Pubblicato il 15/12/2025

N. 04141/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03849/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3849 del 2025, proposto da
- C.A. - Costruzioni ONli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Bruno Santamaria e Tommaso Santamaria e domiciliata ai sensi dell’art. 25 cod. proc. amm.;

contro

- il Comune di Lovero, in persona del Sindaco pro-tempore, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- della nota del Comune di Lovero inviata a mezzo p.e.c. in data 24 settembre 2025, con la quale è stata rigettata la richiesta di accesso formulata, anche ai sensi dell’art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33 del 2013, dalla parte ricorrente in data 7 agosto 2025;

- e per il conseguente accertamento del diritto all’accesso civico generalizzato esercitato con l’istanza presentata dalla ricorrente in data 7 agosto 2025, con correlato ordine all’Amministrazione comunale di ostendere la documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, alla camera di consiglio del 10 dicembre 2025, il consigliere ON De TA e udito il difensore della parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 8 ottobre 2025 e depositato il 15 ottobre successivo, la società ricorrente ha impugnato la nota del Comune di Lovero inviata a mezzo p.e.c. in data 24 settembre 2025, con la quale è stata rigettata la sua richiesta di accesso formulata, anche ai sensi dell’art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33 del 2013, in data 7 agosto 2025 e ha chiesto il conseguente accertamento del proprio diritto all’ostensione della documentazione richiesta con la predetta domanda.

La società ricorrente è proprietaria di un compendio immobiliare sito nel Comune di Lovero (SO), Località Gerre, ove la stessa svolge l’attività di lavorazione di materiali inerti e confezionamento di calcestruzzo, nonché di produzione di prefabbricati in calcestruzzo e conglomerati cementizi. L’area in cui si trova il compendio, parzialmente ricompresa nel demanio idrico, è classificata dal P.G.T. del Comune di Lovero in zona art. 39 A1- Sub ambiti per attività industriali e artigianali e in parte è sottoposta a vincolo ambientale e ricompresa altresì all’interno delle fasce A del P.A.I. del Bacino del Fiume Po, essendo collocata nella fascia di rispetto del Fiume Adda. Sulla scorta di tale collocazione, all’istante è stata negata in passato la sanatoria edilizia di alcuni manufatti. In prossimità del predetto compendio sono situate delle aree comunali, pure poste all’interno della fascia di rispetto del Fiume Adda, sulle quali è stata autorizzata la realizzazione di strutture e manufatti, anche a destinazione commerciale e aperti al pubblico. Essendo stato pubblicato in data 30 aprile 2025 un avviso di indizione di gara pubblica per la locazione commerciale dei citati manufatti, in data 7 agosto 2025 la società ricorrente, per il tramite dei propri legali, ha formulato al Comune di Lovero un’istanza volta a ottenere l’ostensione delle pratiche e dei titoli edilizi, unitamente a tutta la documentazione correlata, (i) dell’immobile con destinazione di bar (esercizio di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande con consumo sul posto) e relativi servizi disponibili nel medesimo edificio collocato all’interno del “ Parco dell’Adda ” (identificato in Catasto al foglio 13, mappale n. 607, con la categoria catastale C/4 di classe U), (ii) della tensostruttura polifunzionale dotata di pista da ballo, palco, angolo bar e struttura accessoria adiacente comprendente retro-bar, locali cucina e locali deposito e (iii) dell’area di sosta camper. L’istanza è stata formulata sia ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990, sia in base all’art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33 del 2013. In data 24 settembre 2025, con nota inviata a mezzo p.e.c. il Comune di Lovero ha respinto la suddetta richiesta di accesso, evidenziando in relazione all’art. 22 della legge n. 241 del 1990 l’assenza del presupposto della vicinitas, mentre in relazione all’accesso civico generalizzato ha rilevato che lo stesso non sarebbe “ praticabile per finalità esclusivamente private e individuali, come tali incompatibili con l’interesse collettivo e la trasparenza amministrativa ” e che nel caso sarebbe evidente che l’istanza presentata dalla ricorrente “ sia sottesa a una finalità del tutto privata e personale ”.

Assumendo l’illegittimità del diniego opposto dal Comune alla propria istanza ostensiva, la società ricorrente ne ha chiesto l’annullamento, in primo luogo, per violazione e falsa applicazione dell’art. 5 del D. Lgs. n. 33 del 2013, per eccesso di potere, per travisamento in fatto e in diritto e per difetto ed erroneità della motivazione.

Ulteriormente sono stati dedotti la violazione a falsa applicazione degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990, l’eccesso di potere e il travisamento.

Il Comune di Lovero, pur ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

Alla camera di consiglio del 10 dicembre 2025, il Collegio, udito il difensore della parte ricorrente, ha trattenuto in decisione la controversia.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato nei sensi di seguito specificati.

2. In via di premessa, deve evidenziarsi che l’istanza di accesso formulata dalla ricorrente in data 7 agosto 2025 e indirizzata al Comune di Lovero (all. 2 al ricorso) è stata proposta sia ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990, sia in relazione all’art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33 del 2013 (accesso civico generalizzato).

Il Comune ha respinto l’istanza sotto entrambi i profili, ritenendo insussistente – quanto alla parte della richiesta fondata sugli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990 – il requisito della vicinitas, poiché il compendio di proprietà della ricorrente è collocato a una distanza superiore al chilometro rispetto all’ambito di proprietà comunale denominato “ Parco dell’Adda ” su cui insistono i manufatti oggetto della domanda di accesso. Pur avendo contestato la società ricorrente tale parte del diniego – attraverso il secondo motivo del ricorso – in ragione del proprio stabile collegamento con l’area in cui sono collocati i predetti manufatti, che peraltro sarebbero posti a una distanza di circa 400 metri dal sito di sua proprietà e non di oltre un chilometro, deve ritenersi legittimo il diniego opposto dal Comune, visto che la rilevante distanza (anche a volerla ritenere di 400 metri) tra gli ambiti interessati esclude la ricorrenza del requisito della vicinitas in grado di legittimare la richiesta ostensiva, poiché soltanto in presenza di uno stabile collegamento e di una effettiva prossimità con l’ambito oggetto della suddetta richiesta deve riconoscersi la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti dei quali è stato chiesto l’accesso (Consiglio di Stato, IV, 6 novembre 2024, n. 8885; cfr., in generale, Consiglio di Stato, Ad. plen., 9 dicembre 2021, n. 22).

3. Risulta invece fondata la prima doglianza del ricorso, attraverso la quale si è censurato il diniego di ostensione opposto dagli Uffici comunali anche nella parte in cui l’istanza di accesso è stata formulata ai sensi dell’art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33 del 2013 (accesso civico generalizzato).

3.1. Prima di esaminare la censura nel merito, deve rilevarsi che è pacificamente ammessa la possibilità di presentare contestualmente una domanda di accesso documentale e una di accesso civico generalizzato, stante la pacifica cumulabilità e “ coesistenza dei due regimi e la possibilità di proporre entrambe le istanze, anche uno actu … ” (Consiglio di Stato, Ad. plen., 2 aprile 2020, n. 10); inoltre, deve aggiungersi che nella fattispecie de qua non si rinviene la presenza di controinteressati – pur essendo tale figura prevista anche in sede di accesso civico generalizzato (cfr. artt. 5, comma 5, e 5-bis, comma 2, del D. Lgs. n. 33 del 2013) – poiché i documenti oggetto di richiesta di accesso riguardano beni di proprietà comunale e quindi non vi è il rischio pregiudicare soggetti terzi non coinvolti nel procedimento e nemmeno evocati in giudizio quali contraddittori necessari.

3.2. Venendo alle ragioni in base alle quali il Comune ha negato (anche) l’ostensione documentale fondata sull’art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33 del 2013 (accesso civico generalizzato), le stesse attengono alla circostanza che l’istanza di accesso della ricorrente perseguirebbe “ finalità esclusivamente private e individuali, come tali incompatibili con l’interesse collettivo e la trasparenza amministrativa ” (all. 1 al ricorso).

In realtà, il censurato diniego comunale si pone in contrasto con il richiamato disposto normativo, come interpretato dalla più recente giurisprudenza, che consente ai soggetti terzi di ricorrere all’istituto dell’accesso civico generalizzato anche per accedere ai titoli edilizi, trattandosi di atti pubblici, il cui regime di pubblicità è funzionale a consentire a qualsiasi soggetto interessato di visionare gli atti del procedimento, in ragione di quel controllo “ diffuso ” sull’attività edilizia che il legislatore ha inteso garantire. A tal fine, si è affermato che « l’accesso civico generalizzato è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un interesse, concreto e attuale in relazione alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazioni in tal senso (ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 4 gennaio 2021, n. 60; Sez. VI, 5 ottobre 2020, n. 5861); a tale riguardo, è stato precisato (Cons. Stato, Sez. VI, 5 ottobre 2020, n. 5861) che con l’accesso civico generalizzato il legislatore ha inteso superare il divieto di controllo generalizzato sull’attività delle pubbliche amministrazioni, su cui è incentrata la disciplina dell’accesso di cui agli artt. 22 e ss., l. 7 agosto 1990, n. 241, così che l’interesse individuale alla conoscenza è protetto in sé, ferme restando le eventuali contrarie ragioni di interesse pubblico o privato, di cui alle eccezioni espressamente stabilite dalla legge a presidio di determinati interessi ritenuti di particolare rilevanza per l’ordinamento giuridico (Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 gennaio 2025 n. 179). Nel caso di specie, non si ravvisa la violazione del divieto di abuso del diritto, individuato come limite invalicabile rispetto al possibile utilizzo distorto dell’accesso civico generalizzato (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza n. 10/2020). Secondo la definizione più accreditata in giurisprudenza, l’abuso del diritto è configurabile allorché il titolare di un diritto, pur in assenza di divieti formali, lo eserciti al fine di conseguire risultati diversi e ulteriori rispetto a quelli per i quali il diritto è stato attribuito dall’ordinamento e/o con modalità non necessarie e irrispettose del dovere di correttezza e buona fede, causando uno sproporzionato e ingiustificato sacrificio della controparte contrattuale, al fine di conseguire risultati diversi e ulteriori rispetto a quelli per i quali quei poteri o facoltà sono stati attribuiti (Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 gennaio 2025 n. 179). In relazione alla natura pubblica dei titoli edilizi (…) e al carattere delimitato e circoscritto dell’oggetto della istanza di accesso presentata (rispetto alla quale non vengono in rilievo, né sono rappresentate difficoltà oggettive in ordine alla individuazione dei titoli edilizi richiesti e alla loro ostensione), non risultano superati i limiti stabiliti dal legislatore in materia di accesso civico generalizzato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 5 agosto 2024 n. 6958), né si ravvisa un uso sviato del predetto istituto » (Consiglio di Stato, IV, 1° ottobre 2025, n. 7675).

La richiamata giurisprudenza ha altresì rilevato che l’istanza di accesso ai titoli edilizi risulta sufficientemente circoscritta con la (semplice) indicazione dei dati catastali del fondo oggetto della istanza ostensiva o con la sua specifica descrizione, ciò consentendo all’Amministrazione l’immediata e agevole individuazione dell’oggetto della richiesta, senza imporle eccesivi oneri procedimentali: “ il divieto di aggravamento del procedimento, se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento della istruttoria (di cui all’art. 1, comma 2, l. n. 241/1990), preclude alla amministrazione il potere di richiedere la puntuale e precisa indicazione del contenuto e degli estremi dei titoli da visionare, dovendo ritenersi sufficiente una richiesta, come quella formulata, in grado di consentire all’amministrazione, senza spendere attività di formazione ed elaborazione di dati, l’individuazione della pratica edilizia, da cui estrapolare i titoli abilitativi che hanno legittimato i relativi interventi edilizi ” (Consiglio di Stato, IV, 1° ottobre 2025, n. 7675; anche, T.A.R. Lombardia, Milano, IV, ord. 13 ottobre 2025, n. 3256).

3.3. Alla stregua delle suesposte considerazioni risulta fondato il primo motivo del ricorso con cui è stata dedotta l’illegittimità del diniego di accesso opposto dal Comune intimato all’istanza formulata, ai sensi dell’art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33 del 2013, dalla parte ricorrente in data 7 agosto 2025 (cfr. all. 2 al ricorso).

4. In conseguenza di quanto evidenziato, il ricorso deve essere accolto, con il correlato obbligo in capo al Comune di Lovero (SO) di consentire l’accesso integrale, entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, a tutta la documentazione richiesta nell’istanza formulata dalla ricorrente Costruzioni ONli S.r.l. in data 7 agosto 2025.

5. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso indicato in epigrafe, secondo quanto specificato in motivazione.

Condanna il Comune di Lovero al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente nella misura di € 1.000,00 (mille/00), oltre spese e oneri generali; dispone altresì la rifusione del contributo unificato in favore della parte ricorrente e a carico del Comune di Lovero.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 10 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

LE NZ, Presidente

ON De TA, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ON De TA	LE NZ

IL SEGRETARIO