Pubblicato il 02/12/2025

N. 00966/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00575/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 575 del 2025, proposto da
Ge.Fi.L. - Gestione Fiscalità Locale S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 9965486334, rappresentata e difesa dall’avv. prof. Marco Sica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

EG Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Cecilia Maria Satta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Stazione Unica Appaltante EG Marche, non costituita in giudizio;

nei confronti

Links Management And Technology S.p.A., Ictlab PA S.r.l., non costituite in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione

- del decreto del dirigente del settore S.U.A.M. - lavori, servizi e forniture - n. 115 del 14.7.2025, avente ad oggetto: “Art. 2 della L.R. n. 12/2012 e s.m.i. e art. 59 comma 4 lett. b) e comma 5 del D.Lgs. n. 36/2023 e s.m.i. – Decreto di indizione di una procedura di gara per la riapertura del confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’“Accordo Quadro ICT – Numero gara SIMOG: 9222902 - LOTTO 3 – CIG: 9965486334” per l’affidamento dei servizi di sviluppo, assistenza, manutenzione, supporto e formazione del Sistema Informativo della tassa automobilistica regionale - 2 CIG DERIVATO: B7A1D8219D - Pubblicato ai sensi dell’art. 28 del D.Lgs. 36/2023”;

- del decreto del dirigente del Settore Entrate Tributarie e Riscossioni Coattive n. 189 del 11.7.2025, avente ad oggetto: “Art. 17 D.Lgs. n. 36/2023 – Approvazione elaborati progettuali per l’avvio da parte del Settore SUAM del confronto competitivo, attraverso lo strumento dell’Appalto Specifico discendente dall’ Accordo Quadro, suddiviso in 9 lotti, con più operatori economici per l’affidamento dei servizi ICT per le strutture della EG Marche e per gli Enti aderenti a progetti a regia regionale – Numero gara SIMOG 9222902 – LOTTO 3 CIG 9965486334 - per l’affidamento di servizi di sviluppo, assistenza, manutenzione, supporto e formazione del sistema gestionale della tassa automobilistica regionale – durata 36 mesi –Importo a base di gara pari a € 2.699.764,44 (Iva esclusa)”, nonché del “documento istruttorio” al medesimo allegato;

- degli allegati approvati con il Decreto del dirigente del settore SUAM - lavori, servizi e forniture - n. 115 del 14.7.2025, ed in particolare:

- della Relazione tecnica;

- del Capitolato speciale d’appalto;

- del Prospetto economico generale;

- Schema di contratto;

- Schema offerta economica;

- Schema offerta tecnica;

- del disciplinare di gara;

nonché degli atti presupposti ed in particolare, in quanto occorrer possa:

- dell’Accordo Quadro, suddiviso in 9 lotti, con più operatori economici, ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. b) del D.Lgs. n. 36/2023, avente ad oggetto l’affidamento dei servizi ICT per le strutture della EG Marche e per gli enti aderenti a progetti a regia regionale (AQ-ICT) – N. GARA SIMOG: 9222902, aggiudicato con Decreto del Dirigente del Settore SUAM n. 132 del 13.5.2024;

- del disciplinare di gara del predetto Accordo Quadro;

- del capitolato speciale del predetto Accordo Quadro, e di quelli conseguenziali, ancorché non conosciuti, con espressa riserva di motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della EG Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. OM AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, nella spiegata veste di gestore uscente del servizio per cui è causa, agisce in questa sede per conseguire l’annullamento:

- del decreto della Stazione Unica Appaltante delle Marche (S.U.A.M.) n. 115 del 14 luglio 2025, avente ad oggetto l’indizione di una procedura di gara per la riapertura del confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’Accordo Quadro ICT relativo all’affidamento dei servizi di sviluppo, assistenza, manutenzione, supporto e formazione del Sistema Informativo della tassa automobilistica regionale;

- del decreto del dirigente del Settore Entrate Tributarie e Riscossioni Coattive n. 189 dell’11 luglio 2025, avente ad oggetto l’approvazione degli elaborati progettuali per l’avvio da parte della S.U.A.M. del suddetto confronto competitivo, attraverso lo strumento dell’Appalto Specifico discendente dall’Accordo Quadro ICT, relativamente ai servizi di sviluppo, assistenza, manutenzione, supporto e formazione del sistema gestionale della tassa automobilistica regionale (durata 36 mesi –importo a base di gara pari a € 2.699.764,44 IVA esclusa);

- degli altri atti e provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali indicati in epigrafe.

2. In punto di fatto nel ricorso si espone quanto segue.

2.1. Ge.Fi.L. svolge attività di riscossione, liquidazione, accertamento, comprese le fasi coattive, delle entrate tributarie ed extra tributarie, incluse le sanzioni a qualsiasi titolo emesse, degli enti locali e territoriali ai sensi dell’art. 52 del D.Lgs. 15 dicembre 1997 n. 446 e in questo settore ha maturato una notevole esperienza professionale. La ricorrente è altresì iscritta all’Albo dei Riscossori di cui all’art. 53 del D.Lgs. n. 446/1997. Per quanto di interesse nel presente giudizio Ge.Fi.L. ha svolto e sta svolgendo in favore della EG Marche i servizi informatici ed amministrativi a supporto della gestione e controllo della tassa automobilistica regionale, e ciò in forza del decreto di aggiudicazione n. 44 del 27 maggio 2019 e del successivo contratto di appalto stipulato il 28 giugno 2019, poi prorogato con atto aggiuntivo del 28 luglio 2022. Alla data di notifica del presente ricorso il servizio era gestito in regime di proroga tecnica fino al 31 dicembre 2025.

2.2. Approssimandosi la scadenza dell’appalto, la EG, anziché bandire una nuova procedura aperta, ha illegittimamente ritenuto di poter far svolgere i servizi amministrativi a supporto della gestione e controllo della tassa automobilistica regionale mediante un Appalto Specifico (di seguito anche “AS”) da stipulare nell’ambito dell’Accordo Quadro (di seguito anche “AQ”) aggiudicato a più operatori per la gestione dei vari servizi ICT regionali.

In effetti, la EG Marche aveva bandito una gara per la conclusione di un Accordo Quadro, suddiviso in 9 lotti, con più operatori economici, ai sensi dell’art. 59, comma 4, let. b), del D.Lgs. n. 36/2023, avente ad oggetto l’affidamento dei servizi ICT per le strutture regionali e in favore degli enti aderenti a progetti a regia regionale per un importo complessivo a base di gara € 42.500.000,00.

Per quanto qui interessa, il lotto n. 3 di tale AQ ha ad oggetto “Sistemi Informativi Contabili regionali (inclusi tributi, pagamenti, fatturazione elettronica, gestione gare telematiche, etc.)”.

Come risulta dal disciplinare di gara e dal capitolato speciale, l’appalto de quo , ed in particolare il lotto n. 3, ha ad oggetto esclusivamente la gestione dei servizi informatici e non anche la gestione dei servizi amministrativi, tanto è vero che la lex specialis prevedeva quale requisito di partecipazione relativo all’idoneità professionale la semplice iscrizione alla CCIAA, mentre per quanto riguarda la capacità finanziaria e tecnica richiedeva un fatturato minimo e la pregressa esecuzione di servizi analoghi a quelli richiesti per ogni singolo lotto.

All’esito dello svolgimento delle operazioni di gara, il lotto n. 3 dell’Accordo Quadro è stato aggiudicato ai cinque operatori indicati a pag. 4 del ricorso, nessuno dei quali ha mai svolto servizi di riscossione, liquidazione, accertamento, comprese le fasi coattive, delle entrate tributarie ed extra tributarie, trattandosi invece di operatori del settore informatico.

Del tutto illegittimamente, quindi, con l’impugnato decreto n. 115/2025 del dirigente della S.U.A.M. la EG ha deciso di affidare i servizi di sviluppo, assistenza, manutenzione, supporto e formazione del sistema informativo della tassa automobilistica regionale mediante la riapertura del confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’Accordo Quadro ICT per il lotto n. 3 mediante l’affidamento di un Appalto Specifico.

2.3. Come si vedrà nella parte in diritto, tale decisione è illegittima sotto vari profili, visto che i) i servizi de quibus non rientrano nell’oggetto dell’Accordo Quadro; ii) la selezione degli operatori economici non è avvenuta tenendo conto dei requisiti di idoneità professionale e dei requisiti di capacità tecnica previsti dalla legge per i servizi di gestione dei tributi degli enti pubblici.

Trattandosi di un Appalto Specifico nell’ambito di un Accordo Quadro, solo gli operatori risultati aggiudicatari nella Fase I potevano partecipare alla fase di confronto competitivo (Fase II), mentre tutti gli altri operatori che, come la ricorrente, non hanno partecipato all’AQ, non potevano concorrere per l’affidamento dell’AS. E dunque, per giurisprudenza consolidata, Ge.Fi.L. è legittimata ad impugnare la lex specialis , essendosi in presenza di clausole immediatamente escludenti ed essendo illegittima la scelta del sistema di gara.

2.4. Con nota del 7 agosto 2025, la ricorrente aveva chiesto alla EG di annullare e/o revocare gli atti impugnati, senza tuttavia ricevere alcun riscontro, di talché si è determinata a proporre la presente domanda impugnatoria.

3. Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio solo la EG Marche.

Con ordinanza n. 164/2025 il Tribunale, ritenendo prevalente l’esigenza di garantire la continuità del servizio fino alla data di scadenza della proroga tecnica, ha accolto la domanda cautelare, fissando per il 19 novembre 2025 l’udienza di trattazione del merito.

In vista di tale udienza le parti hanno depositato documenti e memorie.

La causa è passata in decisione dopo la discussione orale.

4. Con il primo motivo di ricorso, rubricato “Violazione e falsa applicazione dell’art. 59, D.Lgs. n. 36/2023 s.m.i. Violazione del principio di tipicità delle procedure di scelta del contraente di cui all’art. 70 del D.Lgs. n. 36/2023. In via subordinata, violazione e falsa applicazione dell’art. 120, D.Lgs. n. 36/2023 e s.m.i.”, la ricorrente deduce quanto segue:

- ai sensi dell’art. 59, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023 “ Le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro di durata non superiore a quattro anni [...] L’accordo quadro indica il valore stimato dell’intera operazione contrattuale. In ogni caso la stazione appaltante non può ricorrere agli accordi quadro in modo da eludere l’applicazione del codice o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza [...] il ricorso all’accordo quadro non è ammissibile ove l’appalto consequenziale comporti modifiche sostanziali alla tipologia delle prestazioni previste nell’accordo ”. Il comma 2 dispone che “ Gli appalti basati su un accordo quadro sono aggiudicati secondo le procedure previste dal presente articolo, applicabili tra le stazioni appaltanti, individuate nell’indizione della procedura per la conclusione dell’accordo quadro, e gli operatori economici selezionati in esito alla stessa. Non possono in sede di appalto apportarsi modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell’accordo quadro ”;

- come affermato da una giurisprudenza ormai consolidata, l’AQ “ …costituisce una procedura di selezione del contraente (che non postula alcuna deroga ai principi di trasparenza e completezza dell’offerta) allo scopo di semplificare, sotto il profilo amministrativo, il processo d’aggiudicazione dei contratti fra una o più stazioni appaltanti ed uno o più operatori economici, individuando futuri contraenti, prefissando condizioni e clausole relative agli appalti in un dato arco temporale massimo, con l’indicazione dei prezzi e, se del caso, delle quantità previste. Così facendo l’amministrazione accorpa la maggior parte degli adempimenti amministrativi ed ottiene un risparmio di attività procedimentale, nonché di oneri connessi alle procedure di affidamento; in particolare, questa fattispecie contrattuale è particolarmente utile per le pubbliche amministrazioni quando non sono in grado di predeterminare, in maniera precisa e circostanziata, i quantitativi dei beni da acquistare oppure nelle ipotesi in cui questi siano caratterizzati da rapida obsolescenza tecnica e/o da forti oscillazioni dei valori di mercato, così che tra accordo quadro e contratto esecutivo deve esservi necessariamente identità di oggetto (prestazioni e remunerazione delle stesse già prefissate)… ” (così Cons. Stato, n. 5785/2021), e tutto ciò anche ai fini dell’individuazione dei requisiti di carattere tecnico-professionale necessari per una corretta esecuzione delle prestazioni;

- poiché oggetto della riapertura del confronto competitivo fra gli operatori aggiudicatari del lotto n. 3 dell’AQ sono prestazioni diverse da quelle comprese nell’oggetto dell’AQ (ed in particolare dello stesso lotto n. 3), l’AS per cui è causa non può essere considerato contratto applicativo dell’AQ. Pertanto i provvedimenti impugnati concretizzano un affidamento non specificamente inquadrabile in nessuna delle ipotesi tipiche previste dal codice dei contratti pubblici. Infatti, l’art. 70, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023 prevede che “ Per l’aggiudicazione di appalti pubblici le stazioni appaltanti utilizzano la procedura aperta, la procedura ristretta, la procedura competitiva con negoziazione, il dialogo competitivo e il partenariato per l’innovazione… ”, tutte procedure che consentono a qualsiasi operatore del settore di presentare domanda di partecipazione o, se si tratta di procedura ristretta, di chiedere di essere invitato;

- nel caso di specie la diversità tra l’oggetto dell’AQ e quello dell’AS è evidente ove si consideri che il primo è costituito dalla gestione dei sistemi informativi della EG e, per quanto concerne specificamente il lotto n. 3, dei sistemi informativi contabili regionali (inclusi tributi, pagamenti, fatturazione elettronica, gestione gare telematiche, etc.), mentre il secondo riguarda anche e soprattutto le attività amministrative di gestione della tassa automobilistica. La differenza fra i due servizi è stata lungamente dibattuta in giurisprudenza proprio con riferimento alla tassa automobilistica e, in particolare, per quanto concerne la differenza tra la “tenuta” dei sistemi informativi e i servizi di “gestione” del c.d. bollo auto. Al riguardo il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che le attività “ …che riguardano l’accertamento della tassa automobilistica, la riscossione, il controllo, il recupero, il rimborso e l’assistenza ai contribuenti… ” configurano nel loro complesso una “ …attività amministrativa connessa alla funzione pubblica tributaria… ” sostanzialmente diversa dalla gestione del sistema informativo (Cons. Stato, n. 6364/2023 e n. 2201/2022);

- ma, del resto, la EG Marche (nell’esercizio delle competenze in materia attribuitele dal D.Lgs. n. 504/1992, dalla L. n. 449/1997, dal D.Lgs. n. 473/1997 e dal D.M. n. 418/1998) ha sino ad oggi affidato ad essa ricorrente la gestione delle tasse automobilistiche mediante un appalto di servizi aggiudicato a seguito di procedura aperta. Con i provvedimenti odiernamente impugnati, invece, il medesimo servizio viene affidato mediante confronto competitivo ristretto ai soli aggiudicatari del lotto n. 3 dell’AQ, il quale, però, aveva ad oggetto solo i servizi informativi;

- oggetto dell’appalto aggiudicato a Ge.Fi.L. nel 2019 erano le seguenti prestazioni: i) manutenzione e sviluppo del software (in particolare: gestione e manutenzione dell’archivio della tassa automobilistica regionale compresa la generazione dei flussi dati per l’accertamento nonché per la generazione dei ruoli e la gestione dei regimi speciali e delle sospensioni di imposta); ii) servizi postali (ossia stampa, imbustamento e consegna per la “postalizzazione” degli avvisi di accertamento della tassa; gestione delle comunicazioni di ritorno); iii) servizi amministrativi vari (in particolare: ricerca nuovo indirizzo per atti non recapitati; rendicontazione pagamenti; ricevimento e trattazione istanze di annullamento in autotutela; variazioni puntuali dati archivio; gestione delle istanze di rimborso; gestione delle rateizzazioni; gestione delle esenzioni per persone con disabilità; gestione dei servizi di assistenza al contribuente, alle agenzie pratiche auto e rivenditori, alle agenzie pratiche auto e Delegazioni ACI, ai rivenditori; sportello al pubblico);

- dalla relazione tecnico-illustrativa dell’AS emerge che la EG, alla luce del processo di progressiva informatizzazione delle procedure (connotato, ad esempio, dall’adesione al sistema PagoPa per l’effettuazione del pagamento della tassa e alla Piattaforma SEND per la notifica degli atti giudiziari), ritiene che la complessa gestione della tassa automobilistica possa ridursi alla mera gestione del relativo sistema informativo e che dunque tutte le attività, ivi incluse quelle tipicamente amministrative, possano essere ricomprese nel concetto di gestione degli applicativi informatici.

Al riguarda va in primo luogo osservato che l’AQ si riferisce genericamente ai sistemi informativi contabili “inclusi tributi”, ma senza alcun riferimento al sistema informativo regionale della tassa automobilistica.

In secondo luogo, le prestazioni oggetto dell’AQ, quali risultano dal capitolato speciale, sono esclusivamente attività di tipo informatico c.d. ICT e consistono in attività che hanno ad oggetto esclusivamente il sistema informativo, ossia: MAC (Manutenzione ordinaria, Adeguativa, Correttiva); MEV (Sviluppo e Manutenzione evolutiva applicativi software ); GESA (Gestione sistemi, applicativi software e forniture connesse); HLP, ovvero help desk di I° livello (consistente nell’erogazione dei servizi di assistenza applicativa e sistemistica di primo livello “ inbound ” ( Help desk o prima analisi delle richieste web/mail ), fornendo un’interfaccia unica verso gli utenti ovvero un call center accessibile su numero verde in tempo reale o differito ( phone call back ) ed un indirizzo e-mail ); REM, ovvero help desk di II° livello – assistenza da remoto (consistente nel fornire agli utenti interni o esterni all’amministrazione un insieme di funzioni di assistenza specializzata che, nel caso di software su licenza, presuppone che il fornitore abbia titolo allo sfruttamento commerciale del software ovvero abbia accesso alla documentazione riservata, protetta da brevetto).

La miglior riprova di quanto appena detto è costituita dal criterio o dalla c.d. metrica prevista dal capitolato speciale dell’AQ (doc. 17, § 5) per determinare il valore delle prestazioni, costituito dai c.d. Function Point (o Punti Funzione) secondo la metodologia IFPUG (attualmente release 4.3): si tratta di una metrica del software definita per la prima volta nel 1975 da IBM per dimensionare i requisiti funzionali d’utente di un prodotto software durante la sua progettazione. Il criterio è invalso nella prassi dei contratti di software in cui il fornitore viene remunerato a misura, sulla base della dimensione del software rilasciato; quest’ultima grandezza viene misurata appunto in Punti Funzione (viene al riguardo richiamata la “Guida tecnica all’uso di metriche per il software applicativo sviluppato per conto delle pubbliche amministrazioni”, predisposta da AgID).

Nell’AQ, anche quando le prestazioni sono valorizzate in base ad altri criteri - ad esempio quello dei giorni/persona (GP) - essi sono considerati sempre come FP equivalenti: 1 GP equivale a 2 FP.

E in effetti sono numerose le prestazioni prevalenti previste dal capitolato speciale dell’AS le quali riguardano proprio la “gestione amministrativa delle tasse automobilistiche”.

Ciò riguarda soprattutto le prestazioni che il capitolato dell’AS identifica con la sigla GESA, ossia “Gestione sistemi, applicativi software e forniture connesse”, e che sono stimate nella base d’asta nell’importo di € 1.589.751,00, ossia oltre il 50% della base complessiva triennale (€ 2.699.764,44).

Il capitolato speciale dell’AQ (art. 3.5.), indicava come attività GESA la:

“ a) Gestione delle funzionalità in esercizio:

- servizio di help desk (se non attivato separatamente) su postazioni attrezzate dall’Amministrazione;

- risoluzione delle richieste di intervento effettuate dall’utente;

- intercettazione e registrazione dei problemi alla fonte, classificazione, eventuale riproduzione dell’errore e, se necessario, conseguente attivazione del servizio di garanzia software e/o di Manutenzione Correttiva, laddove previsto, e verifica dell’esito dell’intervento effettuato […];

- validazione tecnica e controllo dei risultati delle elaborazioni, al fine di assicurare l’integrità e la correttezza dei dati presenti sulla base informativa, del contenuto dei flussi informativi provenienti o destinati ad organismi esterni e dei dati esposti negli elaborati del sistema;

- ripristino base dati;

- modifiche di parametri di esecuzione o di tabelle di riferimento o decodifica;

- verifica ed aggiornamento di eventuale documentazione specifica della gestione applicativa contenente FAQ, modi d’uso, modalità di esecuzione di particolari attività del servizio di gestione (ad esempio manutenzione preventiva, ecc.) in collaborazione con i gruppi di sviluppo che sono responsabili della manualistica utente e di gestione;

- gestione della configurazione.

b) Presa in carico di nuove funzionalità in esercizio:

- schedulazione e pianificazione della presa in carico di nuove funzionalità attraverso apposite sessioni di formazione erogate dal soggetto che ha sviluppato il software;

- schedulazione e pianificazione del rilascio in esercizio di nuove funzionalità;

- verifiche tecniche specifiche su procedure, parametri e tabelle, manuale utente, manuale di gestione, definizioni relative ai dati, ecc.;

- supporto alla predisposizione dell’ambiente di esercizio, e quanto necessario a consentire l’inizio delle attività da parte degli utenti;

- gestione della nuova configurazione.

c) Assistenza tecnico/funzionale agli utenti:

- affiancamento all’utente finale volto ad istruirlo all’uso delle funzionalità sia nuove che già presenti in esercizio.

d) Supporto agli utenti, per l’uso appropriato delle funzioni secondo le modalità previste nei manuali d’uso:

- preparazione di documentazione aggiuntiva rispetto a quella a corredo dei sistemi in esercizio, (es. documenti di sintesi, demo, presentazioni, ecc.);

- predisposizione dell’ambiente dimostrativo (es. base dati, utenze specifiche, ecc.).

e) Pianificazione funzionale del servizio:

- movimentazione giornaliera dei batch, se applicabile;

- disponibilità del servizio on line (funzionalità TP);

- controllo e fasatura dell’introduzione di nuove versioni di software di base (anche in via estemporanea e/o transitoria) nell’ambiente gestionale;

- pianificazione ed esecuzione di elaborazioni di prova, con relativa ripresa di dati reali, a scopo di manutenzione preventiva, per anticipare l’esito dell’elaborazione di procedure critiche per l’Amministrazione.

f) Fornitura di prodotti hardware o software connessi all’oggetto dell’appalto specifico:

- realizzazione di prodotti informatici in licenza d’uso o fornitura di hardware connesso all’appalto, per soddisfare particolari e puntuali esigenze dell’utente, non risolvibili con le funzionalità disponibili nel sistema informativo e che di norma non entrano a far parte stabile del parco applicativo. […].

g) Affiancamento per trasferimento know-how (al riguardo si prevede che “l’Amministrazione potrà richiedere in AS dei servizi opzionali necessari al corretto svolgimento del servizio come l’attività di “training on the job” a terzi individuati dall’Ente, finalizzata a trasmettere il know how funzionale applicativo e tecnico-sistemistico necessario alla gestione del software in esercizio. Per queste attività dovranno essere individuate delle specifiche risorse professionali, anche appartenenti a diversi servizi (ad es. l’operatore di publishing, ecc.). Potranno essere attivati anche più obiettivi per trasferimenti parziali relativamente a specifiche attività/applicazioni, ecc. ”.

Come si vede, si tratta della gestione ed implementazione degli applicativi informatici e anche l’assistenza agli utenti è di tipo squisitamente tecnico-informatico, trattandosi appunto di assistenza tecnico/funzionale.

Invece, l’art. 9 del capitolato dell’AS prevede che le attività GESA sono costituite da:

“ a) Gestione nel sistema delle istanze a seguito di avviso di accertamento o cartella esattoriale.

i. Il contribuente ha la facoltà di presentare istanza di riesame in autotutela dell’avviso di accertamento/discarico cartella esattoriale via web attraverso il Portale del Bollo Auto (…): l’acquisizione di tali istanze avviene attraverso la protocollazione automatica garantita dal sistema di integrazione con il protocollo regionale Paleo. In alternativa, in caso di presentazione dell’istanza in modalità cartacea/pec, l’acquisizione avviene direttamente attraverso il sistema di integrazione del gestionale della Tassa Auto con il protocollo regionale Paleo (paragrafo 3.7).

Si specificano di seguito l’iter delle fasi di gestione nel sistema:

1) dopo l’acquisizione nel sistema informativo dovrà seguire la valutazione delle suddette istanze e la relativa predisposizione della documentazione di risposta, (nel caso di accoglimenti parziali la generazione del nuovo bollettino pagoPa);

2) l’inserimento dell’esito della valutazione nell’applicativo (paragrafo 3.6);

3) messa a disposizione nel gestionale per l’approvazione del funzionario responsabile;

4) caricamento della lettera approvata nel sistema PALEO ”.

Si prevede, inoltre, che, se il contribuente propone ricorso, “ L’appaltatore provvede alla estrapolazione dal sistema di tutta la documentazione relativa ai ricorsi giurisdizionali in materia di tassa automobilistica avanti alle competenti Corti di Giustizia Tributaria (avviso di accertamento, relate, etc..). Contemporaneamente, nei casi in cui verifica che il ricorso è palesemente fondato, l’appaltatore provvede, previo assenso della S.A., all’annullamento del relativo avviso di accertamento e/o al discarico della cartella oggetto del ricorso, secondo le modalità sopra individuate ”.

Se invece il contribuente chiede la rateizzazione, ai sensi dell’art. 29 della L.R. n. 19/2007 e della deliberazione di Giunta Regionale n. 430 del 15 aprile 2019, “ …l’Appaltatore è tenuto alla verifica della sussistenza dei requisiti predisponendo entro 15 gg lavorativi dalla data del protocollo, il provvedimento derivante che verrà validato dalla S.A. ai fini del successivo invio al contribuente ”.

b) Gestione degli errori nel pagamento del bollo auto. Al riguardo si prevede che: “ In caso di errori nel pagamento del bollo auto (scadenza o targa), il contribuente presenta istanza di correzione direttamente allo sportello al pubblico o invia per posta/mail/pec/portale web alla EG Marche, l’Appaltatore dovrà provvedere, se del caso, al relativo aggiornamento sull’applicativo regionale (paragrafo 3.6) e alla eventuale predisposizione, entro 15 gg lavorativi dalla data di protocollo, della risposta con cui viene comunicato l’esito al contribuente ”.

Per quanto riguarda la “Gestione delle istanze di rimborso”, si prevede che “ In caso di duplicazione di pagamento, pagamento eccessivo o pagamento non dovuto, il contribuente interessato può inoltrare istanza di rimborso alla EG Marche, utilizzando modulo predisposto. Tale modulo può essere inoltrato alla EG Marche direttamente, utilizzando spedizione postale/pec/mail, oppure attraverso il portale del cittadino ovvero tramite le agenzie pratiche auto abilitate all’accesso al sistema informativo regionale.

L’istanza una volta protocollata nel sistema regionale Paleo viene acquisita dal sistema informativo per passare alla successiva fase di inserimento e valutazione.

Le istanze di rimborso di cui si propone l’accoglimento sono trasmesse alla EG, salvo necessità di integrazione della documentazione da parte del contribuente, nel termine di 15 giorni lavorativi dalla data del protocollo.

Per i casi di diniego, l’Appaltatore predisporrà, entro 15 giorni lavorativi dalla data del protocollo la comunicazione di non accoglimento delle istanze, secondo le indicazioni della S.A. ”.

c) Gestione delle situazioni che interrompono l’obbligo di pagamento del bollo auto. Al riguardo si prevede che “ L’obbligo del pagamento del bollo auto può essere interrotto/sospeso per particolari caratteristiche del veicolo (storicità, veicoli consegnati ai rivenditori autorizzati etc..) e del contribuente.

In particolare per quest’ultima tipologia, ai sensi della Legge Regionale n. 20/2010 e alla Deliberazione di Giunta Regionale n. 418/2019 e ss.mm., la EG effettua l’istruttoria e il riconoscimento dell’esenzione per le persone con disabilità di cui all’articolo 8 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 su istanza di parte anch’essa trasmessa secondo le modalità sopra descritte.

Pertanto l’Appaltatore provvede all’istruttoria e al conseguente controllo della documentazione nel termine di 15 gg lavorativi dalla data del protocollo, e trasmette alla S.A., per la validazione, l’esito dell’istruttoria proponendo il conseguente provvedimento o la richiesta integrazione della documentazione e al relativo aggiornamento nel sistema ”.

Come si vede, si tratta di tutte quelle attività (“… l’accertamento dei casi di evasione e di versamento non dovuto, la gestione e la definizione delle istanze, domande e contestazioni dei contribuenti in ogni fase del processo di riscossione, controllo, recupero e rimborso, la gestione dell’accesso agli atti, delle richieste di informazioni e di modifica dello stato fiscale dei veicoli da parte dei soggetti passivi …”) che il Consiglio di Stato (citata sentenza n. 2201/2022) ha ritenuto completamente avulse dalla gestione del sistema informatico e ricomprese invece fra i servizi amministrativi di gestione delle tasse automobilistiche.

Infine, per quanto concerne i “Servizi di assistenza all’utenza - Sportello al pubblico”, si prevede che “ Lo sportello al pubblico dovrà essere aperto per almeno 15 ore settimanali e ubicato presso una sede situata nel territorio del comune di Ancona. Lo sportello al pubblico ha funzioni di informazione diretta al pubblico e altresì di gestione diretta delle richieste degli utenti con soluzione immediata delle problematiche relative a casi specifici ovvero la presa in carico di istanze per la successiva trattazione secondo quanto previsto dal presente capitolato ”. Nel capitolato dell’Appalto Specifico tale servizio è inteso come HLP - Help desk di I° livello.

Le informazioni/servizi previsti nell’AS riguardano:

- erogazione agli utenti di servizi di tipo informativo o dispositivo, sulle tematiche generali riguardanti la tassa automobilistica;

- erogazione agli utenti di servizi di tipo informativo o dispositivo, sulle tematiche che riguardano la propria situazione;

- assistenza all’utilizzo degli strumenti informatici messi a disposizione dalla EG per la gestione della tassa auto (portale bollo, portale concessionari, gestionale agenzie pratiche auto).

Anche sotto questo profilo è evidente l’illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui il call-center viene configurato come un help desk tecnico-informativo, quando invece si tratta di un vero e proprio servizio di assistenza all’utenza sulla tassa automobilistica. Nel caso delle tasse automobilistiche, infatti, il call-center raramente viene contattato per risolvere problematiche di natura tecnica (problemi di accesso, reset password o formulazione delle c.d. FAQ), essendo molto più frequenti i contatti degli utenti finalizzati a richiedere informazioni in merito alla tassa automobilistica ed alla propria specifica situazione debitoria. Si tratta dunque di prestazioni che non hanno nulla a che vedere con la gestione degli applicativi informatici relativi alle tasse automobilistiche oggetto dell’AQ, ma sono veri e propri servizi amministrativi di gestione delle tasse automobilistiche.

Anche sotto questo profilo, la miglior riprova è costituita dalla perfetta coincidenza tra tali attività e quelle previste nel capitolato dell’appalto bandito nel 2019 e affidato a Ge.Fi.L. che, all’art. 1, punto 3, menziona le stesse attività qualificandole come “servizi amministrativi”.

In conclusione, l’affidamento di attività che fanno parte della gestione amministrativa delle tasse automobilistiche mediante ricorso all’AS discendente dall’AQ ICT è palesemente illegittimo, poiché si tratta di attività diverse, come stabilito dalla citata giurisprudenza, da quelle oggetto del lotto 3 dell’AQ nel quale, lo si ribadisce ancora una volta, non si fa mai riferimento alle tasse automobilistiche e alla possibilità che tali attività siano ricomprese nei contratti affidati a titolo di Appalti Specifici discendenti da Accordo Quadro.

Risulta dunque evidente la violazione dell’art. 59, comma 1, del vigente Codice dei contratti pubblici, nella parte in cui la norma prevede che “ In ogni caso la stazione appaltante non può ricorrere agli accordi quadro in modo da eludere l’applicazione del codice o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza ”.

Infatti, con il ricorso all’AS gli operatori in possesso dei requisiti necessari per svolgere le attività oggetto dell’appalto medesimo sono esclusi a priori dall’affidamento, il che restringe indebitamente la concorrenza ai soli soggetti risultati aggiudicatari di un Accordo Quadro avente un oggetto diverso.

In via meramente subordinata, se e nella misura in cui i servizi amministrativi possano essere considerati come servizi aggiuntivi o migliorie (ciò che, peraltro, non era espressamente previsto nell’AQ), va comunque dedotta l’illegittimità dell’AS per violazione dell’art. 59 del D.Lgs. n. 36/2023, nella parte in cui esso prevede che “ …il ricorso all’accordo quadro non è ammissibile ove l’appalto consequenziale comporti modifiche sostanziali alla tipologia delle prestazioni previste nell’accordo ”. Ai sensi dell’art. 120, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023 “ …una modifica è considerata sostanziale se si verificano una o più delle seguenti condizioni:

a) la modifica introduce condizioni che, se fossero state contenute nella procedura d’appalto iniziale, avrebbero consentito di ammettere candidati diversi da quelli inizialmente selezionati o di accettare un’offerta diversa da quella inizialmente accettata, oppure avrebbero attirato ulteriori partecipanti alla procedura di aggiudicazione;

b) la modifica cambia l’equilibrio economico del contratto o dell’accordo quadro a favore dell’aggiudicatario in modo non previsto nel contratto iniziale;

c) la modifica estende notevolmente l’ambito di applicazione del contratto;

d) un nuovo contraente sostituisce quello cui la stazione appaltante aveva inizialmente aggiudicato l’appalto in casi diversi da quelli previsti dal comma 1, lettera d) ”.

Devono ritenersi integrate quanto meno le fattispecie di cui alle lett. a) e c), atteso che, se l’AQ avesse previsto l’affidamento dei servizi amministrativi relativi alla gestione delle tasse automobilistiche, gli operatori che sono risultati aggiudicatari non avrebbero potuto essere ammessi (per mancanza dei requisiti speciali di partecipazione – al riguardo si veda il secondo motivo di ricorso) e comunque gli operatori che, come la ricorrente, sono in possesso dei requisiti necessari avrebbero potuto partecipare alla gara.

È poi evidente che con l’affidamento dei servizi amministrativi, l’AS estende notevolmente l’ambito di applicazione dell’AQ aggiudicato solo per i servizi di gestione dei sistemi informatici (nel caso di specie quello delle tasse automobilistiche), atteso che i primi costituiscono, come sopra evidenziato, più del 50% dell’importo a base d’asta.

5. Con il secondo motivo, rubricato “Violazione e falsa applicazione dell’art. 100 del D.Lgs. 36/2023 in relazione all’art. 53 del D.Lgs. n. 446/1997”, Ge.Fi.L. evidenzia che:

- né i disciplinari di gara né i capitolati speciali dell’AQ e dell’AS prevedono quale requisito di idoneità professionale ai sensi dell’art. 100 del D.Lgs. n. 36/2023 l’iscrizione all’Albo dei Riscossori di cui all’art. 53, comma 3, del D.Lgs. n. 446/1997. Infatti il disciplinare di gara dell’AS, all’art. 6, si limita a prevedere che “ I requisiti di ordine speciale sono stati verificati positivamente in sede di aggiudicazione dell’AQ-ICT ”;

- secondo un risalente orientamento della giurisprudenza amministrativa, al fine di definire l’ambito di applicazione del prefato art. 53, comma 3, doveva distinguersi tra l’affidamento delle attività di riscossione in senso stretto delle entrate (tributarie e non) degli enti locali (per le quali era richiesta l’iscrizione al suddetto Albo) e l’affidamento delle attività di supporto alla gestione, accertamento e riscossione delle predette entrate (per le quali, invece, tale requisito non era obbligatorio, non venendo in rilievo l’esercizio di funzioni pubbliche). Tale orientamento deve tuttavia essere rivisto alla luce della modifica del regolamento dell’Albo (D.M. 13 aprile 2022, n. 101) che ha previsto, all’art. 1, comma 2, l’iscrizione in un’apposita sezione (Sezione Seconda) dei “… soggetti che svolgono esclusivamente le funzioni e le attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali e delle società da essi partecipate di cui all’articolo 1, comma 805, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 ”;

- pertanto, in ragione del ius superveniens , le prestazioni previste dall’art. 9 del capitolato del presente AS costituiscono servizi amministrativi di gestione delle tasse automobilistiche e rientrano, a pieno titolo, nelle attività di supporto che richiedono quanto meno l’iscrizione nella Sezione Seconda dell’Albo dei Riscossori. Al riguardo è utile precisare che Ge.Fi.L. è iscritta alla Sezione Prima dell’Albo e per questo può svolgere anche le attività di supporto alla riscossione, mentre i soggetti qualificati nell’ambito dell’AQ non possono svolgere nessuno di tali servizi, non essendo iscritti ad alcuna Sezione dell’Albo;

- la procedura indetta dalla EG è dunque illegittima poiché in parte qua si è in presenza dell’eterointegrazione della lex specialis da parte di una norma di legge, per cui il possesso del requisito in parola era obbligatorio a prescindere dalle previsioni del disciplinare e del capitolato. Tutti gli operatori aggiudicatari del lotto n. 3 andavano dunque esclusi;

- il vizio in questione riguarda ovviamente anche gli altri requisiti speciali e, in particolare, il requisito di capacità tecnico-professionale, visto che neanche in parte qua la lex specialis richiedeva la pregressa esecuzione di servizi analoghi per i quali fosse obbligatoria l’iscrizione all’Albo. Ne consegue che gli operatori aggiudicatari del lotto n. 3 dell’AQ non hanno alcuna esperienza nello svolgimento delle attività amministrative di gestione dei tributi regionali;

- ma, del resto, scorrendo la relazione tecnico-illustrativa dell’AS, si può agevolmente constatare che per i servizi MEV e GESA la stazione appaltante richiede figure professionali tipiche dei servizi informatici ma prive di qualsiasi esperienza in tema di gestione dei tributi (si vedano i prospetti riportati alle pagg. 24 e 25 del ricorso). Questo team di specialisti informatici, dunque, non potrebbe gestire le numerose incombenze di natura giuridico-amministrativa che connotano il presente servizio (ed in particolare l’istruttoria delle domande di annullamento in autotutela degli atti impositivi, di discarico, di esenzione dal pagamento, di rateizzazione, e così via), nonché la consulenza in favore dei contribuenti, perché tali attività presuppongono la conoscenza approfondita della normativa tributaria generale e di settore.

Questo discorso vale in particolare per il servizio GESA, nel cui ambito è richiesta anche la “Gestione nel sistema delle istanze a seguito di avviso di accertamento o cartella esattoriale”, e per l’ Help Desk di I e II livello (attività queste ultime che, come già detto nel primo motivo, non riguardano, se non in minima parte, problematiche di ordine tecnico, bensì nella gran parte dei casi questioni di ordine giuridico-amministrativo).

6. Con il terzo motivo, rubricato “Violazione e falsa applicazione dell’art. 57 D.Lgs. 36/2023”, la ricorrente deduce che:

- né i disciplinari di gara né i capitolati dell’AQ e dell’AS prevedono che l’aggiudicatario dell’appalto specifico debba rispettare la clausola sociale con riferimento ai dipendenti dell’attuale gestore del servizio;

- la EG ha motivato tale scelta evidenziando che “ La natura intellettuale di un appalto di servizi (prestazioni professionali) esclude l’obbligo di imporre l’assorbimento del personale dell’appaltatore uscente (clausola sociale). Tanto è stato stabilito dalla Quinta sezione del Consiglio di Stato con la sentenza n. 1234 del 21 febbraio 2022 ”, ma tale giustificazione non è condivisibile, e ciò per due ragioni. Anzitutto perché la sentenza del Consiglio di Stato richiamata dalla EG riguarda servizi ICT per la gestione e manutenzione dei softwares e dei servizi a supporto dell’amministrazione e non anche la prestazione di servizi amministrativi. In secondo luogo perché i servizi di natura intellettuale sono solo quelli che richiedono lo svolgimento di prestazioni professionali, svolte in via eminentemente personale, costituenti ideazione di soluzioni o elaborazione di pareri, prevalenti nel contesto della prestazione erogata rispetto alle attività materiali e all’organizzazione di mezzi e risorse. Va invece esclusa la natura intellettuale del servizio avente ad oggetto l’esecuzione di attività ripetitive che non richiedono l’elaborazione di soluzioni personalizzate, diverse, caso per caso, per ciascun utente del servizio, ma l’esecuzione di meri compiti standardizzati (così Cons. Stato, n. 4806/2020). Nel caso di specie, l’AS comprende in misura preponderante prestazioni che riguardano servizi amministrativi e di assistenza all’utente i quali, pur chiedendo una specifica competenza nella gestione dei tributi, non sono certo qualificabili come attività professionali né richiedono l’elaborazione di soluzioni innovative.

7. Tutti i suesposti motivi sono da dichiarare infondati, alla luce delle considerazioni che seguono.

7.1. Per quanto concerne l’eccezione di tardività del ricorso formulata dalla EG sul presupposto che Ge.Fi.L. avrebbe dovuto impugnare a suo tempo gli atti di indizione della procedura per la conclusione dell’Accordo Quadro, il Collegio ritiene che il ricorso sia invece tempestivo. Va infatti considerato che, in base alla prospettazione di parte ricorrente, dal capitolato dell’AQ non era possibile comprendere che l’Appalto Specifico relativo al lotto n. 3 avrebbe incluso anche quelli che la ricorrente chiama “servizi amministrativi” e, pertanto, la lesività dell’AQ si è manifestata solo al momento della riapertura del confronto competitivo fra i soli aggiudicatari del lotto n. 3. Ovviamente la fondatezza di tale prospettazione riguarda il merito del ricorso e non la sua tempestività.

Per quanto concerne, invece, l’omessa notifica a tutti i controinteressati, rileva il disposto dell’art. 49, commi 1 e 2, c.p.a.

7.2. Ciò detto e passando a trattare proprio del profilo centrale attorno a cui ruota l’odierna controversia, il Tribunale non può fare a meno di premettere che:

- il fatto che un determinato appalto di servizi sia stato in passato organizzato in un certo modo non impedisce alla stazione appaltante di modificare l’organizzazione del servizio in occasione di una nuova gara, e questo soprattutto quando le modifiche siano legate al progresso tecnologico che connota il settore di mercato in cui si inscrive quel determinato appalto;

- nella specie la EG ha dato adeguato conto delle novità tecnologiche che hanno suggerito alla struttura burocratica competente di modificare la precedente organizzazione nel senso di un’implementazione dell’informatizzazione e della standardizzazione delle procedure, ivi incluse quelle squisitamente amministrative. Tali novità, come risulta dalla relazione tecnico-illustrativa dell’AS e come ha ribadito in giudizio la difesa regionale, consistono in particolare nel fatto che: i) dal 2020 è entrato in funzione il sistema nazionale SINTA, gestito dall’ACI, dal quale l’archivio regionale acquisisce una serie di dati provenienti dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Dipartimento Trasporti Terrestri, dal PRA e dal sistema PagoPa; ii) la EG ha aderito al sistema PagoPa per i pagamenti del tributo; iii) per l’invio degli atti giudiziari la EG ha aderito alla piattaforma SEND, istituita dal D.L. n. 76/2020;

- a ciò va aggiunto che la EG Marche non ha mai esternalizzato il servizio di accertamento e riscossione della tassa automobilistica (il che non è negato da Ge.Fi.L.) e che in passato (come la ricorrente ha lealmente ammesso) anche i c.d. servizi amministrativi erano svolti dai funzionari del Settore Entrate Tributarie e Riscossioni Coattive, sia pure con il supporto dell’appaltatore. A quest’ultimo riguardo la ricorrente ha evidenziato che la gestione diretta da parte degli uffici regionali dei servizi amministrativi aveva determinato, probabilmente a causa dell’insufficienza del numero degli addetti, una dilatazione abnorme dei tempi di trattazione delle pratiche e che per questo motivo in occasione della precedente gara si era deciso di affidare una parte di queste attività all’appaltatore. Ora, il Collegio non ha motivo di dubitare della veridicità di questi assunti (anche se Ge.Fi.L. non ha portato a sostegno di tali asserzioni alcun principio di prova documentale), ma il fatto che in passato anche i servizi amministrativi fossero gestiti in proprio dagli uffici regionali dimostra che questo è possibile e che, dunque, all’appaltatore possano essere richiesti solo compiti relativi al supporto informatico (sul punto si tornerà infra ). Diverso sarebbe stato, ovviamente, se la EG avesse esternalizzato il servizio di accertamento e riscossione del tributo;

-la ricorrente legge invece le indicazioni del capitolato speciale dell’AS facendo riferimento all’appalto aggiudicatole nel 2019, il che non può che condurre alle conclusioni rassegnate in ricorso, conclusioni che però muovono da premesse errate.

Da ultimo va evidenziato che la lex specialis dell’AQ aveva preso in considerazione la posizione degli operatori economici che stavano gestendo i servizi oggetto dell’Accordo, prevedendo che “ …i titolari di contratti in essere, nell’ambito dei servizi del lotto di riferimento, hanno diritto ad essere ricompresi tra gli aggiudicatari purché producano un’offerta nella quale sia adeguatamente descritto il servizio di passaggio di consegne (PASC), secondo le previsioni del Capitolato descrittivo e prestazionale e quindi garantiscano il superamento del lock-in tecnico… ” (pag. 11 n. 1) del disciplinare dell’AQ).

7.3. Quindi nel presente giudizio non è tanto importante andare a verificare in dettaglio le singole attività richieste all’appaltatore dal capitolato dell’AS e confrontarle con quelle previste dal capitolato dell’appalto che Ge.Fi.L. sta gestendo in regime di proroga tecnica, perché è del tutto evidente che occorre soprattutto verificare quale è stata a monte la filosofia che ha guidato la EG nella riorganizzazione dei servizi ICT, ed in particolare di quello oggetto del lotto n. 3.

Va inoltre considerato che nell’Appalto Specifico possono essere chiarite e specificate nel dettaglio le attività che nell’Accordo Quadro sono indicate in maniera più generica, con il solo limite del divieto di modificare in modo significativo i termini dell’AQ.

Da ultimo va evidenziata l’inammissibilità delle nuove censure dedotte nella memoria conclusionale non notificata depositata l’8 novembre 2025, nella parte in cui la ricorrente amplia le censure già articolate richiamando i codici CPV. Seppure è vero che tale richiamo viene operato al fine di replicare all’eccezione di tardività del ricorso, a scanso di equivoci è bene puntualizzare che tali censure sono comunque inammissibili ove le stesse fossero riferite al merito della domanda impugnatoria.

7.4. Venendo a trattare dei profili più squisitamente tecnici, va premesso che, poiché l’AQ riguardava ben nove lotti, le prestazioni indicate nel relativo capitolato tecnico erano necessariamente declinate in termini generali, il che è detto chiaramente a pag. 5, punto 1.1., del capitolato (“ Il documento è unico per tutti i nove lotti e fornisce la descrizione dei servizi ed i requisiti minimi imprescindibili. Costituisce, pertanto, il framework di riferimento sul quale le Amministrazioni definiscono il proprio contesto tecnologico ed applicativo e compongono le proprie esigenze di servizi applicativi… ”), mentre a pag. 9, punto 1.4., si precisa ulteriormente che “ …Successivamente (II fase), i singoli Enti possono aggiudicare appalti specifici procedendo, ai sensi dell’art. 59, comma 5:

- alla definizione dell’oggetto del singolo appalto (indicazione della tipologia di servizi, delle relative quantità, dello specifico contesto applicativo e tecnologico, di eventuali specifiche modalità di erogazione, di standard/linee guida/best practice applicabili alla fornitura, strumenti/sistemi interni da utilizzare, ecc… )… ”.

Ciò detto, le prestazioni rispetto alle quali Ge.Fi.L. solleva le maggiori obiezioni sono GESA e HLP/REM, perché sono proprio queste le attività che, ad avviso della ricorrente, comprovano che la EG ha inteso affidare ad operatori non specializzati un servizio che corrisponde sostanzialmente a quello aggiudicato ad essa ricorrente nel 2019.

Questo Ge.Fi.L. lo deduce dalla lettura comparata delle attività indicate nel capitolato tecnico dell’Appalto Specifico e di quelle previste nel capitolato dell’appalto attualmente in esecuzione.

Vi sono poi alcune ulteriori considerazioni relative alle modalità di determinazione del valore delle prestazioni utilizzate nel capitolato dell’AQ, le quali, sottolinea Ge.Fi.L., sono quelle tipiche delle prestazioni relative esclusivamente ai sistemi informativi (tanto che esse sono state elaborate a metà degli anni ’70 dalla nota azienda leader del settore IBM).

Per quanto riguarda invece le attività di MAC, MEV e FAS non vi sono molti dubbi sul fatto che esse riguardano il profilo prettamente informatico, mentre l’attività di PASC è “neutra”, in quanto essa riguarda il passaggio di consegne nel caso di subentro di un nuovo appaltatore

7.5. E’ necessario dunque verificare se le attività di GESA e HLP/REM non aventi un taglio esclusivamente informatico fossero adeguatamente identificate già nel capitolato dell’AQ, perché se la risposta al quesito fosse positiva cadrebbe l’argomento principale su cui poggia il primo motivo, ossia il fatto che con l’AS è stata introdotta una modifica essenziale dell’AQ, tale per cui gli operatori economici iscritti all’Albo di cui all’art. 53 del D.Lgs. n. 446/1997 non sono stati messi in condizione di partecipare alla prima fase della procedura, il che si pone in violazione dell’art. 59, commi 1 e 2, del D.Lgs. n. 36/2023.

Al riguardo va però puntualizzato che il richiamo all’art. 120 del D.Lgs. n. 36/2023 è improprio, visto che la norma si riferisce a contratti in corso di esecuzione.

Partendo dalla GESA, si deve anzitutto notare che il capitolato tecnico dell’AS qualifica le prestazioni di seguito indicate come meramente opzionali, precisando che “ Si elencano, fermo restando quanto previsto nel paragrafo 3.5 del progetto di AQ e nella precedente scheda, alcune attività che il Fornitore può essere chiamato ad eseguire nell’AS:

a) Gestione nel sistema delle istanze a seguito di avviso di accertamento o cartella esattoriale […];

b) Gestione degli errori nel pagamento del bollo auto […];

c) Gestione delle situazioni che interrompono l’obbligo di pagamento del bollo auto […];

d) Servizi di assistenza all’utenza - Sportello al pubblico… ” (al riguardo va evidenziato che a pag. 15 del ricorso la suesposta clausola del capitolato speciale dell’AS non è riportata per intero, essendo stata espunta proprio la parte iniziale in cui si dice che le prestazioni de quibus hanno carattere opzionale).

Il fatto che le prestazioni in commento siano previste solo come opzionali implica che le stesse non assumono rilievo centrale nel presente appalto specifico e dunque diversificano in modo rilevante l’AS dall’appalto che la ricorrente sta gestendo in regime di proroga tecnica. È infatti evidente che se la EG si riserva di svolgere in proprio una o più delle predette attività, viene meno il presupposto essenziale che consente di classificare i servizi in questione come “amministrativi” nel senso inteso dalla ricorrente.

Fra l’altro dalla relazione tecnico-illustrativa dell’AS emerge che ogni anno le istanze di autotutela sono solo il 4% circa rispetto al totale degli avvisi di accertamento inviati ai contribuenti e che le stesse (quantificabili in circa 9.200 istanze) sono trattate o dagli stessi uffici regionali o dall’appaltatore o dalle agenzie pratiche auto abilitate.

Questo dato conferma vieppiù quanto già detto supra in merito alla non centralità dei servizi “amministrativi” nell’economia dell’AS.

Tornando dunque al capitolato dell’AQ, esso opera specifici riferimenti alla conoscenza che gli operatori economici interessati a partecipare alla procedura debbono avere delle materie oggetto dei singoli lotti.

Ad esempio, per quanto concerne la FAS (punto 3.6.3.) è detto espressamente che “ …Il servizio di Supporto Specialistico comprende risorse specialistiche finalizzate principalmente alle seguenti attività:

[…] problem solving di alto livello su tematiche funzionali/amministrative;

- consulenza specialistica di tematica finalizzata al rispetto degli iter amministrativi;

- consulenza specialistica sul CAD;

- assistenza operativa diretta presso l’utente per la soluzione di problematiche di alto livello;

- supporto al servizio di Gestione Applicativi per le problematiche di alto livello; […]

- consulenza specialistica di tematica su materie amministrativo-contabili… ”.

Ma, del resto, è del tutto evidente che uno specialista chiamato a progettare, gestire, implementare, etc., un sistema informatico per conto di una pubblica amministrazione deve necessariamente conoscere la normativa che disciplina quel determinato servizio, non potendo essere progettati in modo identico un sistema informatizzato dedicato alla prenotazione di prestazioni sanitarie, un sistema che deve essere utilizzato dall’ufficio anagrafe comunale e un sistema che viene utilizzato per la gestione della rilevazione delle presenze del personale.

Discorso analogo è a farsi per le prestazioni di HLP/REM.

Infatti, leggendo il capitolato dell’AQ emerge chiaramente che il futuro aggiudicatario dell’AS dovrà occuparsi, fra le altre cose, di:

“ …erogazione ai cittadini ed utenti di servizi di tipo informativo o dispositivo, su varie tematiche di interesse;

- gestione di reclami su servizi erogati dall’Amministrazione;

- erogazione ai dipendenti dell’Amministrazione di servizi tecnici di assistenza per il supporto all’utilizzo di strumenti informatici e applicativi software tipicamente utilizzati nello svolgimento delle attività quotidiane (Help Desk Applicativo);

- erogazione di servizi specialistici come la prenotazione di prestazioni sanitarie (ambulatoriali, specialistiche, di diagnostica strumentale, …) […]

- presa in carico della Richiesta attraverso l’apertura di un Ticket per la sua tracciatura;

- analisi della Richiesta con erogazione delle informazioni richieste o risoluzione immediata di problematiche semplici, ricorrenti, anche attraverso la consultazione di basi dati contenenti informazioni specifiche, che possono essere messe a disposizione dall’Amministrazione (basi dati di conoscenza);

- eventuale inoltro della richiesta verso altro operatore di I° livello specializzato oppure al II° Livello (Servizio MAC/REM, anche di Fornitore terzo). Il trasferimento della Richiesta dovrà avvenire in modalità “warm transfer”, cioè trasferendo in maniera contestuale tutte le informazioni raccolte e necessarie alla gestione della Richiesta;

- effettuazione delle necessarie attività di back-office che determinano la risoluzione e la chiusura della Richiesta, anche attraverso l’eventuale comunicazione dell’informazione o soluzione della problematica aperta verso l’utente specifico;

- analisi e riesame periodico delle Richieste al fine di prevenire le richieste più ricorrenti e migliorare gli indici di servizio, anche attraverso il miglioramento delle basi dati di conoscenza… ”.

Tali attività, a differenza di quanto sostiene la ricorrente, non riguardano solo le problematiche di ordine tecnico (ad esempio problemi di accesso al portale, impossibilità di consultare la propria posizione fiscale, etc.), visto che il capitolato non prevede tale limitazione. Va poi sempre ricordato che il servizio di accertamento e riscossione del tributo era ed è sempre rimasto in capo alla EG (la riscossione coattiva, in particolare, dal 2017 è affidata a Agenzia delle Entrate – Riscossione).

7.6. La difesa regionale, poi, tanto nelle memorie depositate nel corso del giudizio quanto con i documenti prodotti in data 28 ottobre 2025 ha efficacemente scolpito la differenza fra le modalità organizzative dell’appalto in scadenza e l’AS relativo al lotto n. 3 dell’AQ, mostrando altresì visivamente al Tribunale come in concreto avviene la trattazione delle istanze che pervengono all’attuale appaltatore (a quest’ultimo riguardo si vedano i documenti allegati nn. 21 e 22 alla memoria del 28 ottobre 2025).

Senza voler appesantire più di tanto la trattazione vanno riportati i passaggi salienti delle difese regionali, quali emergono in particolare dalle memorie in sede di costituzione, e poi il 3 e il 7 novembre 2025.

La EG, in sintesi, evidenzia che:

- la tradizionale distinzione tra “servizi informatici” e “servizi amministrativi” è superata, in quanto l’evoluzione in senso digitale dei servizi oggetto dell’AQ fa sì che la tecnologia non è più un mero strumento, ma costituisce il framework operativo sul quale vengono svolte le attività di supporto all’azione amministrativa. Peraltro alla luce della progressiva digitalizzazione della P.A. alcune operazioni previste nell’ambito di precedenti affidamenti in futuro non saranno più necessarie;

- con specifico riguardo al lotto n. 3, dunque, l’attività operativa richiesta all’appaltatore è una componente accessoria e strumentale, non autonoma, della prestazione informatica principale. Non si tratta infatti di affidare a terzi la “gestione” del tributo, bensì di acquisire un servizio ICT “chiavi in mano” che comprende le necessarie attività di back-office per il corretto funzionamento del sistema informativo denominato TASSA AUTO, di proprietà della EG Marche;

- esaminando ad esempio il servizio GESA, l’art. 9 del capitolato tecnico prevede, fra le altre cose, la “gestione nel sistema delle istanze”, ma le attività ivi descritte (valutazione delle istanze di autotutela, predisposizione di risposte, inserimento esiti, gestione rateizzazioni) non sono decisioni autonome, ma operazioni eseguite attraverso l’applicativo e finalizzate a preparare la documentazione per l’approvazione finale da parte del funzionario regionale responsabile.

È pertanto infondato l’assunto di parte ricorrente secondo cui tali compiti richiederebbero competenze specialistiche estranee ai profili tipici del settore ICT. In realtà, i profili professionali più moderni, come quelli di cui alla norma UNI 11621-2 richiamata nei documenti di gara, sono intrinsecamente interdisciplinari. Un Business analyst (profilo n. 1) o un ICT consultant (profilo n. 7), per poter analizzare e sviluppare efficacemente un sistema informativo tributario, devono possedere una profonda conoscenza del dominio applicativo, ovvero delle normative e dei processi amministrativi che quel sistema deve supportare;

- va dunque ribadito che l’oggetto dell’AS non è la “gestione della tassa automobilistica”, bensì la gestione del sistema informativo che la supporta, includendo in essa, come è logico che sia, le attività operative di back-office che ne garantiscono l’efficienza e l’aderenza ai processi amministrativi dell’ente;

- e neanche è vero che l’AQ riguarderebbe solo la “gestione dei sistemi informativi” mentre l’AS si estenderebbe alla “gestione della tassa automobilistica”. L’oggetto del lotto n. 3 dell’AQ-ICT, come chiaramente definito nel relativo disciplinare di gara, è: “Sistemi Informativi Contabili regionali (inclusi tributi, pagamenti, fatturazione elettronica, gestione gare telematiche, etc.)”. La dicitura è inequivocabile nell’includere il dominio dei “tributi” all’interno del perimetro dei servizi ICT oggetto di affidamento;

- in questo senso, quindi, l’AS avente ad oggetto “l’affidamento dei servizi di sviluppo, assistenza, manutenzione, supporto e formazione del Sistema Informativo della tassa automobilistica regionale” costituisce una legittima specificazione di quanto previsto in via generale dall’AQ, il tutto nel rispetto dell’art. 59 del D.Lgs. n. 36/2023. Del resto, il sistema dell’Accordo Quadro presuppone per sua natura una Fase I in cui vengono definite e messe a gara una serie di prestazioni aventi natura generale, da dettagliare e calibrare nella Fase II attraverso la messa a gara, fra gli aggiudicatari dell’AQ, di uno o più Appalti Specifici di cui sono committenti le amministrazioni aderenti. Se vi fosse perfetta coincidenza fra il capitolato tecnico dell’AQ e quello dell’AS allora non vi sarebbe alcuna necessità di utilizzare la procedura di cui all’art. 59;

- le tesi della ricorrente sono il frutto di una evidente forzatura della natura delle attività di supporto previste nel capitolato tecnico dell’AS, che vengono erroneamente definite come “gestione amministrativa del tributo”. Questo presupposto è però erroneo, visto che la EG non ha in alcun modo esternalizzato le proprie funzioni pubblicistiche, tanto è vero che l’attività di accertamento, espressione della potestà impositiva dell’ente, era e rimane saldamente in capo alla struttura regionale e che gli avvisi di accertamento erano e saranno emessi dal dirigente del Settore Entrate Tributarie e Riscossioni Coattive, e non dell’operatore economico affidatario del servizio;

- e, in effetti, le varie attività ricomprese nel servizio GESA sono attività di supporto, accessorie e strumentali all’utilizzo del sistema informativo, visto che esse, a prescindere dalla loro descrizione, si svolgono all’interno dell’applicativo e sempre in ottemperanza alle istruzioni impartite dal competente ufficio regionale, il quale ha comunque l’ultima parola prima che un atto sia inviato al contribuente. In questo senso non è dirimente il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6364/2023, in quanto la prefata decisione riguarda una vicenda in cui l’amministrazione aveva esternalizzato anche le attività di accertamento e riscossione;

- analoghe considerazioni si possono svolgere con riguardo al servizio HLP di I livello, il quale, secondo parte ricorrente si configurerebbe come un “vero e proprio servizio di assistenza all’utenza sulla tassa automobilistica” diverso da un help desk tecnico-informativo come previsto dall’AQ. Tale assunto non tiene conto del fatto che un servizio di supporto informatico non è mai asettico o decontestualizzato rispetto alla procedura gestita dall’applicativo. È quindi evidente che un help desk dedicato al “Sistema Informativo della tassa automobilistica regionale” debba fornire assistenza su questioni inerenti alla tassa automobilistica, così come essa è gestita dal sistema stesso. Rispondere a un contribuente sulla sua posizione debitoria, quale essa risulta dal sistema, o aiutarlo a usare il portale per presentare un’istanza, è l’essenza stessa di un servizio di “assistenza applicativa” di primo livello. Sono quindi del tutto irrilevanti le considerazioni svolte da Ge.Fi.L. circa il fatto che la gran parte dei contatti degli utenti all’ help desk del vigente appalto riguardano questioni relative alla tassa e non questioni tecniche, sia perché non è detto che questo scenario si ripeterà in futuro, sia soprattutto perché la scelta di un modello di supporto che unisca l’assistenza tecnica di base alla risoluzione di problematiche di primo livello relative al dominio applicativo è una legittima decisione organizzativa che mira a migliorare la qualità del servizio all’utenza;

- ugualmente inconferente è il richiamo al concetto di “servizi aggiuntivi o migliorativi” che dovrebbe essere applicato alle prestazioni oggetto dell’AS (argomento anch’esso funzionale a dimostrare la modifica sostanziale delle condizioni dell’AQ). Infatti, e premesso che non è conferente il richiamo all’art. 120 del D.lgs. n. 36/2023, le prestazioni operative di dettaglio richieste dal capitolato dell’AS sono componenti accessorie e trasversali al servizio informatico principale e non servizi aggiuntivi. Va infatti ricordato che il lotto n. 3 dell’AQ, come risulta dal progetto tecnico dell’Accordo Quadro, comprendeva espressamente anche i “tributi”, ed in particolare la tassa automobilistica regionale.

Nella memoria difensiva depositata il 3 novembre 2025 la EG ha poi analizzato nel dettaglio la differenza fra le attività richieste dal vigente capitolato tecnico e da quello dall’AS in relazione a: i) aggiornamento archivio regionale; ii) servizi postali (che nel nuovo appalto saranno svolti in modo completamente automatizzato mediante la piattaforma SEND); iii) servizi connessi alla riscossione (anch’essi interessati a partire dal 2020 da un intenso processo di digitalizzazione); iv) servizi c.d. amministrativi; v) assistenza all’utenza. All’esito di tale disamina, che il Collegio ritiene di condividere nel suo complesso pur senza riportarla per esteso in sentenza, l’amministrazione resistente ribadisce la sostanziale corrispondenza fra l’oggetto dell’AQ e quello, necessariamente più dettagliato, dell’AS.

Da ultimo va svolta la seguente osservazione. Essendo indubbio che il progetto tecnico posto a base della procedura per la conclusione dell’Accordo Quadro (pag. 6) includeva espressamente la tassa auto fra i sistemi informativi da mettere a gara e che il capitolato tecnico dell’AQ riguardava espressamente alcune delle prestazioni oggetto dell’appalto attualmente eseguito da Ge.Fi.L., la ricorrente aveva la possibilità di informarsi adeguatamente presso gli uffici regionali e decidere se partecipare alla prima fase della procedura, il che, come si è detto, le avrebbe consentito di risultare quasi automaticamente ricompresa fra gli aggiudicatari dell’AQ e poi dell’AS.

Questo, fra l’altro, significa che la EG non ha in alcun modo inteso modificare l’oggetto dell’AQ al fine di escludere gli appaltatori uscenti, avendo al contrario riservato ad essi una sorta di “corsia preferenziale” in vista dell’aggiudicazione degli Appalti Specifici. Né l’amministrazione ha sollevato rilievi circa le modalità con cui Ge.Fi.L. ha gestito sino ad oggi il servizio, per cui nella specie viene meno qualsiasi dubbio circa la volontà della stazione appaltante di restringere indebitamente la concorrenza e/o di “sanzionare” surrettiziamente l’appaltatore uscente.

E nemmeno si può pensare che la EG non conoscesse in maniera approfondita l’oggetto dell’appalto gestito dalla ricorrente e/o le proprie future esigenze, per cui non è nemmeno ipotizzabile un errore nella predisposizione del progetto dell’AS relativo al lotto n. 3.

7.7. Con riguardo alle repliche di parte ricorrente va invece osservato che:

- la sentenza del T.A.R. Liguria n. 935/2023 riguarda la procedura ad evidenza pubblica indetta da un Comune (e pertanto essa rientrava nel campo di applicazione dell’art. 53 del D.Lgs. n. 446/1997) e oggetto dell’appalto erano “servizi legali di supporto” al recupero coattivo delle sanzioni pecuniarie per verbali di violazione e ordinanze ingiunzione elevati dal Corpo di Polizia Locale. È del tutto evidente, dunque, che in quel caso non si trattava di servizi informativi;

- la sentenza del Consiglio di Stato n. 6364/2023 riguarda anzitutto una vicenda in cui una EG aveva deciso di re-internalizzare il servizio di accertamento e di riscossione della tassa automobilistica e in quel caso la questione dell’iscrizione all’Albo di cui all’art. 53, comma 3, del D.Lgs. n. 446/1997 era rilevante al solo fine di stabilire la legittimazione della società ricorrente in primo grado (che era la stessa Ge.Fi.L.) a contestare la scelta dell’amministrazione di affidare temporaneamente il servizio all’ACI senza gara. Ma questo profilo nel caso odierno non è assolutamente in discussione, visto che la EG Marche non ha mai negato che Ge.Fi.L. avrebbe potuto partecipare alla gara per l’aggiudicazione dell’AQ ICT;

- anche la sentenza n. 2201/2022 del Consiglio di Stato riguarda una vicenda analoga a quella di cui all’alinea precedente, per cui valgono le medesime considerazioni appena esposte;

- la ricorrente contesta la ricostruzione dell’oggetto dell’AS offerta dall’amministrazione principalmente sulla base della propria esperienza pratica e del fatto che molte delle attività oggetto della recente digitalizzazione incontrerebbero ancora oggi numerosi problemi operativi di cui si fa carico l’attuale gestore (il che, ad avviso di Ge.Fi.L., incrinerebbe il quadro idilliaco del nuovo servizio che la EG ha descritto al T.A.R.). Orbene, se anche rispondesse al vero che la digitalizzazione dei servizi regionali sta incontrando alcune difficoltà, ciò non rende di per sé illegittima la decisione di procedere ulteriormente in tal senso, fermo restando che, ovviamente, la EG si assume il rischio di proteste da parte degli utenti e/o di incremento del contenzioso laddove le problematiche oggetto di segnalazioni, istanze, etc. non fossero risolvibili tempestivamente dal gestore del servizio ICT.

7.8. Il rigetto del primo motivo determina il rigetto anche del secondo motivo, rispetto al quale va solo precisato che:

- le disposizioni del D.Lgs. n. 446/1997 (art. 53), della L. n. 160/2019 (art. 1, comma 805) e anche del D.M. n. 101/2022 sono inequivocabili nel ricomprendere fra gli enti pubblici a cui si applica la disciplina dell’Albo solo gli enti locali territoriali sub-regionali (province, città metropolitane, comuni, comunità montane, unioni di comuni e consorzi tra i predetti enti locali);

- naturalmente, ciò non impedisce che una EG possa decidere di recepire nel proprio ordinamento la legge statale e che le singole stazioni appaltanti, nel rispetto dei principi di proporzionalità e adeguatezza, possano inserire nei propri bandi quale requisito di capacità tecnica l’iscrizione ad una delle Sezioni dell’Albo dei Riscossori. E, in effetti, nella vicenda decisa dal Consiglio di Stato con la richiamata sentenza n. 5936/2020 era proprio la lex specialis a prevedere l’obbligatorietà dell’iscrizione all’Albo.

Anche queste censure vanno dunque disattese.

7.8. Analoga sorte merita il terzo motivo, visto che la EG ha correttamente applicato i principi affermati dal Consiglio di Stato nella richiamata sentenza n. 1234/2022, principi che, a differenza di quanto eccepito da Ge.Fi.L., si applicano a qualsiasi appalto che si connoti per la prevalenza delle prestazioni di natura intellettuale rispetto a quelle “routinarie” (e non c’è dubbio che nella specie, come risulta dai disciplinari dell’AQ e dell’AS, i concorrenti dovevano redigere un progetto tecnico innovativo e che molte delle attività previste dal futuro contratto si connotano per la componente intellettuale – si pensi, ad esempio, alla manutenzione evolutiva, allo sviluppo di software ad hoc , al problem solving , etc.).

Queste doglianze, peraltro, confliggono logicamente con quelle di cui al primo e al secondo motivo, perché o è vero che le prestazioni de quibus hanno natura meramente ripetitiva (e allora non si comprendono né le censure con cui Ge.Fi.L. rimarca la necessità dell’approfondita conoscenza della normativa tributaria e l’impossibilità di considerare le attività oggetto dell’AS come mere applicazioni del software , né l’asserita necessità dei concorrenti di essere iscritti all’Albo dei Riscossori) oppure esse hanno natura mista, ma con prevalenza della componente intellettuale (e allora la mancata previsione della clausola sociale si giustifica proprio alla luce dei principi affermati dal Consiglio di Stato).

8. Per tutte le suesposte ragioni il ricorso va respinto.

La complessità e la parziale novità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ON Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

OM AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OM AN	ON Anastasi

IL SEGRETARIO