare del potere di sospensione quale istituto funzionalmente e strumentalmente connesso alla possibile insussistenza dei requisiti per l’ammissione alle tariffe riconosciute, essendo la funzione della sospensione degli incentivi strettamente connessa alle esigenze di accertamento e direttamente consequenziale al prospettarsi una possibile assenza dei presupposti per godere dei benefici.

Al riguardo, questa Sezione ha già avuto modo di affermare che secondo la giurisprudenza amministrativa, le gravi ragioni devono corrispondere, ed essere motivate con riguardo, a circostanze tali da rendere quanto meno inopportuno che un provvedimento emanato, non inficiato da vizi macroscopici o facilmente riconoscibili, continui a svolgere i propri effetti per evitare che questi possano definitivamente alterare e compromettere il substrato fattuale sul quale incide (così Consiglio di Stato, sez. V, 9 gennaio 2023, n. 270; sez. III, 28 marzo 2019, n. 2075; Tar Lazio, Roma, sez. III ter, n. 4155/2019, che in ipotesi di rinvio a giudizio ha ritenuto legittimo l’esercizio di autotutela sospensiva cautelare degli incentivi da parte del Gestore. In termini anche Tar Lazio, Roma, sez. III ter, n. 4116/2019; da ultimo cfr. TAR Lazio, III-ter, 10936, 10937 e 10928 del 29 maggio 2024, confermate in appello da Cons. Stato, II, 9691 del 4 dicembre 2024).

8.3. Non può parimenti ritenersi integrata alcuna violazione del termine previsto dall’art. 21- quater della legge n. 241 del 1990, che fa coincidere, sotto il profilo temporale, il potere di sospensione cautelare con quello per l’esercizio dell’autotutela.

Nel caso di specie la natura delle violazioni ipotizzate, inerenti falsa o ingannevole rappresentazione nelle dichiarazioni circa la provenienza delle biomasse legnose, secondo la tesi accusatoria utili a lucrare maggiori incentivi, determinerebbe al caso del procedimento di verifica la eventuale applicazione dell’art. 21- nonies , comma 2- bis , della l. 241/1990 con conseguente insussistenza del termine di dodici mesi e sussistenza del mero termine ragionevole, nel caso di specie rispettato.

In particolare la sospensione è del tutto ragionevolmente agganciata all’esito del processo penale di primo grado.

8.4. Non rileva neanche il termine di durata del procedimento di verifica ex art. 10 del d.m. 31 gennaio 2014, avente natura ordinatoria dato che non è qualificato come perentorio, essendosi segnalato costantemente in giurisprudenza che a seguito del decorso del termine di carattere acceleratorio e ordinatorio non viene meno il potere, il cui esercizio tardivo non vizia di per sé il provvedimento adottato (fra le molte, Cons. Stato, sez. II, n. 5116/2025; TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 12665/2023).

Fra l’altro la sospensione è in concreto durata fino al 26 gennaio 2024, conseguendone che anche ex post non si rinvengono elementi di fondatezza della censura.

Più specificamente l’analisi del provvedimento di annullamento d’ufficio (doc. GSE dell’8 febbraio 2024) mostra che il GSE ha provveduto ad un annullamento d’ufficio parziale della sospensione, tenuto conto dei sopravvenuti nulla osta rilasciati dal Tribunale di Catanzaro in data 27 dicembre 2023 e dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Catanzaro in data 29 dicembre 2023, con proseguimento del riconoscimento degli incentivi con il coefficiente k 1,3 della filiera lunga, “ posto che l’eventuale riconoscimento della componente premiale riferita alla filiera corta (i.e. con il più vantaggioso coefficiente k 1,8) è, come già ampiamente ribadito, subordinato al rilascio di specifica certificazione da parte del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste ”.

Il GSE ha peraltro mantenuta ferma la riserva di ulteriori provvedimenti correlati tanto all’avviata attività di controllo quanto al procedimento penale pendente.

8.5. Trattandosi di potere che la legge struttura con modalità chiaramente e latamente discrezionali, non costituisce ragione di contraddizione né travisamento di fatto il fatto che il GSE abbia inteso dare seguito alle comunicazioni delle autorità giudiziarie penali requirenti e giudicanti volte a segnalare l’attuale assenza di elementi ostativi quanto alla continuità dell’erogazione degli incentivi, antecedentemente al provvedimento di sospensione e successivamente per effetto dell’annullamento d’ufficio del procedimento, come visto parziale e circostanziato.

Si tratta di valutazioni effettuate durante la pendenza del procedimento penale che non inibiscono l’esercizio del potere sospensivo del Gestore, come visto autonomamente fondato sulla disposizione della legge sul procedimento amministrativo ad esito di una valutazione riservata alla competente amministrazione erogatrice degli incentivi.

9. Le censure del ricorso relative all’applicazione della disciplina antimafia fanno poi riferimento a istituti che presuppongono la confisca della società sequestrata ma tale futura eventualità non toglie che il GSE possa precauzionalmente intervenire nell’ambito dell’apertura di un procedimento di verifica, conseguente alla pendenza di un procedimento penale, per sospendere l’erogazione degli incentivi, al fine di prevenire il serio rischio di dispersione di risorse pubbliche, laddove correttamente apprezzato in base ai dati di fatto come nella specie, inerenti ipotesi di reato particolarmente gravi e determinanti, se confermate, la possibile emersione di violazioni rilevanti ai fini della decadenza dal rapporto incentivante.

Parimenti non conducente a una prospettazione diversa è l’ipotizzata estinzione per confusione, che a norma dell’art. 50 del d.lgs. 159/2011 riguarda in realtà, sempre nel caso della confisca, il credito erariale spettante nelle procedure esecutive dei concessionari di riscossione pubblica.

Non ostano poi all’esercizio del potere di sospensione cautelare degli incentivi, corrispondenti a liquidità, la presenza di provvedimenti cautelari di natura reale – implicanti una tutela più difficoltosa rispetto al denaro liquido.

Il GSE non può poi considerarsi obbligato a effettuare indagini di tipo patrimoniale da cui dovrebbe essere ulteriormente confermato il concreto pericolo di danno patrimoniale, risultando prioritaria la salvaguardia dell’erogazione non eccedentaria di risorse pubbliche e dovendo privilegiarsi la tutela anche preventiva del recupero di denaro pubblico per il rilevante rischio che risulti indebitamente erogato dalla parte resistente, che è una società per azioni controllata dal Ministero dell’economia e che provvede all’erogazione di risorse a carico degli oneri generali di sistema gravanti sul prezzo dell’energia elettrica pagata in bolletta da tutti gli utenti.

9.1. La violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza risulta quindi indimostrata, tenuto anche conto della durata concretamente breve pari a poco più di due mesi del provvedimento impugnato e della particolare gravità delle prospettazioni accusatorie strettamente inerenti alla percezione degli incentivi.

10. Per le suesposte ragioni e considerazioni il ricorso è respinto.

La peculiarità della controversia unitamente al ritiro del provvedimento impugnato in corso di causa costituiscono eccezionali ragioni per disporre la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge la domanda di accertamento dell’illegittimità a fini risarcitori.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

FF IL, Presidente FF

RI La MA RI, Referendario, Estensore

Vincenzo Rossi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI La MA RI	FF IL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.