Pubblicato il 30/03/2026

N. 00624/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01147/2022 REG.RIC.

N. 01187/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la SC

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1147 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto dal Comune di Sesto Fiorentino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Franco Zucchermaglio e Cristina Vannucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ato SC EN-Autorità per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Fantappie', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia e Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Signa, Comune di Calenzano, Comune di Campi BI, ciascuno in persona del proprio Sindaco pro tempore , Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore , tutti non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1187 del 2022, proposto dal Comune di Campi BI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Agostino Zanelli Quarantini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ato SC EN-Autorità per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Fantappie', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Città Metropolitana di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, Comune di Sesto Fiorentino, Comune di Signa, Comune di Calenzano, ciascuno in persona del proprio Sindaco pro tempore, Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, tutti non costituiti in giudizio;
Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia e Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 1147 del 2022,

per ciò che concerne il ricorso introduttivo:

- della determinazione del Direttore Generale di AT SC EN n. 87 del 28 giugno 2022;

e per la condanna ex art. 34, comma 1, lett. c) c.p.a. di AT SC EN ad adempiere agli obblighi derivanti dall'art. 7 del Protocollo d'intesa stipulato il 2 agosto 2005 e dall'art. 2 dell'Accordo di Programma del 25 maggio 2009;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Ato SC EN-Autorità per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani il 4 novembre 2022,

per l'opposizione ex art. 108 c.p.a. alla sentenza del TAR SC n. 872 pubblicata il 9 giugno 2021, non notificata, emessa ad esito del giudizio n.r.g. 787/2020, svoltosi in assenza di contraddittorio con l'AT SC EN;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal Comune di Sesto Fiorentino il 1° dicembre 2022,

per l’annullamento:

- della deliberazione immediatamente eseguibile dell'Assemblea dei Sindaci di AT SC EN n. 19 del 30 settembre 2022, comunicata via pec il 6 ottobre 2022, registrata al n. prot. 68456 del 6 ottobre 2022, con cui ha deliberato “ con riferimento all'IDA - e preso atto della Determina del Direttore Generale n. 87 del 28.06.2022 quale provvedimento che non modifica le modalità di determinazione delle entrate tariffarie: - di confermare la vigenza e l'applicabilità del regime di determinazione ed erogazione dell'IDA per tutti gli impianti e tutti i Comuni dell'ambito secondo i termini e le condizioni previsti dalla deliberazione dell'Assemblea n. 3/2011, pienamente vigente ed efficace; di confermare che l'Autorità ha già posto in essere e completato “le procedure necessarie a modulare la tariffa per acquisire e redistribuire l'indennità di che trattasi”, in linea con le motivazioni espresse nella Determina del Direttore Generale n. 79 del 28 giugno 2022 ”;

nonché, conseguentemente, per la condanna ex art. 34, comma 1, lett. c) c.p.a. di AT SC EN ad adempiere agli obblighi derivanti dall'art. 7 del Protocollo d'intesa stipulato il 2 agosto 2005 e dall'art. 2 dell'Accordo di Programma del 2009, relativi al riconoscimento dell'indennità di disagio ambientale a favore del Comune di Sesto Fiorentino, nella misura e per il periodo di tempo ivi previsti e conseguentemente di “ modulare la tariffa per l'utilizzo degli impianti tenendo conto anche delle indennità da corrispondere al Comune ricorrente ” a titolo di indennità di disagio ambientale, secondo le indicazioni e in applicazione della sentenza del TAR SC n. 872 del 9 giugno 2021;

quanto al ricorso n. 1187 del 2022,

per l’annullamento,

per ciò che concerne il ricorso introduttivo:

- della Determinazione direttoriale n. 87 del 28 giugno 2022, avente per oggetto “ Indennità di disagio ambientale a favore dei Comuni di Campi BI e Sesto Fiorentino – Richiesta di adempimento alle sentenze del TAR SC, Sez. II, n. 872/2021 e 873/2021. Conclusione del procedimento amministrativo ” con la quale il Direttore Generale pro tempore dell'Autorità ha determinato “ di considerare, rebus sic stantibus e ferme restando tutte le eventuali determinazioni future dell'Assemblea in materia, la disciplina dell'indennità di disagio ambientale, così come definita dalle deliberazioni di Assemblea n. 12/2010 e n. 3/2011, pienamente conforme alla normativa eurounitaria, nazionale e regolatoria, nonché rispettosa del principio della par condicio tra i comuni e coerente con il principio “chi inquina paga”; 2. di ribadire che la disciplina definita dalle deliberazioni dell'Assemblea n. 12/2010 e 3/2011 è pienamente idonea a modulare le tariffe in modo da acquisire e redistribuire l'indennità di disagio ambientale; 3. di rigettare pertanto le istanze avanzate dai Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI e disporre la chiusura del procedimento amministrativo; 4. di precisare che avverso il presente provvedimento è esperibile ricorso al TAR nel termine di 60 giorni o in alternativa ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro 120 giorni entrambi decorrenti dalla data di notifica o comunicazione o della piena conoscenza di esso ”;

- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, anche se incognito, ivi inclusi, in quanto occorre possa: le note AT prot. 3967 del 9 luglio 2018, prot. n. 2400 del 23 giugno 2020, prot. n. 4727 del 24 dicembre 2020, prot. n. 1031 del 7 aprile 2022; della comunicazione ex art. 10 bis l. 241/1990 del 14 giugno 2022 (senza protocollo); delle deliberazioni dell'Assemblea consortile AT n. 12/2010, n. 3/2011, n. 17 del 21 dicembre 2017, n. 4 del 14 febbraio 2019, n. 19 dell’11 dicembre 2020, n. 7 del 14 giugno 2021, n. 7 del 23 maggio 2022;

nonché per la condanna, ex art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a., dell'Autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani AT SC EN all'adempimento delle previsioni di cui all'art. 7 del Protocollo di intesa stipulato in data 2 agosto 2005 tra la Provincia di Firenze, il Comune di Firenze, l'AT 6 (oggi, AT SC EN, di seguito solo “AT” o “l'Autorità”), il Comune di Campi BI e il Comune di Sesto Fiorentino avente per oggetto “ la localizzazione dell'impianto di termovalorizzazione della piana fiorentina e per gli interventi di riqualificazione e di miglioramento ambientale. Approvazione e autorizzazione alla firma ” nonché di cui all'art. 2 dell'Accordo di programma stipulato in data 25 maggio 2009 tra AT SC EN e i Comuni di Firenze, Calenzano, Sesto Fiorentino, Campi BI e Signa con oggetto “ l'erogazione dei benefit ambientali di cui all'art. 7 del Protocollo d'intesa del 2 agosto 2005 ”;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Ato SC EN-Autorità per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani il 7 novembre 2022,

per l'opposizione ex art. 108 c.p.a.

alla sentenza del TAR SC n. 873 pubblicata il 9 giugno 2021, non notificata, emessa ad esito del giudizio n.r.g. 790/2020 svoltosi in assenza di contraddittorio con l'AT SC EN;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Comune di Campi BI il 30 novembre 2022,

per l’annullamento:

- della Deliberazione n. 19 del 30 settembre 2022 dell'Assemblea AT, avente per oggetto “ Indennità di disagio ambientale. Statuizioni in merito ” con la quale l'Assemblea dei Sindaci ha deliberato “ con riferimento all'IDA – e preso atto della Determina del Direttore Generale n. 87 del 28.06.2022 quale provvedimento che non modifica le modalità di determinazione delle entrate tariffarie, di confermare la vigenza e l'applicabilità del regime di determinazione ed erogazione dell'IDA per tutti gli impianti e tutti i Comuni dell'ambito secondo i termini e le condizioni previsti dalla deliberazione dell'Assemblea n. 3/2011, pienamente vigente ed efficace” e “di confermare che l'Autorità ha già posto in essere e completato ‘le procedure necessarie a modulare la tariffa per acquisire e redistribuire l'indennità di che trattasi', in linea con le motivazioni espresse nella Determina del Direttore Generale n. 79 del 28.06.2022 ”;

- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, anche se incognito;

nonché per la condanna, ex art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

dell'Autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani AT SC EN all'adempimento delle previsioni di cui all'art. 7 del Protocollo di intesa stipulato in data 2 agosto 2005 tra la Provincia di Firenze, il Comune di Firenze, l'AT 6 (oggi, AT SC EN, di seguito solo “AT” o “l'Autorità”), il Comune di Campi BI ed il Comune di Sesto Fiorentino avente per oggetto “ la localizzazione dell'impianto di termovalorizzazione della piana fiorentina e per gli interventi di riqualificazione e di miglioramento ambientale. Approvazione e autorizzazione alla firma ”, nonché di cui all'art. 2 dell'Accordo di programma stipulato in data 25 maggio 2009 tra AT SC EN e i Comuni di Firenze, Calenzano, Sesto Fiorentino, Campi BI e Signa ad oggetto “ l'erogazione dei benefit ambientali di cui all'art. 7 del Protocollo d'intesa del 2 agosto 2005 ”.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio, in entrambi i ricorsi, di Ato SC EN-Autorità per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani e del Comune di Firenze;

Visti i ricorsi incidentali proposti, in entrambi i giudizi, da Ato SC EN-Autorità per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 la dott.ssa CI PA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Sul territorio dei Comuni di Sesto Fiorentino e di Campi BI (nella proporzione, rispettivamente, del 60% e del 40%) insiste la discarica, ormai in via di esaurimento, facente parte del Polo Impiantistico di Case Passerini, unitamente all’impianto di Trattamento Meccanico Biologico (TMB) per la gestione del rifiuto indifferenziato (RUI) e all’impianto di compostaggio per la gestione della frazione organica (FORSU), a servizio del territorio dell’AT SC EN.

2. Con protocollo d’intesa del 2 agosto 2005, siglato tra la Provincia di Firenze, l’AT N. 6 (oggi AT SC EN), i Comuni di Firenze, Sesto Fiorentino e Campi BI, si stabilivano delle compensazioni monetarie in favore degli enti ove era ubicato l’impianto di Case Passerini.

In particolare, l’art. 7 comma 1 lettere a) e c) del Protocollo prevedeva che a decorrere dal 1° gennaio 2006 sarebbe stata corrisposta ai Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI un’indennità in misura fissa di €. 1.650.000,00 all’anno “ per la discarica di Case Passerini, anche successivamente al suo esaurimento ”, da suddividersi tra gli stessi beneficiari in base alle percentuali di utilizzo della discarica stessa (Sesto Fiorentino 58,33% e Campi BI 41,67%); alla materiale erogazione dell’indennità era tenuta la società Quadrifoglio S.p.a., soggetto gestore, che avrebbe dovuto imputare la cifra quale voce aggiuntiva al costo di smaltimento addebitato ai comuni utilizzatori dell’impianto (Firenze, Calenzano, Signa).

Nel contempo, l’art. 7 comma 2 del medesimo Protocollo prevedeva che dall’anno solare successivo all’entrata in vigore della tariffa d’ambito, a seguito di un accordo di programma tra i comuni di Firenze, Campi BI e Sesto Fiorentino, tale beneficio sarebbe stato sostituito da un’ulteriore indennità, anch’essa in misura fissa, pari a €. 650.000,00 all’anno a carico del solo Comune di Firenze e a favore dei Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI, per la durata di dieci anni “ quale compensazione del disagio ambientale derivante dalla esistenza della discarica sul territorio ”, da suddividersi tra gli stessi Comuni creditori in base alle percentuali di utilizzo della discarica, come sopra precisate.

A tale indennità in misura fissa si aggiungeva un’ulteriore indennità, variabile, che non è oggetto delle presenti controversie.

3. Con successivo accordo di programma del 25 maggio 2009, sottoscritto tra AT SC EN (succeduto all’AT n. 6) e i Comuni di Firenze, Calenzano, Signa, Sesto Fiorentino e Campi BI, veniva ulteriormente disciplinata l’indennità fissa oggetto del protocollo del 2005.

Più precisamente, l’art. 2 comma 1 lettera ‘a’ dell’accordo stabiliva che la società Quadrifoglio S.p.a. avrebbe corrisposto ai Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI l’indennità fissa di €. 1.650.000,00 all’anno “ per la discarica di Case Passerini, anche successivamente al suo esaurimento ”, con imputazione della cifra quale voce aggiuntiva da addebitare a tutti i comuni utilizzatori dell’impianto.

L’art. 2 comma 1 lettera ‘c’ prevedeva inoltre che “ dall’anno solare successivo a quello di entrata in vigore della tariffa d’ambito ”, in sostituzione della predetta indennità prevista dalla lett. a), ai due Comuni sarebbe stata corrisposta una nuova indennità fissa, legata alla compensazione ambientale per la presenza della discarica di Case Passerini, pari a €. 650.000,00 all’anno per la durata di dieci anni, da parte della società Quadrifoglio S.p.a., con imputazione della cifra quale voce aggiuntiva da addebitare al solo Comune di Firenze, che rimaneva quindi l’unico obbligato finale.

L’art. 2 comma 1 lettera b) prevedeva un’ulteriore indennità, di carattere variabile, che non rileva nelle presenti controversie.

4. Fino al 2017 i Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI percepivano regolarmente le indennità convenute.

Il 1° gennaio 2018 entrava in vigore il contratto di servizio siglato tra AT SC EN e ALIA S.p.a., derivante dalla definizione del Piano Economico Finanziario di Ambito, equipollente all’entrata in vigore della tariffa d’ambito. Conseguentemente, fino a tutto il 2018 risultava in vigore la tariffa fissa di cui all’art. 2 comma 1 lettera ‘a’ dell’accordo del 2009, mentre dall’annualità 2019 sarebbe dovuto entrare in vigore la previsione dell’art. 2 comma 1 lettera ‘c’ del medesimo accordo, con indennità fissa gravante sul solo Comune di Firenze.

5. Non avendo ricevuto il pagamento dell’indennità fissa per il 2018 e per il 2019, i due Comuni di Sesto Fiorentino e di Campi BI adivano il TAR per la SC, chiedendo l’emissione di decreto ingiuntivo che ordinasse al Comune di Firenze il pagamento delle somme sopra descritte.

Questo Tribunale, in accoglimento delle proposte domande giudiziali, emetteva il decreto ingiuntivo n. 479 del 29 settembre 2020, con il quale ordinava al Comune di Firenze di pagare, in favore del Comune di Sesto Fiorentino, la somma di €. 1.293.285,00 oltre accessori, a titolo di indennità ambientale per gli anni 2018 e 2019, in virtù dell’art. 2 comma 1 lettere a) e c) dell’accordo di programma del 2009; emetteva inoltre il decreto ingiuntivo n. 480 del 29 settembre 2020, con cui ordinava al Comune di Firenze di pagare, in favore del Comune di Campi BI, per gli stessi titoli, la somma di €. 928.188,00 e relativi accessori.

5.1. Il Comune di Firenze proponeva opposizione avverso i due decreti. I giudizi in tal modo introdotti venivano decisi dal TAR con le due sentenze nn. 872 e 873 del 9 giugno 2021, che in accoglimento delle opposizioni proposte dal Comune di Firenze stabilivano che: « 6. Nel merito l’opposizione del Comune di Firenze è fondata, nei termini che seguono. 6.1 Il Comune opponente si appella all’art. 8 del Protocollo di intesa del 28 luglio 2005 il quale prevede, quale sua “condizione di validità nel tempo”, il rispetto di un cronoprogramma preciso per la realizzazione dell’impianto di termovalorizzazione dei rifiuti. È circostanza pacifica e incontestata che tale cronoprogramma non è stato rispettato; tuttavia da tale generica previsione non può dedursi, come il Comune pretenderebbe, che si sia automaticamente determinata la decadenza o la nullità sopravvenuta del Protocollo sottoscritto. Va anzitutto rilevato, a questo proposito, che la previsione nella sua genericità non prevede alcuna automatica decadenza o risoluzione in caso di mancato rispetto del cronoprogramma suddetto; inoltre, e la considerazione è decisiva, la corresponsione dell’indennità in questione è prevista dall’art. 7 (“benefit ambientali”) in ragione non della realizzazione dell’impianto di termovalorizzazione bensì della presenza della discarica nel territorio del Comune ricorrente. La sua corresponsione è legata cioè all’esistenza della discarica e prescinde dalle vicende del termovalorizzatore, la cui sorte peraltro non è ancora definita con certezza. La corresponsione dell’indennità di disagio ambientale è stata poi confermata nell’Accordo di programma del 25 maggio 2009 senza che la sua erogazione sia stata condizionata alla realizzazione dell’impianto de quo. Non è quindi venuta meno la causa delle previsioni in tal senso poste dal Protocollo e dall’Accordo. 6.2 In senso contrario alle richieste del Comune ricorrente deve tuttavia essere rilevato che alcuna disposizione dell’Accordo del 25 maggio 2009 prevede un obbligo incondizionato di corrispondere l’indennità in questione in capo agli enti sottoscrittori. In base al suo art. 3 esse devono essere erogate dall’impresa Quadrifoglio, o dal soggetto subentrato nella gestione del servizio di gestione integrata dei rifiuti, e finanziate con imputazione, quali voci aggiuntive, al costo di smaltimento che devono corrispondere gli utilizzatori degli impianti, con esclusione dei comuni di Campi BI e Sesto Fiorentino. Non ne è prevista la diretta corresponsione a carico né del Comune di Firenze, né degli altri enti sottoscrittori dell’Accordo stesso. Quest’ultimo, quindi, non istituisce una posizione giuridica attiva di diritto soggettivo creditorio a favore dei comuni di Campi BI e Sesto Fiorentino poiché non prevede una diretta obbligazione di pagamento a carico degli altri sottoscrittori. L’Accordo prevede invece un meccanismo più complesso secondo il quale il finanziamento delle indennità deve avvenire mediante imputazione delle relative somme al costo di smaltimento posto a carico degli utilizzatori degli impianti. Non vi è quindi un obbligo di debenza immediata a carico del Comune di Firenze, né degli altri soggetti sottoscrittori dell’Accordo di programma e del Protocollo di intesa, a favore dei Comuni di Campi BI e Sesto Fiorentino tale da legittimare l’emanazione del decreto ingiuntivo. In realtà mediante l’Accordo di programma le parti stipulanti hanno inteso regolamentare non rapporti di credito/debito tra loro ma lo svolgimento delle proprie funzioni amministrative, prevedendo l’obbligo in capo ad AT SC EN di modulare la tariffa per l’utilizzo degli impianti tenendo conto anche delle indennità da corrispondere al Comune ricorrente. Questo è l’oggetto dell’Accordo diretto, si ripete, non a disciplinare rapporti di diritti di credito e corrispondenti obbligazioni ma a negoziare l’esercizio delle proprie potestà pubblicistiche e, in primo luogo, la potestà tariffaria dei soggetti che sovrintendono il servizio di gestione integrata dei rifiuti. Ne segue che non può predicarsi un diritto soggettivo, immediatamente azionabile, in capo al Comune ricorrente ad ottenere l’indennità di disagio ambientale nei confronti degli altri soggetti che hanno partecipato alla stipulazione dei negozi suddetti. Il primo ha invece titolo a pretendere, nei confronti di AT SC EN, l’attivazione delle procedure necessarie a modulare la tariffa in modo tale da acquisire, e poi redistribuire, l’indennità di che trattasi. Nel caso di specie non può quindi agirsi in via monitoria ma deve esperirsi azione di adempimento nei confronti di AT SC EN ai fini di cui sopra. È superfluo aggiungere che non vi è ragione di negare l’espletamento dell’azione di adempimento nell’ambito dell’esecuzione di un accordo di programma, atteso che anch’esso rientra nel novero degli accordi di diritto pubblico ai quali, ai sensi del combinato disposto degli artt. 15, comma 2, e 11, comma 2, della legge 7 agosto 1990 n. 241, si applicano ove non diversamente previsto i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. Deve pertanto essere accolta l’opposizione, con conseguente revoca del decreto ingiuntivo emanato » (T.A.R. SC, II, 9 giugno 2021 n. 872 e n. 873).

5.2. Alla luce di tali sentenze, i Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI chiedevano ad AT SC EN di procedere, come indicato nelle pronunce, con: « l’attivazione delle procedure necessarie a modulare la tariffa in modo tale da acquisire, e poi redistribuire, l’indennità di che trattasi » (TAR SC, II, sentenze nn. 872/201 e 873/2021)

6. AT SC EN, con Determinazione del Direttore n. 87 del 28 giugno 2022, sosteneva di non essere obbligato all’adempimento di quanto richiesto dai Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI in quanto le sentenze nn. 872/2021 e 873/2021 del T.A.R. SC non erano opponibili all’Ambito, non essendo stata convenuta tale amministrazione nei giudizi all’esito dei quali detti provvedimenti erano stati emessi; inoltre la deliberazione n. 3/2011 dell’AT, mai impugnata e pienamente efficace, aveva già stabilito le modalità di quantificazione e attribuzione dell’indennità di disagio ambientale per tutti gli impianti e tutti i Comuni dell’Ambito, senza contemplare l’indennità fissa reclamata dai due Comuni istanti, conseguentemente le « procedure necessarie a modulare la tariffa per acquisire e redistribuire l’indennità di che trattasi », menzionate nelle sentenze del T.A.R., risultavano già ultimate; i Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI, membri dell’AT SC EN, non potevano inoltre dolersi, al di fuori dell’Assemblea, circa le deliberazioni adottate dall’organo collegiale. Con la succitata determinazione n. 87/2022 si stabiliva perciò: « 1. di considerare, rebus sic stantibus e ferme restando tutte le eventuali determinazioni future dell’Assemblea in materia, la disciplina dell’indennità di disagio ambientale, così come definita dalle deliberazioni di Assemblea n. 12/2010 e n. 3/2011, pienamente conforme alla normativa eurounitaria, nazionale e regolatoria, nonché rispettosa del principio della par condicio tra i comuni e coerente con il principio “chi inquina paga”; 2. di ribadire che la disciplina definita dalle deliberazioni dell’Assemblea n. 12/2010 e 3/2011 è pienamente idonea a modulare le tariffe in modo da acquisire e redistribuire l’indennità di disagio ambientale; 3. di rigettare pertanto le istanze avanzate dai Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI e disporre la chiusura del procedimento amministrativo; […] ».

7. I Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI, con gli atti introduttivi, rispettivamente, del ricorso n. 1147/2022 e del ricorso n. 1187/2022, impugnavano la succitata determinazione direttoriale chiedendone l’annullamento per i dedotti vizi di incompetenza (in favore dell’Assemblea dell’AT), violazione di legge ed eccesso di potere, articolati sotto plurimi profili e in particolare concernenti la dedotta perdurante efficacia vincolante degli accordi del 2005 e del 2009, nonché la necessità di dare esecuzione alle decisioni nn. 872 e 873/2021 di questo Tribunale.

8. Con ricorsi incidentali proposti in entrambe le cause R.G. 1147/2022 (ricorso incidentale notificato il 26 ottobre 2022 e depositato il 4 novembre 2022) e R.G. 1187/2022 (ricorso incidentale notificato il 26 ottobre 2022 e depositato il 7 novembre 2022), AT SC EN introduceva opposizione di terzo avverso le sentenze del TAR SC n. 872/2021 (nel ricorso 1147/2022) e n. 873/2021 (nel ricorso n. 1187/2022).

Con il gravame de quo , AT contestava l’illegittimità delle due indicate sentenze di questo Tribunale in quanto non era stato integrato il contraddittorio nei confronti dell’opponente e, nel merito, evidenziava che non era stata tenuta nella dovuta considerazione la deliberazione d’Ambito n. 3/2011, che aveva rideterminato le tariffe in termini incompatibili con gli accordi azionati in giudizio dai Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI; tali accordi, peraltro, non risultavano compatibili con le determinazione ARERA in vigore. Del resto, affermava ancora AT, le somme pretese dai Comuni di Sesto e Campi, a carico finale del Comune di Firenze, non avrebbero potuto essere inserite nel PEF generale dell’Ambito, in quanto non indicate nel PEF del medesimo Comune di Firenze.

9. Con deliberazione dell’Assemblea dei Sindaci n. 19 del 30 settembre 2022 l’AT SC EN confermava con atto assembleare la determinazione del Direttore n. 87 del 28 giugno 2022. L’Assemblea stabiliva infatti, con i voti contrari dei Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI: « 1. con riferimento all’IDA - e preso atto della Determina del Direttore Generale n. 87 del 28.06.2022 quale provvedimento che non modifica le modalità di determinazione delle entrate tariffarie: (*) di confermare la vigenza e l’applicabilità del regime di determinazione ed erogazione dell’IDA per tutti gli impianti e tutti i Comuni dell’ambito secondo i termini e le condizioni previsti dalla deliberazione dell’Assemblea n. 3/2011, pienamente vigente ed efficace; (*) di confermare che l’Autorità ha già posto in essere e completato “le procedure necessarie a modulare la tariffa per acquisire e redistribuire l’indennità di che trattasi”, in linea con le motivazioni espresse nella Determina del Direttore Generale n. 79 del 28.06.2022 alla quale si rinvia e che si allega alla presente; […] ».

10. Tale deliberazione assembleare veniva impugnata dai Comuni di Sesto Fiorentino e Campi BI attraverso motivi aggiunti depositati, rispettivamente, in data 1° dicembre 2022 nel ricorso n. 1147/2022, e in data 30 novembre 2022 nel ricorso n. 1187/2022.

I due Comuni chiedevano l’annullamento della Deliberazione dell’Assemblea AT n. 19/2022 in quanto affetta da illegittimità, derivata e propria, per tutti i vizi di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere già riscontrati in capo alla Determinazione direttoriale n. 87/2022, che venivano perciò riproposti.

11. Le Amministrazioni resistenti, ovvero AT e Comune di Firenze, si opponevano all’accoglimento dei ricorsi introduttivi e di quelli per motivi aggiunti, deducendone l’infondatezza nel merito. Venivano sollevate, nel contempo, plurime eccezioni preliminari. Era in primo luogo dedotta l’inammissibilità dei due ricorsi introduttivi e di quelli per motivi aggiunti per l’omessa impugnazione degli atti presupposti (Deliberazioni AT n. 3/2011 e n. 12/2010, di determinazione delle tariffe); l’inammissibilità per la mancata notifica a tutti i Comuni dell’Ambito; l’inammissibilità (dei soli motivi aggiunti) per la carenza di legittimazione in capo a un membro dell’Assemblea a impugnare la deliberazione assembleare; l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse dei ricorsi principali, a fronte dell’avvenuta adozione della deliberazione assembleare n. 19/2022.

12. I Comuni di Sesto Fiorentino e di Campi BI resistevano ai ricorsi incidentali, dei quali rilevavano l’infondatezza nel merito e, in sede preliminare, l’irricevibilità dei gravami in quanto proposti tardivamente, nonché l’inammissibilità degli stessi in relazione alla ritenuta insussistenza dei presupposti individuati dall’art. 108 c.p.a. per la proposizione dell’opposizione di terzo.

13. All’udienza pubblica del 25 febbraio 2026 le due cause R.G. nn. 1147/2022 e 1187/2022 erano trattenute in decisione.

14. I ricorsi nn. 1147/2022 e 1187/2022 e i motivi aggiunti ivi spiegati, siccome diretti all’impugnazione dei medesimi provvedimenti (Determinazione 87/2022 e Deliberazione n. 19/2022), risultano oggettivamente connessi e, come tali, vengono riuniti.

15. Il Collegio prende in primis in esame i ricorsi incidentali contenenti opposizione di terzo alle sentenze di questo TAR n. 872/2021 (relativa al Comune di Sesto Fiorentino) e n. 873/2021 (relativa al Comune di Campi BI) proposti, in entrambe le cause riunite, da AT SC EN.

15.1. Viene considerata, in primo luogo, l’eccezione di irricevibilità, che risulta fondata per le ragioni di seguito esposte.

15.2. L’opposizione di terzo proposta da AT va inquadrata nella fattispecie di opposizione ordinaria disciplinata dall’art.108 comma 1 c.p.a., a norma del quale: « 1. Un terzo può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del Consiglio di Stato pronunciata tra altri ». Tale impugnazione può essere proposta, ai sensi dell’art. 92, primo comma, c.p.a., entro il termine decadenziale di sessanta giorni.

Il dies a quo per il computo di tale termine è da individuarsi - come stabilito dalla parte nettamente maggioritaria della giurisprudenza, in termini condivisi da questo Collegio - nella data in cui l’opponente abbia avuto legale conoscenza della sentenza impugnata; circostanza, quest’ultima, che in capo al terzo rimasto estraneo al giudizio definito con la pronuncia gravata è desumibile da evenienze fattuali, in base alle quali risulti acquisita la piena consapevolezza dell’esistenza e del contenuto della sentenza.

In tal senso: “ il ricorso per opposizione di terzo ordinaria è soggetto al generale termine di decadenza di sessanta giorni dal giorno nel quale l'opponente ha avuto legale o comunque piena conoscenza della sentenza ritenuta pregiudizievole ” (Consiglio di Stato, II, 25 luglio 2022 n. 6533; cfr., ex plurimis : Consiglio di Stato, II, 12 aprile 2021, n. 2921; Consiglio di Stato, V, 29 ottobre 2020, n. 6636; Consiglio di Stato, III, 22 novembre 2018, n. 6617); e ancora: “ non vengono meno nell'opposizione di terzo, a norma dell'art. 406 c.p.c., le regole del processo, ivi compresi i termini decadenziali per l'impugnazione: termini decorrenti dal giorno in cui l'interessato abbia avuto conoscenza legale della sentenza da impugnare e che per l'opponente, rimasto estraneo al giudizio, è desumibile solo da circostanze di fatto, in base alle quali tale conoscenza possa dirsi acquisita (cfr. in tal senso Cons. St., sez. IV, nn. 6208/2004, 773/1999, 1128/1998) ” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 8 luglio 2011, n. 4099).

15.3. Nel caso di specie l’AT SC EN, soggetto estraneo ai processi definiti con le sentenze di questo T.A.R. nn. 872 e 873/2021, aveva certamente acquisito piena consapevolezza dell’esistenza e del contenuto di tali pronunce in data 14 giugno 2022, allorquando veniva redatta la nota, in atti, trasmessa dal Direttore Generale dell’AT Dario Baldini ai due Comuni ricorrenti principali (Doc. 18 del fascicolo di causa del Comune di Sesto Fiorentino), e comunque dal 28 giugno 2022, data della Determinazione del Direttore AT n. 87/2022. Nella suddetta missiva e nella citata determinazione si riportava invero testualmente (pagina 4 di entrambi i documenti) il contenuto delle contestate decisioni di questo Tribunale.

Individuato così nel 14 giugno 2022 il dies a quo del termine d’impugnazione, risulta accertato che lo stesso andava a scadere il 13 settembre 2022 ( il 27 settembre 2022 con riferimento al 28 giugno 2022 ).

Orbene, l’opposizione di terzo di AT SC EN, sia con riferimento al ricorso n. 1147/2022, sia riguardo al ricorso n. 1187/2022, veniva notificata dall’opponente in data 26 ottobre 2022, allorquando il termine decadenziale per la proposizione dell’impugnazione di cui all’art. 108 comma 1 c.p.a. era abbondantemente scaduto.

15.4. Le opposizioni di terzo vanno dunque dichiarate irricevibili, in entrambe le cause qui riunite.

Vengono assorbite le ulteriori eccezioni preliminari, per ragioni di economia processuale.

16. Si procede ora con la disamina del ricorso principale sia nella causa R.G. 1147/2022 che nella causa R.G. 1187/2022.

16.1. Il Collegio procede a scrutinare, dapprima, l’eccezione preliminare di improcedibilità, che è fondata, come di seguito precisato.

16.2. La deliberazione assembleare AT n. 19/2022, oggetto dei ricorsi ex art. 43 c.p.a., costituisce sostanzialmente un atto di ratifica del provvedimento direttoriale n. 87/2022, impugnato con il ricorso introduttivo, di cui il pronunciamento dell’Assemblea conferma in toto il contenuto e, soprattutto, la lesività nei confronti dei Comuni di Sesto Fiorentino e di Campi BI.

In virtù di ciò, è chiaro che quand’anche questo Tribunale dovesse annullare la determinazione n. 87/2022, una siffatta decisione non arrecherebbe alcun beneficio alla sfera giuridica dei due Comuni ricorrenti, in quanto il diniego alle rispettive richieste di pagamento e alla spettanza dell’indennità fissa domandata continuerebbe ad essere previsto, e identicamente motivato, nella deliberazione n. 19/2022.

Conseguentemente le Amministrazioni ricorrenti non hanno più un interesse attuale e concreto alla rimozione del provvedimento impugnato con l’atto introduttivo delle due cause, che va perciò dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse alla relativa decisione, ai sensi dell’art. 35 comma 1 lettera ‘c’ c.p.a., sia nel ricorso n. 1147/2022 che nel n. 1187/2022.

16.3. Si assorbono per ragioni di economia processuale le ulteriori eccezioni preliminari non esaminate.

17. Rimangono da scrutinare i motivi aggiunti proposti avverso la deliberazione assembleare dell’AT n. 19/2022, in entrambi i ricorsi riuniti.

17.1. Si prende in esame l’eccezione d’inammissibilità per difetto di legittimazione, sollevata dalle parti resistenti, che si appalesa fondata per le ragioni di seguito precisate.

Il Comune di Sesto Fiorentino e il Comune di Campi BI sono due membri dell’AT, e in quanto tali sono componenti dell’assemblea dei Sindaci dell’Ambito, organo collegiale che ha adottato la deliberazione impugnata ai sensi dell’art. 43 c.p.a.

In virtù di ciò, è evidente che tali amministrazioni hanno palesato la propria volontà, sull’oggetto della deliberazione n. 19 del 30 settembre 2022, all’interno dell’organo assembleare, operante sulla base del principio democratico di maggioranza. I Comuni di Sesto e di Campi erano invero presenti alla seduta dell’Assemblea del 30 settembre 2022 ed esprimevano voto contrario.

Orbene, come acclarato dalla giurisprudenza, i membri di un organo collegiale possono impugnare in sede giurisdizionale le deliberazioni dell’organo stesso solo per far valere vizi legati alla violazione del proprio jus ad officium (e dunque quando ne sia impedito o compromesso l’esercizio delle prerogative che spettano ai componenti ai fini del pieno e corretto assolvimento dei compiti afferenti al proprio mandato nell’organo assembleare). Non possono invece proporre iniziative processuali con le quali vada a contestarsi il contenuto intrinseco della deliberazione.

Con specifico riferimento all’AT, del resto, questa Sezione ha recentemente precisato che: « I Comuni toscani, obbligati ad aderire all’AT per l’esercizio in forma associata delle funzioni, partecipano alla vita associativa e contribuiscono alle decisioni dell’Ente nei modi e con i mezzi previsti dalla legge regionale e dallo Statuto dell’Autorità, esercitando le loro prerogative istituzionali all’interno dell’Ente d’ambito e degli organi ai quali partecipano. Come evidenziato, la legge regionale stabilisce che alla AT è trasferito l'esercizio delle competenze comunali in materia di gestione integrata dei rifiuti (art. 32 LRT 69/2011). L’obbligatorietà della partecipazione e l’esercizio associato della funzione determinano in senso “attenuato” la posizione dei singoli Comuni facenti parte dell’AT delimitandone la legittimazione ad impugnare le relative deliberazioni. Il Comune, in altri termini, pur godendo in astratto della legittimazione ad impugnare gli atti della AT gode di una facoltà che l’ordinamento non riconosce come generale ed assoluta. Sul punto basti richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale sul funzionamento degli organi collegiali, al quale attinge anche parte resistente nelle proprie memorie, secondo il quale “la legittimazione all’impugnazione delle deliberazioni collegiali può essere riconosciuta laddove siano addotte violazioni procedurali direttamente lesive del munus rivestito dal componente dell'organo o vengano in rilievo atti incidenti in via diretta sullo ius ad officium, che compromettano il corretto esercizio del mandato (come nel caso di erronee modalità di convocazione dell'organo, violazione dell'ordine del giorno, inosservanza del deposito della documentazione necessaria per poter liberamente e consapevolmente deliberare e, più in generale, per tutte quelle circostanze che precludano in tutto o in parte l'esercizio delle funzioni relative all'incarico rivestito; cfr. ex plurimis T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 30 novembre 2020, n. 5641), con la precisazione che “l'impugnabilità delle deliberazioni collegiali da parte del componente dell'organo non è invece mai ammessa per motivi attinenti in via esclusiva al contenuto intrinseco della deliberazione” (Consiglio di Stato, sez. III, 24 marzo 2022, n. 2164)” (TAR Campania, Salerno, sez. I, 14/12/2023, n. 2958). Tali limitazioni sono riconosciute dalla giurisprudenza proprio al fine di salvaguardare l’efficacia dell’operato e della funzionalità degli enti collegiali e del meccanismo delle maggioranze posto a fondamento del loro funzionamento. La giurisprudenza costituzionale ha a più riprese sostenuto che gli interessi di cui sono portatori i singoli Comuni devono trovare tutela e composizione nelle forme aggregative previste dalla normativa di settore. È stato infatti precisato che “con specifico riguardo a norme che prevedono la partecipazione degli enti locali ad autorità d'ambito alle quali sia trasferito l'esercizio di competenze in materia di servizi pubblici, la Corte ha ritenuto che norme siffatte non ledano l'autonomia amministrativa degli enti locali, in quanto si limitano a razionalizzarne le modalità di esercizio, al fine di superare la frammentazione nella gestione (sentenza n. 246 del 2009). Naturalmente, ove si opti per l'esercizio delle funzioni mediante organismi associativi, deve essere preservato uno specifico ruolo agli enti locali titolari di autonomia costituzionalmente garantita, nella forma della partecipazione agli organismi titolari dei poteri decisionali, o ai relativi processi deliberativi, in vista del raggiungimento di fini unitari nello spazio territoriale reputato ottimale (sentenza n. 50 del 2013)” (C. Cost. 7 luglio 2016, sent. n. 160). I presupposti legittimanti l’impugnazione degli atti deliberativi della AT non ricorrono nel caso di specie. Le violazioni denunciate nei motivi di ricorso in esame non comportano una compressione delle prerogative del munus del Comune rispetto alle delibere adottate dall’AT. Occorre infatti evidenziare che il Comune nella esposizione dei fatti di causa pone l’accento sul contenuto della delibera, su aspetti tecnici legati alla approvazione del PEF e alle relative ricadute economiche e finanziarie. […] » (T.A.R. SC, II, 14 novembre 2025 nn. 1854 e 1855).

Nel caso di specie, l’impugnazione proposta dai Comuni di Sesto Fiorentino e di campi BI attiene specificamente al contenuto deliberativo e motivazionale del provvedimento, mentre non vi è alcuna censura afferente allo jus ad officium ; i due Comuni non erano dunque legittimati a proporre in giudizio l’azione di annullamento.

17.2. In virtù delle considerazioni che precedono, i ricorsi per motivi aggiunti risultano inammissibili per carenza di legittimazione attiva a ricorrere in capo ai due Comuni ricorrenti.

17.3. Si assorbono le ulteriori eccezioni preliminari, non specificamente esaminate, per ragioni di economia processuale.

18. In definitiva il Collegio, per le superiori ragioni, ritiene che, in entrambi i ricorsi nn. 1147/2022 e 1187/2022, che vanno preliminarmente riuniti, il ricorso incidentale deve essere dichiarato irricevibile, il ricorso introduttivo risulti improcedibile e il ricorso per motivi aggiunti si appalesi inammissibile.

19. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, in considerazione della peculiarità e complessità della fattispecie che ha formato oggetto dei giudizi riuniti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la SC (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi nn. 1147/2022 e 1187/2022, come in epigrafe proposti, e sui rispettivi motivi aggiunti, nonché sui ricorsi incidentali presentati in entrambe le cause, così dispone:

- riunisce i suddetti ricorsi;

- dichiara irricevibili i ricorsi incidentali proposti in entrambi i giudizi;

- dichiara improcedibili i due ricorsi introduttivi;

- dichiara inammissibili i ricorsi per motivi aggiunti proposti in entrambe le cause.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO AC, Presidente

Andrea Vitucci, Consigliere

CI PA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CI PA	RO AC

IL SEGRETARIO