Pubblicato il 14/02/2026

N. 01070/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03632/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3632 del 2025, proposto da
Giada Cooperativa Sociale O.N.L.U.S. n.Q. di Capofila del Rti, Cooperativa Sociale il Canguro n.Q. di Mandante, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B1A6BAAEFC, rappresentati e difesi dagli avvocati Davide Fiorentino, Guido Acquaviva Coppola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Giugliano in Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Ciccarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

PER L'ANNULLAMENTO PREVIA ADOZIONE DI IDONEE MISURE CAUTELARI, ANCHE

INAUDITA ALTERA PARTE:

a) della Determinazione RCG n° 977/2025 del 16.06.2025 (N° DetSet 270/2025 del 03.06.2025) pubblicata il 17.06.2025 avente ad oggetto “Revoca dell'aggiudicazione appalto del Servizio Denominato “Centro Aggregazione Giovanile - Cag” Recante Cig: B1A6BAAEFC, indetta con D.D. Rcg N. 1540/2024 dell'08.08.2024 e del Relativo Verbale Di Esecuzione Anticipata. Cig B1A6BAAEFC”, con cui ai sensi dell'art. 21-quinquies, legge n. 241/1990, si procedeva “con la dichiarazione di decadenza dall'aggiudicazione contenuta nel Verbale n. 5 del 3.10.2024 della Commissione esaminatrice nominata con Decreto Dirigenziale n. 357/2024, riferita all'appalto del servizio CENTRO AGGREGAZIONE GIOVANILE - CAG dell'Ambito N14, recante C.I.G.: B1A6BAAEFC - R.D.O. MEPA numero 4347636”;

nonché, per quanto occorra:

b) della nota prot. 64636/2025 del 12.05.2025 avente ad oggetto “Appalto “CENTRO AGGREGAZIONE GIOVANILE - CAG”  - CIG: B1A6BAAEFC. Avviso di avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7  - 8 Legge 241/1990 e s.m.i., preordinato alla dichiarazione di decadenza dall'aggiudicazione”;

c) della nota del 24.04.2025, richiamata nel provvedimento sub a);

d) del Verbale n. 5 del 03.10.2024 con cui è stata proposta l'aggiudicazione dell'appalto, per l'importo di € 108.845,64 (IVA esclusa al 5% per € 5.442.28  - importo complessivo con IVA € 114.287.92  - costi manodopera € 106.326,00  - oneri di sicurezza interni € 600,00), in favore del costituendo R.T.I. tra la Capogruppo - Giada Cooperativa Sociale Onlus - Il Canguro Cooperativa Sociale, Mandante;

e) del Decreto Dirigenziale n. 357/2024 del 24.09.2024 di nomina della Commissione per l'esame delle istanze pervenute;

f) del bando di gara;

g) del Disciplinare di gara;

h) del Capitolato Tecnico; tali atti in parte qua limitatamente a quanto in contrasto con le censure contenute nell'odierno gravame;

i) di tutti gli atti preparatori, presupposti, connessi e consequenziali, eventualmente esistenti, non conosciuti dalla ricorrente, se ed in quanto lesivi per i suoi interessi qui dedotti in giudizio;

per l'accertamento

del diritto delle ricorrenti a conseguire l'aggiudicazione della gara de qua, e per il risarcimento in forma specifica del danno ad esse causato; in subordine, per il risarcimento per equivalente monetario dei danni subiti e subendi per effetto dell'esecuzione degli atti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Giugliano in Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 la dott.ssa NN LA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso introduttivo del giudizio, la cooperativa mutualistica Giada Cooperativa Sociale Onlus, in qualità di capogruppo di R.T.I. costituito tra la stessa e la Canguro Cooperativa Sociale, espone di aver preso parte alla gara d’appalto da espletarsi con procedura aperta tramite MePA, con aggiudicazione secondo il criterio qualità/prezzo, indetta dal Comune di Giugliano con Determina Dirigenziale R.C.G. n. 1540/2024 dell’08.08.2024 per l'affidamento in gestione esterna, per il periodo di mesi 12, del servizio denominato “CENTRO AGGREGAZIONE GIOVANILE – CAG”.

Proposta l’aggiudicazione dell’appalto in favore del R.T.I. con verbale n. 5 del 03.10.2024, il 10.10.2024 è stato sottoscritto il verbale di avvio dell’esecuzione anticipata del servizio tra il Dirigente del Comune di Giugliano e l’impresa Capofila con cui veniva fissata la data di avvio delle attività al 14.10.2024, attività effettivamente svolte dal 20.11.2024 al 30.04.2025.

Tuttavia, in data 12.05.2025, in seguito alla trasmissione al Comune del 05.05.2025 della documentazione da parte della Giada Onlus volta a comprovare le attività di servizio svolte dal 20.11.2024 al 30.04.2025, il Comune, nella persona del nuovo Dirigente, comunicava l’avvio del procedimento di decadenza dell’aggiudicazione.

In particolare, l’amministrazione contestava alla ricorrente la mancata produzione della cauzione definitiva, l’omessa prova dell’esecuzione delle attività di formazione e aggiornamento del personale imposta dal Capitolato d’Appalto, nonché l’omesso svolgimento delle attività secondo le condizioni stabilite, tenendo conto delle modalità di gestione del progetto proposte tanto nel documento di programmazione annuale delle attività quanto nell’offerta presentata in sede di gara. A tal proposito, il Comune contestava al Raggruppamento di:

- non aver adempiuto all’onere di messa a disposizione della Stazione Appaltante la SEDE DI ZONA COSTIERA, prevista “a carico dell’appaltatore a cui sarà riconosciuto per le spese della locazione, utenze internet, riscaldamento, acqua, elettriche, per un importo di € 32.177,40 - comprensivo dell’imposta del 22% di IVA”, dall’articolo 8, comma 1, del Capitolato d’Appalto;

- non aver adempiuto all’avvio o realizzazione delle attività previste dal PIANO ANNUALE DELLE ATTIVITÀ (da considerarsi Cronoprogramma di progetto), come illustrato nel documento di Programmazione, nonché all’avvio e realizzazione delle ATTIVITÀ cd. TRASVERSALI PERMANENTI, sempre elencate nella Programmazione;

- non aver rispettato le MODALITÀ DI REALIZZAZIONE del servizio, come esposte nella Programmazione, con specifico riferimento alla mancanza agli atti di PEI – Progetti Educativi Individualizzati, alla mancata prova di Accordi e collaborazioni sistematiche con altri soggetti istituzionali, alla mancata prova del Coinvolgimento di testimonial e figure di riferimento;

- non aver rispettato il MONITORAGGIO OPERATIVO, la VALUTAZIONE DELLA QUALITÀ, l’ATTIVITÀ DI REPORTISTICA E RENDICONTAZIONE, come previste nel documento di Programmazione;

- di aver eseguito prestazioni non congruenti con l’oggetto dell’appalto, come risulta nella Relazione trasmessa al prot. 60637/2025 del 5.5.2025”.

La cooperativa trasmetteva le proprie osservazioni evidenziando l’esistenza del Verbale di Riunione del 10.10.2024, condiviso e sottoscritto dal RUP, che, nel concordare gli obiettivi da raggiungere sulla base di quanto indicato nel Capitolato, specificava che: “A tal fine il RUP esonera la ditta affidataria da ogni forma di responsabilità rispetto all’esatta esecuzione delle attività non svoltasi secondo le condizioni stabilite nel Capitolato d’Appalto e senza tener conto delle esatte modalità di gestione del Servizio di “Gestione Centri di Aggregazione Giovanile (CAG)- Programmazione annuale delle attività – anno 2024/2025”.

In seguito a un’inevasa richiesta di confronto diretto con i responsabili dell’Ente, l’R.T.I ricorreva in autotutela chiedendo la revoca del preavviso di decadenza dell’aggiudicazione il 16.06.2025.

Infine, l’amministrazione, non ritenendo accoglibili le osservazioni mosse dalla ricorrente , ex art. 21 quinquies L. n. 241/90, con il provvedimento in questa sede gravato, procedeva a dichiarare la decadenza dell’aggiudicazione e la conclusione della procedura di gara senza aggiudicazione per carenza di altri operatori ammessi alla fase dell’esame dell’offerta economica oltre il costituendo R.T.I., e determinava di procedere all’escussione della cauzione definitiva in forza dell’ipotesi di grave e persistente inadempimento del Raggruppamento.

Il ricorso è affidato alle seguenti censure:

1. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 97 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTT. 3 DELLA L. 241/90 E S.M.I. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. ECCESSO DI POTERE. ILLOGICITA’, CONTRADDITTORIETA’ E PERPLESSITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. ARBITRARIETA’. DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA. INGIUSTIZIA MANIFESTA.

Con il primo motivo di ricorso, parte ricorrente censura il vizio di motivazione del provvedimento in ordine alle ragioni di interesse pubblico ritenute prevalenti rispetto allo stabile affidamento maturato in forza dell’aggiudicazione. In particolare, il Comune non avrebbe tenuto conto dell’esistenza del verbale sottoscritto dal RUP contenente l’elenco delle attività da espletarsi ed effettivamente espletate dalle ricorrenti.

2. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART 21 QUINQUIES DELLA L. 241/90. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE. ECCESSO DI POTERE. ILLOGICITA’ E PERPLESSITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. ARBITRARIETA’. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. TRAVISAMENTO DEI FATTI ED INESISTENZA DEI PRESUPPOSTI.

Con la seconda censura si deduce l’infondatezza degli addebiti poiché, a differenza di quanto sostenuto nel provvedimento circa la carenza di prova degli accordi modificativi del Progetto di servizio (come descritto nella Programmazione annuale) e delle Linee di servizio essenziali stabilite nel Capitolato Speciale di Appalto e nell’Offerta tecnica, il verbale di riunione del 10.10.2024, avente ad oggetto la modificazione del cronoprogramma per il raggiungimento degli obiettivi indicati nel Capitolato e la riuscita del progetto, condiviso e sottoscritto dal RUP, avrebbe aggiornato parzialmente le modalità di svolgimento e le scadenze previste per il raggiungimento degli obiettivi del progetto in conformità dell’art. 10.6 del Capitolato. Inoltre, lo stesso verbale esonererebbe la ditta affidataria da ogni forma di responsabilità rispetto all’esatta esecuzione delle attività non svoltasi secondo le condizioni stabilite nel Capitolato d’Appalto e senza tener conto delle esatte modalità di gestione del Servizio di “Gestione Centri di Aggregazione Giovanile (CAG)”.

Parte ricorrente evidenzia anche la centralità del RUP ex art. 5 L. n. 241/90, quale unico organo deputato a garantire il raggiungimento degli obiettivi dell’appalto nei tempi e nelle modalità previste in tutte le sue fasi, dalla progettazione all’esecuzione, per cui non vi sarebbe necessità di approvazione da parte dell’amministrazione degli accordi modificativi intervenuti tra l’aggiudicataria e il Responsabile. Pertanto, sarebbe illegittimo il provvedimento che, nel presupporre che le prestazioni esposte nella relazione sul servizio svolto dal 20.11.2024 al 30.4.2025 siano state eseguite senza formale autorizzazione dell’Ente, non terrebbe conto dell’accordo intervenuto con il Dirigente, RUP del procedimento.

Inoltre, non vi sarebbe stata necessità che il verbale venisse trasfuso in un ulteriore e diverso provvedimento del Comune.

Ancora, contestando le singole ragioni poste a fondamento della revoca, parte ricorrente lamenta che:

- Rispetto all’inadempiuto onere di messa a disposizione della Stazione Appaltante la SEDE DI ZONA COSTIERA per cui, secondo la Stazione appaltante non vi sarebbe prova documentale di diverso accordo tra le parti, in assenza di un atto ufficiale della S.A., si deduce la carenza di un riscontro da parte dell’Ente circa i locali di interesse presso la Zona Costiera.

- Rispetto alle ulteriori contestazioni mosse dall’Amministrazione, si deduce la realizzazione di tutte le attività concordate con il verbale del 10.10.2024.

Parte ricorrente lamenta inoltre che l’amministrazione sarebbe rimasta silente alle richieste di incontro formulate , così rifiutando qualsiasi interlocuzione, e che mancherebbero i sopravvenuti motivi di interesse pubblico a supporto del provvedimento ; in ogni caso la revoca sarebbe carente di una nuova valutazione delle originarie circostanze di fatto e della previsione di un indennizzo.

3. 3.4. STESSA CENSURA SUB III) SOTTO DIVERSO ED ULTERIORE PROFILO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART 21 QUINQUIES DELLA L. 241/90. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. ECCESSO DI POTERE. ILLOGICITA’ E PERPLESSITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. ARBITRARIETA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

Con il quarto (in realtà terzo) motivo di ricorso, si deduce ancora il vizio di motivazione sotto il profilo dell’assenza di previsione di un indennizzo.

4. STESSA CENSURA SUB IV) SOTTO DIVERSO ED ULTERIORE PROFILO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART 21 QUINQUIES DELLA L. 241/90. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. ECCESSO DI POTERE. ILLOGICITA’ E PERPLESSITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. ARBITRARIETA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. SVIAMENTO DI POTERE.

In ultima analisi, si lamenta lo sviamento di potere evincibile dalla circostanza che le contestazioni a supporto della revoca siano state sollevate per la prima volta dal nuovo Dirigente di Settore, che si sarebbe rifiutato di riconoscere l’esistenza del verbale sottoscritto dal precedente Dirigente e RUP dell’appalto.

Con riferimento alla domanda risarcitoria, parte ricorrente richiede, in primo luogo, il risarcimento in forma specifica mediante l’annullamento della revoca e la stipula del contratto d’appalto e, in subordine, la condanna della resistente al risarcimento per equivalente monetario. In ulteriore subordine, richiede il risarcimento derivante dall’adozione di un atto illegittimo da ascriversi alla responsabilità precontrattuale della P.A. per la violazione delle regole di correttezza e buona fede nello svolgimento delle trattative.

Si è costituito in giudizio il Comune di Giugliano eccependo diffusamente l’infondatezza del ricorso , rilevando come anche in fase di esecuzione anticipata l’amministrazione abbia il potere di revocare un’aggiudicazione a seguito di una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, basandosi su fatti e comportamenti dell'aggiudicatario che ne dimostrino l'inaffidabilità e l'incapacità a garantire il corretto svolgimento del servizio.

Nella specie, la revoca sarebbe la diretta conseguenza di inadempimenti dati da: il mancato adempimento all'onere di mettere a disposizione la Sede di Zona Costiera, obbligo previsto dall'art. 8 del Capitolato; il mancato rispetto del Piano Annuale delle Attività, con la quasi totalità delle attività programmate (incluse quelle "trasversali permanenti") mai avviate né realizzate; la violazione delle modalità di realizzazione del servizio, con particolare riferimento alla mancata predisposizione dei Progetti Educativi Individualizzati (PEI); il mancato rispetto degli obblighi di monitoraggio, reportistica e rendicontazione, nonché l’esecuzione di prestazioni non congruenti con l'oggetto dell'appalto.

Il provvedimento sarebbe ampiamente motivato in relazione agli inadempimenti riscontrati e il Verbale cui fanno riferimento le ricorrenti, in quanto atto endoprocedimentale di avvio del servizio, sarebbe inidoneo a derogare alle obbligazioni contrattuali essenziali. Dunque, l’esonero di responsabilità da parte del R.U.P. sarebbe tamquam non esset, poiché il funzionario non potrebbe in ogni caso disporre del pubblico interesse in violazione degli atti di gara.

Con ordinanza n. 1933 del 11 settembre 2025, il Collegio ha respinto l’istanza cautelare : “Rilevato che il numero e quantità delle inadempienze contestate non appare adeguatamente giustificato da parte ricorrente, e che l’atto impugnato è diffusamente motivato, con riferimento alle risultanze dell’istruttoria ed a fatti concreti contestati, sulla lesione del pubblico interesse ad una adeguata realizzazione ed esecuzione del servizio, affidato in via anticipata rispetto alla stipula del contratto” e: “Considerato che il pregiudizio lamentato da parte ricorrente sotto il profilo della revoca della aggiudicazione appare recessivo rispetto a quello al buon andamento del servizio”.

Con memoria del 29 dicembre 2025, parte ricorrente ribadiva la fondatezza del ricorso in quanto sarebbe stato lo stesso art. 10.6 del Capitolato a stabilire la possibilità di introdurre modifiche e aggiornamenti al Piano su richiesta motivata dell’appaltatore, modifica avvenuta mediante il verbale con cui si avviava il servizio e si esonerava il Raggruppamento dal rispetto delle norme de Capitolato. Per la validità del verbale quale fonte di modifica degli obblighi, sarebbe stata poi sufficiente la firma del RUP senza la necessità che l’intesa venisse trasferita in un ulteriore provvedimento del Comune.

A testimonianza dell’affidabilità e dell’esperienza delle imprese del raggruppamento, confermata dalla stessa amministrazione in maniera contraddittoria rispetto all’atto impugnato, inoltre, parte ricorrente depositava l’atto notarile di costituzione di un’Associazione Temporanea di Scopo intervenuta tra l’amministrazione resistente, nella persona dello stesso Dirigente cui è imputabile la revoca, e le stesse cooperative "GIADA COOPERATIVA SOCIALE O.N.L.U.S." e "COOPERATIVA SOCIALE IL CANGURO", unitamente ad altre imprese quali "ESSENIA - UETP (UNIVERSITY AND ENTERPRISE TRAINING PARTNERSHIP) S.R.L." e "CERTFORM S.R.L.", al fine di realizzare il progetto " Un ponte per crescere ", ammesso a finanziamento dalla Regione Campania nell’ambito del Programma “Campania Welfare”, con le risorse del FSE – 2021/2027.

Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2026 ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il presente ricorso verte sulla legittimità della revoca dell’aggiudicazione alla ricorrente dell’appalto in epigrafe, per contestati gravi inadempimenti agli obblighi assunti, con la peculiarità che gli stessi si sono verificati nella fase precedente la stipula del contratto, in ragione della richiesta dell’amministrazione di avvio del servizio , di cui al verbale n. 5 del 03.10.2024, cui ha fatto seguito il 10.10.2024 il verbale di avvio dell’esecuzione anticipata del servizio tra il Dirigente del Comune di Giugliano e l’impresa Capofila ,fissando la data di avvio delle attività al 14.10.2024.

Parte ricorrente non contesta le inadempienze imputate , ma ritiene che le stesse non vadano qualificate tali, in ragione del disposto del Verbale di Riunione del 10.10.2024, condiviso e sottoscritto dal RUP che, nel concordare gli obiettivi da raggiungere sulla base di quanto indicato nel Capitolato, prevedendo una modifica degli stessi ,specificava : “A tal fine il RUP esonera la ditta affidataria da ogni forma di responsabilità rispetto all’esatta esecuzione delle attività non svoltasi secondo le condizioni stabilite nel Capitolato d’Appalto e senza tener conto delle esatte modalità di gestione del Servizio di “Gestione Centri di Aggregazione Giovanile (CAG)- Programmazione annuale delle attività – anno 2024/2025”.

Il ricorso è parzialmente fondato e va accolto nei limiti che seguono.

Preliminarmente, va ritenuta sussistente la giurisdizione del TAR adito, discostandosi in tal caso il Collegio da orientamenti anche recenti della Corte di Cassazione afferenti la fase esecutiva dell’appalto.

La Suprema Corte ha precisato che ai fini del radicamento della giurisdizione del giudice ordinario non è indispensabile la stipula del contratto tra amministrazione aggiudicatrice e società appaltatrice, essendo a tal fine sufficiente che il contratto abbia avuto un principio di esecuzione (Cass., S.U., n. 6068 del 2009, che ha ritenuto idonea la consegna dei lavori; Cass. sez. un., 25.05.2018, n.13191). In tal modo si equipara alla stipula del contratto scritto anche il caso in cui, come nella fattispecie in esame, il rapporto negoziale abbia avuto un inizio di esecuzione, richiamando quindi il modulo conclusivo del contratto previsto dall'art. 1327 c.c..

Nell’esecuzione del contratto, infatti, i contraenti - p.a. e operato privato - si trovano in una posizione paritetica e le rispettive situazioni soggettive si connotano del carattere, rispettivamente, di diritti soggettivi ed obblighi giuridici a seconda delle posizioni assunte in concreto. La costituzione di detto rapporto giuridico di diritto comune costituisce quindi lo spartiacque fra le due giurisdizioni, quale primo atto appartenente a quella ordinaria, nel cui ambito rientra con la disciplina posta dagli artt. 1321 c.c. e ss.; e che perciò comprende non soltanto quella positiva sui requisiti (artt. 1325 c.c. e ss.) e gli effetti (artt. 1372 c.c. e ss.), ma anche l'intero spettro delle patologie ed inefficacie negoziali, siano esse inerenti alla struttura del contratto, siano esse estranee o alla stessa sopravvenute (Cass., S.U., n. 27169 del 2007).

Di norma pertanto la revoca dell'aggiudicazione definitiva e la cessazione dell'esecuzione d'urgenza del servizio stesso, pur essendo adottato in mancanza della sottoscrizione del contratto di appalto, costituisce sostanzialmente una anticipata risoluzione contrattuale, con la conseguenza che la sua impugnazione pone il tema del corretto adempimento delle obbligazioni nascenti dall'esecuzione anticipata del contratto, attribuito alla giurisdizione del giudice ordinario.

Dunque, può convenirsi sulla affermazione che “In materia di appalti, l'atto che, pur autoqualificandosi come revoca e richiamando le disposizioni che tale potere disciplinano, si fonda su una serie di inadempimenti delle obbligazioni scaturenti dal rapporto contrattuale instauratosi a seguito della disposta esecuzione in via d'urgenza, è privo di contenuto provvedimentale, quando, tenuto conto del suo contenuto sostanziale, esso non può dirsi frutto della spendita di potere pubblicistico, ma dell'esercizio del diritto potestativo di risolvere il contratto, spettante alla stazione appaltante ai sensi dell'art. 108, d.lgs. 50/2016, coinvolgendo non già violazioni di regole dell'azione amministrativa, bensì diritti soggettivi inerenti a un rapporto di natura privatistica, riservato alla competenza giurisdizionale del giudice ordinario” T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 24.11.2022, n. 15681. Ciò in quanto la giurisdizione esclusiva del g.a. in materia di affidamento dei contratti pubblici si estende a tutti gli atti adottati nel tempo che intercorre tra l'aggiudicazione e la stipula del contratto, anche se l'aggiudicatario abbia intrapreso l'esecuzione in via anticipata; a patto che si guardi al criterio sostanziale della natura intrinseca delle posizioni soggettive coinvolte in giudizio, poiché non è dirimente il dato formale della mancata stipula del contratto.

Tuttavia, nella peculiare ipotesi all’esame del Collegio, va evidenziato come la questione sorga dalla dedotta pretesa autorizzazione di tale inadempimento ad opera del RUP, ed investe dunque il corretto esercizio dei poteri della stazione appaltante.

Nella specie, non si discute di mere inadempienze, ma di una determinazione del responsabile del procedimento che avrebbe ridotto temporaneamente il contenuto delle prestazioni da rendere, atto esercizio comunque di potere e soggetto al sindacato del Giudice amministrativo.

Invero, il nucleo centrale delle censure mosse da parte ricorrente avverso il provvedimento non attiene tanto alla contestazione dei singoli inadempimenti fondanti la revoca, quanto piuttosto alla circostanza della stipulazione del Verbale di esecuzione anticipata sottoscritto dal RUP e dalla Capofila del Raggruppamento il 10.10.2024, il cui contenuto, nel modificare il Progetto di servizio e delle Linee di Servizio essenziali stabilite nel Capitolato Speciale di appalto, avrebbe dovuto ritenersi prevalente rispetto alla lex specialis. Di conseguenza, l’R.T.I. non avrebbe potuto che considerarsi adempiente rispetto alle direttive impartite dal RUP mediante la sottoscrizione del verbale, nonché esonerato da qualunque forma di responsabilità.

Ritenuta la propria giurisdizione, il Collegio ritiene che le censure mosse avverso l’atto di revoca siano infondate.

In sostanza, il comportamento della ricorrente si configura come una proposta di mantenere il contratto a condizioni diverse significativamente da quelle originariamente previste nella lex specialis, che non poteva essere convenuta ex post rispetto all’aggiudicazione, non rientrando tra i poteri del RUP la stipula di una convenzione diversa da quella prescritta nella delibera a contrattare e negli atti di gara; pertanto correttamente l’amministrazione è intervenuta in autotutela con la revoca dell’aggiudicazione.

Si tratta non di una revoca in senso proprio, ma di una revoca sanzionatoria- ovvero decadenza, come espressamente indicato nel preavviso ex art. 10 bis del 12.5.2025: “ Qualora non pervengano osservazioni ovvero queste non siano pertinenti o non siano ritenute accettabili con apposita motivazione da parte di questo Settore, a tutela del pubblico interesse alla legittimità dell’azione amministrativa, sarà emesso il provvedimento di decadenza dall’aggiudicazione.”

Su ciò non incide il nomen juris attribuito nel provvedimento finale, intitolato Revoca, che pur facendo ampio riferimento alla giurisprudenza in materia di revoca, ed a quella che annovera tra i “sopravvenuti motivi di pubblico interesse” anche comportamenti scorretti dell’aggiudicatario che si siano manifestati successivamente all’aggiudicazione , così dispone:

“ Ritenuto necessario, sussistendo l’interesse pubblico alla correttezza ed al buon andamento

dell’azione amministrativa, di procedere alla revoca in autotutela del verbale di esecuzione

anticipata riferita al servizio CENTRO AGGREGAZIONE GIOVANILE dell’Ambito N14 - C.I.G.:

B1A6BAAEFC, con conseguente dichiarazione di decadenza dall’aggiudicazione dell’appalto in

danno al costituendo R.T.I. tra le Cooperative in premessa e anche alle stesse singolarmente intese,

sulla base dei disservizi e delle carenze contestati, tali da configurare, per i motivi testé esposti,

ipotesi di grave e persistente inadempimento nell’esecuzione del servizio e da evidenziare

l’impossibilità oggettiva del costituendo R.T.I. di garantirne il regolare e corretto svolgimento;” facendo altresì luogo all’escussione della cauzione.

Il potere sostanzialmente esercitato è dunque quello di decadenza dall’aggiudicazione, sulla base delle carenze e dei disservizi, e del grave inadempimento .

Nel merito della dichiarazione di decadenza dall’aggiudicazione, il Collegio osserva quanto segue.

Non coglie nel segno la censura di difetto di motivazione, in ordine alle ragioni di prevalente interesse pubblico, trattandosi di censura calibrata con riferimento alla natura di revoca propria dell’atto. Nella specie, come rilevato, si verte in tema di revoca sanzionatoria, per la quale sono stati esplicitati i plurimi addebiti mossi alla odierna ricorrente e la non attendibilità delle riduzioni del servizio di cui al verbale di esecuzione anticipata del 10 ottobre 2024.

In tal senso, la Stazione Appaltante, dapprima ha chiesto la trasmissione della documentazione riferita al servizio prestato dal 20.11.2024 al 30.04.2025 e, dopo aver ritualmente instaurato il contraddittorio ai sensi dell’art. 10 bis della L. n. 241/90, ha adottato il provvedimento discrezionale supportato da una motivazione rafforzata inerente ai singoli inadempimenti posti in essere dall’R.T.I. aggiudicatario.

In particolare, la preponderanza del pubblico interesse ad una adeguata realizzazione ed esecuzione del servizio è diffusamente motivata, rilevandosi che, in primo luogo, l’R.T.I. non ha messo a disposizione la sede in “Zona Costiera” per lo svolgimento del servizio, prevista dal Capitolato come a suo carico, e rispetto alla quale la lex specialis riconosceva specifico importo per le relative spese. Inoltre, l’aggiudicatario non ha rispettato né il Piano Annuale delle attività, non risultando realizzata alcuna di quelle ivi previste, né lo stesso servizio secondo le modalità esposte nella Programmazione mancando il monitoraggio operativo, la valutazione della qualità, l’attività di reportistica e rendicontazione, come previsto nella Programmazione.

Quanto all’atto del RUP del 10 ottobre 2024 citato , il provvedimento si diffonde anche sull’esame di tale aspetto, addotto in sede procedimentale, rilevando come:

“la circostanza, riferita al punto A) della nota prot. 72601/2025, della sussistenza di un Verbale di

riunione del 10.10.2024 durante la quale le parti avrebbero raggiunto una serie di accordi

configuranti, a detta degli istanti, una modifica – aggiornamento parziale delle modalità di gestione

e delle scadenze del Progetto, non risulta confermata da alcuna valida documentazione, né

formalizzata in alcun atto ufficiale della Stazione Appaltante e sarebbero, in ogni caso, confliggenti

con la documentazione di gara. Il citato Verbale di riunione (del quale non si indica il numero di

protocollo generale dell’Ente), infatti, non è allegato alla nota di controdeduzioni, né è stato

rinvenuto agli atti del fascicolo d’ufficio nel quale è presente solo il Verbale di avvio

dell’esecuzione anticipata delle attività - prot. 129116/2024 del 10.10.2024, che non reca acclusa

alcuna documentazione e nel quale non c’è menzione di alcun accordo modificativo delle condizioni d’appalto che, in ogni caso, avrebbe dovuto essere trasposto in una determinazione

dirigenziale. Vi è inoltre che, anche nella PROGRAMMAZIONE annuale delle attività (contenente

il Piano Annuale delle attività – art. 7 del CSA) e nella RELAZIONE sul servizio (trasmesse con

prot. 60637/2025), non viene fatto alcun accenno all’esistenza di questo Verbale di accordi del

10.10.2024, invocato per la prima volta dal costituendo R.T.I. in risposta alle contestazioni scritte

del Comune di Giugliano. Pertanto, questi presunti accordi modificativi del Progetto di servizio

(come descritto nella Programmazione annuale) e delle Linee di servizio essenziali stabilite nel

Capitolato Speciale di Appalto e nell’Offerta tecnica, non risultano provati e comunque non sono

mai stati validamente formalizzati tra le parti, né trasfusi in un provvedimento ufficiale della

Stazione Appaltante.”

Tanto rappresenta una motivazione ineccepibile che compie una diffusa ed adeguata considerazione degli elementi idonei a sorreggere la decadenza dall’aggiudicazione, condividendo il Collegio il principio che, al fine di potersi disporre della modifica del Progetto di servizio e delle Linee di Servizio essenziali stabilite nel Capitolato Speciale di appalto e nell’offerta tecnica, in assenza della stipulazione del contratto, sarebbe stata necessaria una determina dell’Ente, a fortiori rispetto al presunto esonero “da ogni forma di responsabilità rispetto all’esatta esecuzione delle attività non svoltasi secondo le condizioni stabilite nel capitolato d’appalto” contenuto nel detto verbale.

Nel merito, peraltro il provvedimento impugnato rileva che , “se pure il citato Verbale di riunione del 10.10.2024 fosse sussistente, è chiaro che gli istanti risulterebbero comunque in stato di grave e persistente inadempimento poiché, in un periodo di mesi n. 6 (metà della durata dell’appalto), senza darne comunicazione alla Stazione Appaltante, avrebbero realizzato esclusivamente una parte dei “1) preliminari momenti del progetto” ossia “la formazione banca dati” (trasmessa con prot. 72601/2025), non risultando invece mai realizzate le altre attività indicate nella nota citata, ed in particolare, la fase 2) (“due operatori sociali inizieranno l’attività propria del C.A.G. utilizzando le informazioni e proposte trasmesse dagli educatori”) e la fase 3) (“allestimento del Centro” presso la Zona Costiera”). D’altronde non risulta che il costituendo R.T.I. abbia comunicato alla Stazione Appaltante lo stato delle attività e le presunte criticità rilevate nella loro realizzazione, prima dell’invio della Relazione di servizio prot. 60637/2025. Relazione che, tra l’altro, risulta parziale in quanto non precisa cosa sia stato realizzato nel periodo dal 14.10.2024 (data del Verbale di avvio) al 19.11.2024.”

In tal senso viene compiuta anche una verifica della insussistenza dei requisiti di capacità dell’aggiudicatario, ritenendo che “ ….. le circostanze sopra evidenziate sono tali da incidere negativamente anche sugli esiti della verifica della sussistenza della capacità tecnico – professionale dell’Aggiudicatario;”

Una postuma forma di autorizzazione del RUP non può in alcun modo incidere sugli obblighi assunti dall’impresa con l’offerta in gara e la conseguente aggiudicazione, risultando quindi del tutto irrilevante ai fini del contestato inadempimento quanto eccepito al riguardo.

A tal proposito, il Collegio osserva che ,seppure il nuovo codice disegna la figura del Responsabile Unico di Progetto quale project manager della procedura, chiamato, ai sensi dell’art. 15 comma 1 D.lgs. n. 36/2023, a sovraintendere tutte le fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione della stessa, ciò rimane confinato nella nei limiti e nel perimetro di quanto deliberato con gli atti di gara , venendo in rilievo una procedura di evidenza pubblica in cui la normativa consente all’amministrazione aggiudicatrice di modificare i contratti in corso di validità solo in ipotesi peculiari.

Nel periodo intercorrente tra aggiudicazione e stipula, invero la modifica in questione può avvenire con il ricorso all’istituto delle varianti, finalizzato a far fronte a circostanze impreviste e imprevedibili che possono influire, negativamente, sull’attuazione del primario interesse pubblico e senza alterare in alcun modo la ‟natura generale del contratto”.

Al riguardo il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023) dedica l’art. 120 (Modifica dei contratti in corso di esecuzione) proprio a tali ipotesi, disciplinando in modo dettagliato le condizioni e i limiti entro cui un contratto di appalto può essere modificato, evitando il rischio di elusioni e garantendo trasparenza e legalità.

A norma ci quanto previsto, i contratti di appalto possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento solo in determinati casi, a patto che la struttura del contratto e l’operazione economica sottesa rimangano inalterate. Questi casi sono:

1-modifiche previste nei documenti di gara iniziali: se il bando di gara contiene clausole chiare, precise e inequivocabili che prevedono possibili modifiche o opzioni contrattuali, queste possono essere attuate senza ulteriori formalità (art. 120, comma 1, lettera a);

2-lavori, servizi o forniture supplementari: quando emerge la necessità di integrare l’appalto con prestazioni non previste inizialmente, ma che non possono essere affidate a un diverso contraente per motivi economici o tecnici, evitando un sostanziale incremento dei costi o notevoli disagi (art. 120, comma 1, lettera b);

3-varianti in corso d’opera per circostanze imprevedibili: eventi naturali straordinari, nuove disposizioni normative o difficoltà tecniche impreviste durante l’esecuzione possono giustificare modifiche senza nuova gara, sempre che non eccedano il 50% del valore iniziale del contratto (art. 120, comma 1, lettera c);

4-sostituzione del contraente.

Nessuna di tali ipotesi ricorre nella fattispecie all’esame del Collegio, atteso che le variazioni precisate nel verbale di esecuzione anticipata integrano modifiche sostanziali , che alterano significativamente l’equilibrio economico del contratto, il suo oggetto o la platea dei concorrenti potenziali, e pertanto avrebbero richiesto una nuova gara. Né tantomeno le stesse possono dirsi disposte per circostanze sopravvenute, impreviste o imprevedibili, alle quali non si fa cenno e che sarebbero comunque inverosimili, attesa la tempistica del verbale, intervenuto solo dopo pochi giorni dall’aggiudicazione del servizio.

Non coglie nel segno neanche la doglianza relativa al vizio di motivazione sotto il profilo dell’assenza di previsione di un indennizzo , atteso che come sopra evidenziato la revoca assume la connotazione di revoca - sanzione, poiché la caducazione degli effetti del provvedimento è giustificata da condotte scorrette del privato inadempiente.

La particolarità di tale revoca consiste nel fatto che l'amministrazione non è tenuta a soppesare l'affidamento maturato dal privato sul provvedimento a sé favorevole e, d'altra parte, non ricorrono pregiudizi imputabili all'amministrazione e ristorabili mediante indennizzo poiché ogni conseguenza, ivi comprese eventuali perdite economiche, è imputabile esclusivamente alla condotta del privato non dando luogo a responsabilità dell'amministrazione, neppure da atto lecito (Consiglio di Stato sez. V, 11 gennaio 2018, n. 120)”. (Cons. Stato, VII sez., 27 ottobre 2022, n. 9250).

Il provvedimento risulta invece censurabile rispetto alle conclusioni tratte dall’Ente rispetto al grave e persistente inadempimento che legittimerebbe l’escussione della cauzione definitiva .

Infatti se è vero che gli inadempimenti connessi ad una inammissibile modifica dell’offerta sono idonei a legittimare l’esercizio del potere di decadenza dell’aggiudicazione a tutela del motivato prevalente interesse pubblico, deve per altro verso rilevarsi come esclusivamente sotto il profilo soggettivo, il comportamento ondivago della stazione appaltante che non ha proceduto immediatamente a richiedere l’esatto adempimento del contratto possa escludere il presupposto per l’incameramento della cauzione .

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo .

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, limitatamente alla determina di far luogo ad escussione della cauzione definitiva; lo respinge per il resto .

Condanna parte ricorrente alla rifusione in favore dell’amministrazione resistente delle spese di lite, liquidate in Euro 3000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NN LA, Presidente, Estensore

Maria Barbara Cavallo, Consigliere

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

NN LA

IL SEGRETARIO