Pubblicato il 21/01/2026

N. 00237/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00502/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 502 del 2024, proposto da
ON MM, nata a [...] il [...], rappresentata e difesa dall’avvocato Christian Conti, con domicilio digitale come da REGINDE ed elettivo in Palermo, in via Tommaso Gargallo n. 12;

contro

Comune di Palermo, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocatessa Carla Marsala Fanara dell’Ufficio dell’Avvocatura Comunale, con domicilio digitale come da REGINDE;

per l’annullamento

- del provvedimento di diniego del Permesso di costruire in sanatoria n. 2 del 31.01.2024 del Comune di Palermo, Sportello Autonomo Concessioni Edilizie, comunicato con pec del 31.01.2024;

- del provvedimento adottato a seguito d’istanza di riesame del diniego, comunicato a mezzo pec il 18.03.2024;

- ove occorra, di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale a quello impugnato ed in particolare dell’ordinanza di demolizione n. 53-2021P/80-2022PR del 10.11.2022 - prot. n. 1411020 del 10.11.2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;

Vista l’ordinanza collegiale n. 1494/2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. MA NF e udito per la ricorrente il difensore, avvocato Conti, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1.1) Mercé atto di gravame incardinato ritualmente dinanzi questo Tribunale la ricorrente ha domandato l’annullamento delle determinazioni specificate in epigrafe, deducendone l’illegittimità per i motivi seguenti:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 13, 14, 21, N.T.A. allegate alla Variante Generale al P.R.G.; difetto assoluto di istruttoria e di motivazione; erronea valutazione dei presupposti; eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento ;

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001; erronea valutazione dei presupposti; eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento .

1.2) Per quel che concerne i fatti oggetto del decidere ha esposto di essere la proprietaria di un’unità immobiliare risalente agli Anni Trenta nel territorio di Palermo, contrada Sferracavallo , Z.T.O. A2 , classificata urbanisticamente come Netto Storico , con tipologia (secondo l’apposita Scheda Norma allegata alle N.T.A. del Piano regolatore comunale) di Edilizia rurale o a schiera di borgata ; u.i. relativamente alla quale sono stati accertati dalla Polizia Municipale, nel corso del 2021, alcuni abusi edilizi, in particolare:

a) al piano primo del fabbricato, a.1) demolizione di una porzione di muratura portante per la realizzazione di un nuovo vano porta di accesso al vano di retroprospetto, con traslazione di cm 80,00 rispetto alla pianta originaria; a.2) trasformazione di un vano finestra in vano porta, sempre nel vano di retroprospetto, per l’accesso ad un balcone delle dimensioni di m. 1,90/cm 0,80; a.3) diversa distribuzione interna degli ambienti rispetto alla pianta originaria;

b) al piano secondo, b.1) ampliamento del preesistente vano sulla terrazza di retroprospetto; b.2) rifacimento del tetto di copertura, ad una falda inclinata; b.3) realizzazione di un nuovo vano wc in muratura di circa mq 4,00 nel vano sottotetto ricavato mercé il rifacimento della copertura del fabbricato.

Di tutti i suddetti manufatti è stata ordinata la demolizione con l’ordinanza comunale n. 53 del 10.11.2022, adottata ai sensi dell’art. 33 T.U. Edilizia.

Tale provvedimento non è stato impugnato dalla ricorrente, avendo preferito, la medesima, seguire l’ iter alternativo della richiesta del titolo edilizio in sanatoria ai sensi dell’art. 36 T.U. Edilizia; iter , che si è concluso però con l’adozione delle determinazioni negative oggetto dell’odierno gravame.

1.3) In ordine alle deduzioni d’illegittimità prospettate in ricorso, le stesse si fondano essenzialmente sul rilievo che il Comune di Palermo avrebbe commesso un errore nell’individuazione del regime urbanistico/edilizio del fabbricato oggetto dei fatti di causa, avendo applicato l’art. 14 N.T.A. al P.R.G. comunale, che vieta i lavori di Ristrutturazione con aumento di volumi , piuttosto che l’art. 13 N.T.A. (che sotto la rubrica di Ristrutturazione guidata ) ammette al contrario tal genere d’intervento edilizio.

Più precisamente, mercé il primo motivo di gravame è stato prospettato innanzitutto – in ordine all’abuso a.1 ) - che la traslazione del vano porta al primo piano non potrebbe essere addebitata alla ricorrente. Invero, il riferimento fatto al riguardo dall’Amministrazione ad una piantina catastale del 1939 per appurare la natura abusiva in parte qua dell’intervento edilizio, non sarebbe conferente rispetto al quesito della sua data di realizzazione e dell’addebitabilità alla ricorrente.

Inoltre, con riguardo all’abuso a.2 ) sempre al primo piano del fabbricato, la realizzazione del nuovo balcone (con relativa porta/finestra) non avrebbe dovuto essere ritenuta alla stregua di un’opera illegittima, in quanto consentita dall’art. 13 N.T.A. nell’eventualità di interventi edilizi sulle facciate di retroprospetto di un’immobile.

Ancora per l’abuso a.3 ), l’art. 13 cit. renderebbe possibile, a dire della ricorrente, di modificare liberamente la distribuzione interna dei vani negli edifici classificati come Netto Storico .

Alla luce di tutti i superiori rilievi la signora MM ha concluso che l’intervento edilizio complessivamente realizzato al primo piano del suo fabbricato avrebbe dovuto essere classificato come manutenzione straordinaria ovvero ristrutturazione semplice , un genere di lavori ammissibile in base alla disciplina urbanistico/edilizia comunale testé citata.

Per i lavori al secondo piano, esattamente per l’abuso b.3 ), è stato dedotto che, ai sensi del già citato art. 13 N.T.A., la creazione di un nuovo ambiente al posto della preesistente terrazza di retroprospetto era del tutto ammissibile.

In ordine alla copertura del fabbricato, abuso b.2 ), la linea di colmo non sarebbe stata affatto modificata dalla ricorrente, come dato evincere da un’aerofotogrammetria risalente agli Anni Settanta prodotta in sede di sanatoria. Soltanto la linea di gronda avrebbe subito una traslazione, dovuta alla sostituzione della preesistente tettoia di copertura del terrazzo di retroprospetto con una copertura vera e propria (abusi b.1 e b.2 ) intervento edilizio ancora una volta consentito dall’art. 13 N.T.A.

La ricorrente ha dedotto altresì che le discrasie esistenti tra il dato di fatto assunto a presupposto delle determinazioni gravate e la realtà delle cose sarebbero un sintomo inequivocabile dell’ulteriore vizio di legittimità dell’eccesso di potere per carenza d’istruttoria.

Sotto altro e concorrente profilo la signora MM ha prospettato inoltre che il limite di 5 mc/mq, previsto per la nuova volumetria realizzabile su Netto Storico ai sensi del combinato disposto degli artt. 13 e 14 N.T.A. (richiamato dal Comune nelle sue determinazioni di diniego) sarebbe in realtà derogato nella fattispecie oggetto del decidere mercé quanto disposto dagli artt. 20 e 21 N.T.A., che prevederebbero un regime edilizio più lasco per i fabbricati a più elevazioni fuori terra.

Con il secondo motivo di ricorso è stata lamentata invece l’erroneità della giustificazione delle determinazioni gravate nel punto, in cui, ad ulteriore supporto delle medesime, il Comune intimato ha ritenuto ostativa all’accoglimento della richiesta di regolarizzazione edilizia l’avvenuta adozione di una precedente ordinanza di demolizione, in uno all’avvio di un procedimento d’indagini preliminari presso la competente Procura della Repubblica.

Infatti, in senso diametralmente opposto da quanto ritenuto dall’Amministrazione, l’incardinazione di un’istanza di sanatoria ai sensi dell’art. 36 T.U. Edilizia sarebbe del tutto ammissibile in pendenza del termine per ottemperare ad un’ingiunzione di demolizione ovvero nelle more di un procedimento d’indagine per fatti di reato attinenti al fenomeno dell’abusivismo edilizio.

2) Costituitasi in giudizio l’Amministrazione intimata, ad esito dell’udienza pubblica del 02.07.2025 il Tribunale ha pronunziato l’ordinanza collegiale n. 1494/2025, con cui entrambe le parti sono state onerate del deposito della seguente documentazione: il certificato di destinazione urbanistica del fabbricato; le aerofotogrammetrie presentate all’Amministrazione al fine di ottenere il titolo edilizio in sanatoria, con la prova della data della loro assunzione al protocollo comunale; la relazione in data 19.05.2023, richiamata dal Comune di Palermo a supporto delle sue determinazioni; le N.T.A. del P.R.G. comunale.

Espletato tale incombente, alla successiva udienza pubblica del 16.2.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3.1) Il Tribunale ritiene opportuno anteporre alle ragioni del rigetto del gravame della signora MM una breve ricostruzione della disciplina urbanistico/edilizia applicabile alla fattispecie oggetto dei fatti di causa.

Ai sensi di quanto disposto dall’art. 21 N.T.A. al P.R.G. del Comune di Palermo, rubricato Netto Storico , per gli immobili così classificati ubicati in Z.T.O. A2 (come quello oggetto del giudizio) sono ammessi i seguenti interventi edilizi: manutenzione ordinaria e straordinaria; restauro; ripristino filologico; ristrutturazione edilizia semplice e guidata; ristrutturazione con nuovi volumi; tutti da eseguire entro i limiti di quanto prescritto dall’elaborato “P3b Scheda Norma – Interventi sugli immobili classificati come Netto Storico – Norme Tecniche di Attuazione – Adeguati ai D.Dir. 558 e 124/DRU/02 di approvazione” .

Dal canto suo, la Scheda Norma in questione ammette per gli immobili classificati Netto Storico/Edilizia di borgata , vale a dire la peculiare classificazione dell’u.i. della ricorrente, esclusivamente queste “modalità d’intervento” : la ristrutturazione edilizia semplice e con aumento di volume; il ripristino e la ricostruzione (purché siano mantenuti gli elementi della tradizione storica e/o di pregio architettonico già presenti in loco , come la coperture a falda, i cornicioni, le paraste, i balconi, gli infissi, le volte in gesso, i pavimentazioni di pregio, le ringhiere etc .); l’aggregazione di più uu.ii. per ottenere alloggi moderni di varia grandezza (a condizione di mantenere la diversificazione dei prospetti e dei volumi edilizi correlati alle diverse unità edilizie di appartenenza); la possibilità di conservare le scale di accesso o distribuirle in maniera diversa; nonché la possibilità di riorganizzare le coperture.

Secondo quanto disposto dall’art. 12 della Scheda Norma , poi, sono da considerare lavori di ristrutturazione edilizia semplice gli interventi di ristrutturazione edilizia semplice come la modifica delle coperture, dei prospetti esterni, delle quote dei solai, della posizione e del numero dei collegamenti verticali, della distribuzione interna delle unità edilizie, del numero di uu.ii., a condizione che, ad esito dei medesimi, rimangano inalterate l’altezza e la superficie lorda complessiva del fabbricato; nonché il cambio di destinazione d’uso.

Alla ristrutturazione edilizia semplice si contrappone però la ristrutturazione con nuovi volumi , così definita dal successivo art. 14: “1) La ristrutturazione con nuovi volumi è costituita dagli stessi interventi di cui al precedente art. 13, oltre che dalla possibilità di realizzare nuovi volumi con sopraelevazione o ampliamento della giacitura originaria. 2) L’aumento di volumetria è consentito quando le pertinenze dell’immobile lo consentono nel senso che la densità complessiva dell’unità edilizia trasformata non dovrà superare i 5 mc/mq di cui al D.M. 1444/68; la nuova volumetria dovrà utilizzare materiali, tecnologie, colori, dettagli costruttivi e decorativi della tradizione storica e mantenere le partiture già presenti nei prospetti dell’unità edilizia d’origine”.

3.2) Fatta questa premessa e passando allo scrutinio del primo motivo di gravame le deduzioni di parte ricorrente non consentono di ritenere errata la ricostruzione del fatto presupposto, assunta a fondamento degli atti impugnati, secondo cui la ricorrente ha realizzato illegittimamente un aumento di volumetria mercé la chiusura del balcone di secondo piano ed il rifacimento della falda di copertura, con contestuale innalzamento della linea di colmo.

Invero, l’unico elemento di prova prodotto da parte ricorrente per retrodatare la data di realizzazione degli abusi ad un momento precedente all’acquisto dell’u.i. da parte sua, cioè la già ricordata aerofotogrammetria degli Anni Settanta, non ha, in realtà, alcun effettivo valore probatorio, trattandosi di una mera attestazione dello stato dei luoghi, per come desumibile dalle strisciate aeree in possesso della ditta aerofotogrammetrica, in cui, tra l’altro, è dato leggere testualmente quanto segue: “La presente attestazione non ha alcuna validità giuridica se priva dei timbri e delle firme della società (la Società Aerofotogrammetrica Siciliana) e dei dati della ripresa aerea adoperata” .

Orbene, tali elementi di riscontro non sono stati mai versati in atti.

Neppure può essere condiviso l’ulteriore assunto di parte ricorrente, secondo cui il valore fidefacente di tale documento deriverebbe dal fatto che il medesimo è stato allegato ad una perizia giurata di un tecnico abilitato, al fine del rilascio del titolo edilizio in sanatoria secondo la disciplina regionale in materia. Infatti, anche a voler dare per assodato il presupposto della qualifica di pubblico ufficiale in capo al tecnico redigente tale elaborato, resta comunque fermo che ai sensi di quanto disposto dall’art. 2700 cod. civ. l’atto pubblico non ha alcun valore fidefacente per la parte, in cui, mercé il medesimo, vengono esposti dei fatti o delle circostanze non realizzate dal pubblico ufficiale ovvero ai quali lo stesso non ha assistito di persona, proprio come nel caso a mani.

3.3) Priva di pregio si dimostra altresì la deduzione di parte ricorrente, secondo cui l’Amministrazione intimata, prima di opporre il suo diniego sull’istanza di regolarizzazione edilizia, avrebbe dovuto considerare la circostanza che i manufatti abusivi sarebbero stati realizzati, per lo meno in parte, da altro e precedente proprietario.

Giova ricordare al riguardo che l’art. 14 legge reg. n. 16/2016, di recepimento con modificazioni in Sicilia dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001, rubricato Accertamento di conformità , nel testo in vigore ratione temporis , prevedeva che “1) In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 10, comma 4, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, e 33, comma 1, del d.P.R. 06.06.2001, n. 380, come introdotti dall’articolo 1, nonché di cui all’articolo 13, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della domanda. 2) Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall’articolo 7. Nell’ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l’oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso. 3) In presenza della documentazione e dei pareri previsti, sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro novanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende assentita. 4) Per tutti gli interventi edilizi sanabili ai sensi e per gli effetti del presente articolo, ove sia stata accertata la violazione delle disposizioni di cui agli articoli 52, 64, commi 2 e 3, 65, comma 1, 83 e 93 del d.P.R. n. 380/2001, come introdotti dall’articolo l, ovvero di cui all’articolo 16, si applica la procedura prevista dagli articoli 69 e 96 del d.P.R. n. 380/2001, come introdotti dall’articolo 1. 5) Ai fini del rilascio del permesso in sanatoria, il dirigente dell’Ufficio del Genio civile competente per territorio, previ eventuali ulteriori accertamenti di carattere tecnico ai sensi dell’articolo 96 d.P.R. n. 380/2001, come introdotto dall’articolo 1, inoltra il parere di competenza sulle opere strutturali al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale”.

È bene puntualizzare che per effetto della decisione della Corte costituzione sulla parziale illegittimità costituzionale di tale disposizione, esattamente dei commi 1 e 3, di cui alla sentenza 08.11.2017, n. 232, è stato rispristinato il requisito, già previsto dalla corrispondente norma nazionale, della cd. doppia conformità , vale a dire della necessità, ai fini del rilascio del titolo edilizio in sanatoria, che le opere abusive risultino conformi alla disciplina urbanistico/edilizia in vigore tanto al momento della loro realizzazione, che a quello della presentazione dell’istanza di regolarizzazione. Peraltro, la suddetta norma (art. 14 L.R. n. 16/2016) risulta essere stata abrogata dall’articolo 19 della L.R. 18 novembre 2024, n. 27.

Ciò posto, costituisce un assunto ormai pacifico in giurisprudenza che la ratio di tale disciplina sia quella di mettere a disposizione del privato uno strumento idoneo a consentirgli la regolarizzazione degli abusi meramente formali, cioè di quegli illeciti che si concretizzano esclusivamente nel mancato rispetto delle forme procedimentali necessarie per la realizzazione di un intervento edilizio attinente ad opere comunque conformi a legge per le loro caratteristiche tipologico/costruttive (cfr. sul punto Cons. Stato, Sez. VII, sent. 13.12.2022, n. 10908; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, sent. 03.01.2023, n. 44; T.A.R. Sardegna, Sez. II, sent. 21.11.2021, n. 788; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, sent. 06.04.2017, n. 1891; T.A.R.S. Catania, Sez. I, sent. 11.07.2016, n. 1877; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I quater , sent. 21.04.2015, n. 5810).

Innovando rispetto alla normativa previgente, mercé la disciplina in discorso è stata riconosciuta la legittimazione a richiedere l’accertamento di conformità di un’opera abusiva anche al proprietario non responsabile dell’illecito, in considerazione del suo interesse ad evitare i corollari del medesimo ed in particolare il rischio di essere destinatario di un’ordinanza di demolizione (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, sent. 17.01.2022, n. 286; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, sent. 10.05.2017, n. 739; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I quater , sent. 24.02.2016, n. 2588). Invero, stante il loro carattere di sanzioni reali, le ingiunzioni di demolizione di manufatti abusivi possono essere adottate legittimamente anche nei confronti del proprietario di un cespite abusivo, pur estraneo alla sua realizzazione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, sent. 09.01.2023, n. 253).

Pertanto, contrariamente a quanto dedotto in gravame, è interesse ed onere del proprietario di un immobile (in tutto o in parte) abusivo di presentare l’istanza di accertamento di conformità, per evitare l’adozione di tali misure repressive.

3.4) Occorre ancora precisare che le valutazioni, che l’Amministrazione è chiamata ad effettuare su un’istanza di accertamento di conformità, hanno natura vincolata, dal momento che la medesima deve verificare la sussistenza del presupposto della doppia conformità (oltre alla legittimazione della parte istante ad ottenere il titolo in sanatoria) come condizione necessaria e sufficiente per la regolarizzazione dell’opera abusiva (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, sent. 21.11.2022, n. 10200; Cons. Stato, Sez. IV, sent. 01.04.2011, n. 2050; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, sent. 06.04.2017, n. 1891; T.A.R. Lazio, Latina, sent. 03.04.2015, n. 310).

Come ogni valutazione sulla conformità di un’opera alla disciplina urbanistico/edilizia tale accertamento, nell’eventualità di realizzazione di una pluralità di manufatti abusivi, non può fermarsi al solo profilo strutturale, afferente alle tecniche costruttive del singolo manufatto, per considerarlo un abuso a se stante. Ma deve prendere in esame anche l’ulteriore profilo funzionale, al fine di verificare se le varie opere, pur strutturalmente separate, nondimeno siano strumentali al perseguimento di un medesimo scopo pratico, eventualità in cui l’intervento edilizio deve essere valutato nel suo insieme (cfr. Cons. Stato, Sez. II, sent. 14.10.2022, n. 8778).

Ebbene, nella fattispecie oggetto del decidere i vari lavori effettuati nell’u.i. della ricorrente erano, per l’appunto, finalizzati al medesimo scopo di “rinnovare” il cespite. Pertanto, legittimamente l’Amministrazione li ha valutati nel loro insieme prima di adottare le sue determinazioni sull’istanza di sanatoria.

3.5) Sulla base delle considerazioni che precedono, si dimostra quindi immune da profili di illegittimità la giustificazione del provvedimento gravato nel punto, in cui, accertato che il manufatto della ricorrente, dopo l’intervento edilizio oggetto dei fatti di causa, risultava diverso dal preesistente cespite per volumetria; superficie abitabile; copertura, con innalzamento sia della linea di colmo, che di quella di gronda; prospetti; ha concluso per la sussunzione del caso a mani nell’ipotesi disciplinata dall’art. 14 della prefata Scheda Norma e per il diniego della sanatoria, stante l’avvenuto superamento dei limiti di densità edilizia fissati da tale articolo.

4) Alla luce di quanto sopra e del consolidato indirizzo interpretativo, dal quale questo Tribunale non vede ragione per decampare, secondo cui “In presenza di un atto plurimotivato è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale; in sostanza, in caso di atto amministrativo, fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le une dalle altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, sent. 21.10.2025, n. 8174) il secondo motivo di gravame deve essere dichiarato improcedibile.

5) Infine, per quel che concerne le spese del giudizio, le stesse devono essere poste a carico della ricorrente in applicazione della regola della soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:

a) rigetta il primo motivo di gravame;

b) dichiara improcedibile il secondo.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida in € 2.000,00, oltre rimborso forfettario al 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RT EN, Presidente

MA NF, Referendario, Estensore

Marco Maria Cellini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA NF	RT EN

IL SEGRETARIO