Pubblicato il 23/02/2026

N. 01265/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00519/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 519 del 2025, proposto da
Pacmac S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Di Donna, Domenico Damato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Caivano, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Tiziana Sgobbo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. 48752 del 14.11.2024, a firma del Responsabile del Settore V, Programmazione Urbanistica-Edilizia Privata-Patrimonio e Attività Produttive del comune di Caivano, avente a oggetto: “Comunicazione IMPROCEDIBILITÀ – ORDINE di non effettuare i lavori richiesti, riferimento alla Pratica UTC° 207/2024/LAV del 20.6.2024 – p.g. 25480 codice richiesta P06558” (all. 1);

- ove occorra della nota a firma del suddetto Responsabile di Settore p.g. n. 40662 del 26.09.2024, recante: “Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento ed annullamento ai sensi della domanda, ai sensi dell’art. 10- bis, ed in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies – della L 241/90 – in riferimento alla Pratica UTC° 207/2024/LAV del 20.6.2024 – p.g. 25480 codice richiesta P06558” (all. 2);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Caivano, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 la dott.ssa LA NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Premesso che la società ricorrente, operante nel settore della produzione di energia da fonti rinnovabili, agisce per l’annullamento del provvedimento prot. n. 48752 del 14.11.2024, a firma del Responsabile del Settore V, Programmazione Urbanistica-Edilizia Privata-Patrimonio e Attività Produttive del Comune di Caivano, avente a oggetto: la “Comunicazione improcedibilità – ordine di non effettuare i lavori richiesti, riferimento alla Pratica UTC° 207/2024/LAV del 20.6.2024 – p.g. 25480 codice richiesta P06558” nonché per ottenere il risarcimento di tutti i danni provocati in termini di ritardo o mancata realizzazione dell’impianto agrivoltaico de quo e, di conseguenza, per la perdita degli incentivi stanziati dal DM 22 dicembre 2023, n. 436 recante le modalità di concessione dei contributi destinati agli interventi per lo sviluppo del settore agro-voltaico;

Precisato in fatto che:

a) in data 20.6.2024 PacMac s.r.l., società ricorrente, ha proposto al Comune di Caivano, ai sensi degli artt. 4 e 6, d.lgs. n. 28/2011, l’istanza di procedura abilitativa semplificata (PAS) per la realizzazione di un impianto di produzione di energia da fonte solare c.d. “agrivoltaico” di tipo “avanzato”, da installarsi sulla Strada Provinciale Rosselli A. Gaudiello SNC, nel territorio del comune, al Foglio 24 p.lle 62, 292, 294 e 296;

b) decorso il termine di cui all’art. 6, comma 4, d.lgs. n. 28/2011 (30 gg), senza che il comune di Caivano avesse esercitato alcun potere di controllo e/o interdizione, la PAS, a seguito di istanza di PacMac ai sensi e per gli effetti del comma 7 bis, è stata pubblicata sul BURC n. 84 del 9.12.2024, con successiva decorrenza anche del termine per eventuali impugnazioni non pervenute;

c) a distanza di 3 mesi dall’istanza del 20.06.2024, il Responsabile del Settore V del Comune resistente ha trasmesso a PacMac la nota p.g. n. 25480 del 26.09.2024 avente il seguente oggetto: “Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento ed annullamento ai sensi della domanda, ai sensi dell’art. 10-bis, ed in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies – della L 241/90 – in riferimento alla Pratica UTC° 207/2024/LAV del 20.6.2024 – p.g. 25480 codice richiesta P06558 …”. Con la predetta comunicazione, l’amministrazione ha sollevato alcuni rilievi documentali afferenti, in sintesi, la supposta assoggettabilità del progetto ad autorizzazione unica e a VIA, la mancanza di un idoneo sistema di quotatura e della perizia giurata a firma del tecnico abilitato “che attesti il non assoggettamento a nessuna procedura di verifica ambientale ex Dlgs 152/06 e smi”, oltreché la mancanza del contratto bonario di cessione dei diritti di superficie, il nulla osta del Genio civile, nonché il parere circa la compatibilità elettromagnetica;

d) è seguita la nota p.g. n. 48752 del 14.11.2024, con cui il suddetto Responsabile ha trasmesso “comunicazione IMPROCEDIBILITÀ – ORDINE di non effettuare i lavori richiesti”, sostenendo che: “nella fattispecie il titolo edilizio non può ritenersi formato per silenzio assenso”, con rilievo formulato solo nel provvedimento finale secondo cui: “dalla documentazione grafica allegata all’istanza si denota che gli impianti fotovoltaici occupano totalmente l'intera area in oggetto in violazione del Decreto Dirigenziale n. 162 del 12.03.2024 della Giunta Regionale della Campania (Approvazione dell’aggiornamento alle linee tecnico agronomiche per il territorio della Regione Campania di accompagnamento alle Linee Guide in materia di impianti Agrivoltaici del MASE di cui al DRD n. 375 del 29.06.2023), (che) dà delle definizioni e dei requisiti minimi di un impianto agrivoltaico secondo le LGM: - Superficie minima per l’attività agricola > e uguale 0,7 x Superficie totale; - Percentuale di superficie complessiva coperta da moduli LAOR < e uguale 40%; - Continuità dell’attività produttiva”. Viene evidenziato, inoltre, che, “Dalla “dichiarazione sostitutiva di atto notorio, ai sensi del DPR 445/2000” il sig. TO AS dichiara che le particelle ricadono nella zona agricola ma non vi è nessuna dichiarazione in merito per quanto concerne la piena disponibilità del lotto di terreno e l’assenza sullo stesso di qualsiasi vincolo e/o asservimento”. E pertanto: “alla luce di quanto sopra riportato, l’intervento in progetto appare in contrasto con la normativa urbanistica di zona, della zona agricola così come disciplinata dagli artt. 47 e 49 delle NTA allegate al P.R.G. vigente di questo Comune. Il lotto ricade nell’ambito delle zone agricole produttive in sigla “E2” art. 49 che comprendono in larga parte le zone agricole seminative ed a frutteto, e in generale le zone agricole art. 47 sono destinate all’esercizio dell’agricoltura inteso non soltanto come funzione produttiva, ma come funzione di salvaguardia del sistema idrogeologico, del paesaggio agrario e dell’equilibrio ecologico e naturale”; sulla base dei suesposti motivi ha, dunque, diffidato dall’effettuazione dei lavori richiesti;

Stimata assorbente la fondatezza del primo motivo di ricorso con il quale parte ricorrente deduce la violazione degli artt. 4, comma 2 bis, lett. b), 6, commi 2 e 4, 7 e 7 bis, del d.lgs. n. 28/2011, nella dirimente considerazione che l’attività di costruzione dell’impianto agrivoltaico doveva ritenersi, alla data dell’adozione dell’impugnato provvedimento, definitivamente “assentita” (e come tale ormai in regime di liberalizzazione), per intervenuta decadenza dell’amministrazione da qualsivoglia potere di interdizione, dovendo prendersi atto dell’avvenuto perfezionamento della fattispecie legittimante la realizzazione dell’impianto;

Richiamato il disposto di cui all’art. 6, commi 2 e 4, del d.lgs. n. 28/2011, a norma del quale, per quanto d’interesse:

- "Il proprietario dell'immobile o chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall’impianto e dalle opere connesse, presenta al Comune, mediante mezzo cartaceo o in via telematica, almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori, una dichiarazione accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che attesti la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e la non contrarietà agli strumenti urbanistici adottati, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie" (comma 2);

- "Il Comune, ove entro il termine indicato al comma 2 sia riscontrata l’assenza di una o più delle condizioni stabilite al medesimo comma, notifica all'interessato l’ordine motivato di non effettuare il previsto intervento e, in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informa l'autorità giudiziaria e il consiglio dell'ordine di appartenenza … Se il Comune non procede ai sensi del periodo precedente, decorso il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della dichiarazione di cui comma 2, l’attività di costruzione deve ritenersi assentita” (comma 4);

Valutato che nel termine di 30 giorni previsto dalle citate disposizioni (comma 2 del citato art. 6), l’Amministrazione di Caivano non ha notificato alla ricorrente alcun ordine di non effettuare il previsto intervento, dunque, decorso il suddetto termine, l’attività di costruzione dell’impianto agrivoltaico è ormai da ritenersi definitivamente assentita, per intervenuta decadenza dell’amministrazione da qualsivoglia potere di interdizione, dovendosi, altresì, da escludere che, nel caso all’esame, che vi sia stato un effettivo esercizio del potere di annullamento in autotutela ex art. 21 nonies della l. n. 241/1990;

Condiviso, infatti, il consolidato orientamento giurisprudenziale, cui si rinvia anche a fini motivazionali, secondo cui: “la procedura abilitativa semplificata di cui all’articolo 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 è ascrivibile al genus della DIA, ora SCIA, e conseguentemente va qualificata quale atto soggettivamente ed oggettivamente privato. Al decorso del termine di legge di trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione non si determina infatti il perfezionamento di una fattispecie legale tipica che, sul piano della produzione degli effetti, rende l’inerzia equivalente ad un vero e proprio provvedimento di accoglimento, bensì, più semplicemente, si determina l’effetto di rendere una determinata attività privata lecita, secondo il meccanismo proprio della Scia; ciò in linea con la diversa natura dei due istituti, laddove il primo risponde ad una ratio di semplificazione amministrativa, mentre il secondo di vera e propria liberalizzazione, con conseguente fuoriuscita dell’attività privata dal regime amministrativo a controllo preventivo … Ne segue che … una volta decorso pacificamente il termine di 30 giorni dalla presentazione della dichiarazione asseverata, senza che il Comune abbia notificato l’ordine di non effettuare l’intervento, a motivo della riscontrata carenza di una o più delle condizioni stabilite dall’articolo in questione, l’attività di costruzione dell’impianto deve intendersi definitivamente assentita” ( ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 4gennaio 2023, n. 130; idem, 5 ottobre 2018, n. 5715), “proprio per intervenuta decadenza dell’amministrazione da qualsivoglia potere di interdizione, escluso che, nel caso all’esame, vi sia stato un effettivo esercizio del potere di annullamento in autotutela ex art. 21-nonies della l. n. 241/1990, unico consentito” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 12.05.2025, nn. 3703, 3704, 3705, 3706);

Stimato che per la fattispecie all’esame trovano dunque applicazione le disposizioni di cui all’art. 19 e non dell’art. 20 della legge n. 241/1990, con conseguente inapplicabilità dell’istituto del silenzio-assenso erroneamente invocato e, viceversa, diretta applicazione del principio generale ormai codificato dall’art. 2, comma 8 bis, legge n. 241 per cui: “i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all'articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall'articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni”;

Valutato che, per l’effetto, deve ritenersi precluso all’Amministrazione comunale di Caivano di dichiarare 9 mesi dopo la presentazione dell’istanza di PAS, proposta dalla ricorrente il 20.06.2024, la relativa improcedibilità come pure ordinare a posteriori la non effettuazione dei lavori, atti che evidentemente presupporrebbero la persistenza di un potere da cui, tuttavia, il Comune è ormai ex lege decaduto, dovendo ritenersi l’attività di realizzazione dell’impianto agrivoltaico in parola ormai lecita;

Rammentato che “in presenza di una d.i.a. illegittima, l'Amministrazione può intervenire anche oltre il termine perentorio … ma solo alle condizioni (e seguendo il procedimento) cui la legge subordina il potere di annullamento d'ufficio dei provvedimenti amministrativi e, quindi, tenendo conto, oltre che degli eventuali profili di illegittimità dei lavori assentiti per effetto della d.i.a. ormai perfezionatasi, dell'affidamento ingeneratosi in capo al privato per effetto del decorso del tempo, e, comunque, esternando le ragioni di interesse pubblico a sostegno del provvedimento repressivo” (T.A.R. Veneto, Venezia, sez. II, 08.11.2021, n.1338);

Considerato che, pertanto, il ricorso, assorbite le ulteriori censure dedotte, sia meritevole di accoglimento, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione vorrà adottare;

Stimato non provato alcun danno in ordine all’eventuale perdita del finanziamento ottenuto nell’ambito delle risorse finanziarie attribuite dal PNRR, in ragione, tra l’altro, della riconosciuta tutela interinale che ha tempestivamente sospeso l’efficacia del provvedimento gravato (cfr. ordinanza cautelare del 17.02.2025 n. 354);

Valutato equo, in ragione della natura della pronuncia espressa e della tecnicità delle questioni dedotte, compensare tra le parti le spese di giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, o accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato. Respinge la domanda risarcitoria.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR RA LE, Presidente

LA NI, Consigliere, Estensore

Viviana Lenzi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA NI	AR RA LE

IL SEGRETARIO