Pubblicato il 15/12/2025

N. 01427/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01781/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 1781 del 2025, proposto da:
- FR ES IA (INWIT) s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Edoardo Giardino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo suo studio del difensore, in Roma, via Adelaide Ristori, n. 42;

contro

- Comune di Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Davide Di Candia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso l’Ufficio dell’Avvocatura comunale, in Monopoli (BA), via Garibaldi, n. 6 – Palazzo di Città;
- Ministero della cultura;
- Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari;
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, 97;
- Città Metropolitana di Bari, Regione Puglia, non costituite in giudizio;

per l'annullamento,

previa adozione di misure cautelari collegiali ai sensi dell’art. 55 c.p.a.,

- della determina A.O. I - Affari generali e sviluppo locale reg. generale n. 1199 del 12.8.2025 reg. settoriale n. 261/DTA1 del 12.8.2025 della Città di Monopoli;

- ove occorrer possa, per l'annullamento e/o la disapplicazione dei seguenti atti, così come evocati dalla suddetta e quivi impugnata determina e laddove ritenuti preclusivi per la pretesa quivi fatta valere dalla odierna ricorrente: nota Suap prot. REP-PROV_BA/BA-SUPRO 0151879 del 28.5.2o25; nota Suap prot. n. REP-PROV_BA/BA-SUPRO 0169900 del 12.6.2025; parere contrario prot. n. 5315 del 30.7.2025 acclarato al prot. n. REP-PROV_BA/BA-SUPRO 0231463/31-07-2025; D.D. Suap n. 1131 dell'1.8.2025 e la nota Suap prot. n. REP-PROV_BA/BA-SUPRO 0234125 dell'1.8.2025; nota Suap prot. n. REP-PROV_BA/BA-SUPRO 0239074 del 6.8.2025; nota Suap prot. n. REP-PROV_BA/BA-SUPRO 0239074 del 6.8.2025; nota Suap prot.  REP-PROV_BA/BA-SUPRO 0244163 dell'11.8.2025; D.D. Suap n. 1131 dell'1.8.2025 e nota prot. n. REP-PROV_BA/BA-SUPRO 0242332 dell'8.8.2025 nota prot. n. 56442 del 12.8.2025 acclarata al prot. n. REP-PROV_BA/BA-SUPRO 0245456 in pari data; atto della IV^ A.O. Paesaggio prot. n. 56442 del 12.8.2025; atto del Comune di Monopoli n. 56442 del 12.8.2025; parere della CLP del 23.6.2025; atto prot. n. 44174 del 25.6.2025; atto del 17.7.2025 prot. n. 50405; atto prot. n. 53515 del 30.7.2025; atto prot. n. REP-PROV_BA/BA-SUPRO 0231463/31-07-2025; atto del CLP dell'11.8.2025 così come evocato dal quivi impugnato atto del 12.8.2025 prot. n. 56442; Determina A.O. I - Affari generali Sviluppo locale Reg. generale n. 1131 dell'1.8.2025 reg. settoriale n. 246/DTA1 dell'1.8.2025; atto prot. n. 35054 del 21.5.2025; comunicazione prot. n. 44174 del 25.6.2025; comunicazione prot. n. 50405 del 17.7.2025;

nonché

di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Monopoli, del Ministero della cultura e della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 il dott. IL ES e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente FR ES IA (INWIT) è una società per azioni attiva nella realizzazione, nell’installazione e nell’esercizio di impianti per l’espletamento, la gestione e la commercializzazione, senza limiti territoriali, dei servizi di comunicazione elettronica, in virtù dell’autorizzazione generale per “l’installazione e la fornitura di una rete pubblica di comunicazione elettronica”, ai sensi dell’art. 25 (nel testo previgente alla riforma del 2021) del d.lgs. n. 259/2003 (codice delle comunicazioni elettroniche).

1.1. In data 20.5.2025, ha presentato un’istanza autorizzatoria – ex artt. 43, 44 e 49 del citato d.lgs. n. 259/2003 – per la realizzazione di una nuova infrastruttura per telecomunicazioni nel Comune di Monopoli, Contrada Cervarulo snc, foglio 165, p.lla 48. Il progetto prevede una stazione radio base costituita da un palo poligonale metallico di 24 metri di altezza, sormontato da un pennone di sommità di 4 metri, su cui installare corpi radianti e apparati trasmissivi. Il contesto paesaggistico di riferimento è caratterizzato dalla presenza di ulteriori contesti paesaggistici (UCP) – “Paesaggi rurali ” .

1.2. Con la determina n. 1199 del 12.8.2025, il Comune di Monopoli – all’esito del relativo procedimento amministrativo, svolto mediante indizione di conferenza di servizi in forma semplificata e asincrona – ha disposto il diniego dell’autorizzazione richiesta, ritenendo – sostanzialmente – che la fondazione progettata da INWIT s.p.a., non garantendo la totale “reversibilità dell’intervento”, comprometta la geomorfologia e i caratteri identitari del paesaggio rurale.

1.3. Con il ricorso in epigrafe, ritualmente notificato e depositato il 10.11.2025, la INWIT s.p.a. ha chiesto l’annullamento del predetto provvedimento (e di quelli presupposti e connessi) deducendo, in estrema sintesi, l’intervenuto silenzio-assenso ( ex art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003), plurime violazioni delle norme di legge di cui al citato codice di settore, nonché eccesso di potere sotto diversi indici sintomatici.

2. Il Comune di Monopoli si è costituito in giudizio, chiedendo la reiezione del gravame in relazione all’interesse paesaggistico, in rilievo nella presente controversia, e ai connessi principi di precauzione e prevenzione invocati a presidio del predetto interesse pubblico.

3. L’Avvocatura dello Stato ha eccepito il difetto di legittimazione passiva degli assistiti Ministero della cultura e Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari, ai quali il ricorso pure è stato notificato.

4. Nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025, discussa la causa e previo avviso alle parti circa la possibilità di definire la controversia con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. In via preliminare, risulta favorevolmente apprezzabile l’eccezione dell’Avvocatura erariale in ordine al difetto di legittimazione passiva delle Amministrazioni centrali in epigrafe; in effetti, sia dagli atti del procedimento che dalle censure della ricorrente non è dato cogliere alcun riferimento a pareri o contributi del Ministero della cultura nè delle sue periferiche articolazioni, pertanto, va disposta l’estromissione dal giudizio dell’Amministrazione tutoria in materia paesaggistica.

6. Venendo al merito della questione, ritiene il Collegio che il primo motivo di ricorso – concernente l’asserita formazione, sull’istanza per cui è causa, dell’assenso (tacito) – sia infondato.

6.1. Al riguardo, assume carattere dirimente la nuova formulazione dell’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 (applicabile al caso di specie ratione temporis ), il quale prevede – per quanto più rileva – che “le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza” , con ciò differenziandosi dal precedente testo normativo (richiamato dalla difesa della ricorrente ma non più applicabile per il principio del tempus regit actum ), laddove si prevedeva, quale fattispecie idonea a precludere la formazione di un assenso (tacito), la comunicazione di un “provvedimento di diniego” . In altri termini, la determina n. 1131 del 1.8.2025 del Comune di Monopoli, quale “conclusione finale negativa della conferenza di servizi in forma semplificata ed in modalità asincrona” , è certamente sussumibile nel campo applicativo del (nuovo) art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003, dunque, il rispetto delle stringenti tempistiche procedimentali deve essere verificato in relazione al momento di adozione (e comunicazione) della predetta determina “decisoria” della conferenza di servizi.

6.2. Nel caso di specie, a fronte dell’istanza in data 20.5.2025, l’Amministrazione procedente – prima di avviare la conferenza di servizi all’uopo prevista – ha chiesto un’integrazione documentale, in data 28.5.2025, per effetto della quale si è determinata la sospensione dei termini procedimentali ai sensi dell’art. 44, comma 6, del d.lgs. n. 259/2003; pertanto, decorsi gli iniziali 8 giorni, il termine perentorio di 60 ( rectius : 52 residuali) giorni ai fini della formazione del silenzio-assenso ha ripreso a decorrere dalla 10.6.2024, per spirare in data 1.8.2025, proprio quando è stata adottata, pubblicata e notificata la predetta determinazione conclusiva della conferenza di servizi. Va quindi disattesa la censura proposta in ordine al presunto, intervenuto silenzio-assenso.

7. Ciononostante, il ricorso merita accoglimento in relazione al secondo motivo di gravame dedotto dalla ricorrente e concernente la violazione degli artt. 2, 3, 43, 44, 45, 49, dell’allegato 12- bis del d.lgs. n. 259/2003, dell’art. 3 della l. n. 241/1990 nonché l’eccesso di potere sotto diversi aspetti e, in particolare, per erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, irragionevolezza e illogicità della decisione, ingiustizia manifesta e violazione del principio di proporzionalità.

7.1. Preliminarmente, giova rammentare i principi generali che questo Tribunale ha già avuto modo di affermare in recenti pronunce relative ai procedimenti del tipo di quello per cui è causa ( cfr. T.A.R. Puglia ord. n. 162/2025, sentt. n. 1085/2023 e n. 1020/2023). È stato chiarito, in particolare, che le infrastrutture per le telecomunicazioni costituiscono opere di urbanizzazione primaria che, peraltro, risultano – in generale – compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica, essendo sottratte alla disciplina del d.P.R. n. 380/2001 e soggette alla normativa speciale di cui al citato d.lgs. n. 259/2003.

7.2. Sulla medesima linea argomentativa, anche il Consiglio di Stato ha statuito che “la normativa eurounitaria e nazionale di riferimento non ammettono l’introduzione di limiti ingiustificati all’installazione di impianti che soddisfano un interesse pubblico generale (sino ad essere assimilati, ai sensi dell’articolo 86 del decreto legislativo n. 259 del 2003 alle opere di urbanizzazione)” (Cons. Stato n. 821/2023) ed ancora che “ciò che risulta necessario è che la possibile interdizione di allocazione di impianti in specifiche aree del territorio comunale risponda a particolari esigenze di interesse pubblico e che, comunque, i criteri localizzativi adottati non si trasformino in limitazioni alla copertura di rete” (Cons. Stato n. 2621/2023).

7.3 Con particolare riguardo all’esistenza di un vincolo paesaggistico, è stato poi precisato che non sussiste un’automatica incompatibilità dell’intervento sul territorio con i valori oggetto di tutela e, dunque, l’eventuale diniego assunto dall’Autorità tutoria “non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, dovendo specificare le ragioni del rigetto dell'istanza con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta (sia in relazione al vincolo che ai caratteri del manufatto), ovvero - previo l'esame delle sue caratteristiche concrete e l’analitica individuazione degli elementi di contrasto con il vincolo da tutelare - esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi” (Cons. Stato n. 1504/2024).

8. Calandosi ora nella vicenda in scrutinio, deve rilevarsi che – a seguito delle intercorse interlocuzioni e delle connesse integrazioni procedimentali (queste ultime richieste all’Amministrazione procedente non “per una sola volta” , dunque in aperta violazione del limite quantitativo imposto dal citato comma 6 dell’art. 44 del codice delle comunicazioni elettroniche) – l’impresa istante si è adeguata alle (diverse) prescrizioni indicate dalla Commissione locale per il paesaggio (possibilità di ospitare più antenne, colorazione del palo, realizzazione della siepe alla base dell’infrastruttura), di guisa che l’unico (residuale) motivo opposto alla società ricorrente (così come è risultato anche in sede di discussione) va individuato nell’assenza di completa “reversibilità dell’intervento”, quale condizione di compatibilità paesaggistica posta dall’Amministrazione “al fine di consentire il ripristino dello stato dei luoghi in fase di dismissione dell’impianto” .

8.1. Al riguardo, l’Amministrazione procedente ha dedotto che la completa reversibilità dell’intervento debba necessariamente riferirsi anche alle opere interrate (cioè alle fondazioni dell’opera infrastrutturale) in quanto impattanti direttamente sul suolo e sul sottosuolo, quali elementi naturali da tutelare nella loro integrità.

8.2. Il Collegio rileva, innanzitutto, che la condizione posta dalla Commissione locale per il paesaggio e recepita poi nel diniego assunto in sede conclusiva della conferenza di servizi risulta priva di un solido aggancio normativo, essendo stata ricondotta – invero unicamente in sede processuale (con memoria difensiva), dunque mediante un’inammissibile integrazione postuma del provvedimento – a non precisati “criteri” di tutela rinvenibili dal piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR). In merito, peraltro, non aiuta neppure il punto 10.13 - 4) delle norme tecniche di attuazione (NTA) del piano urbanistico generale (PUG) del Comune di Monopoli e concernente le “Misure di salvaguardia ed utilizzazione per i paesaggi rurali” . Infatti, la predetta sezione dello strumento urbanistico (depositata in atti per estratto ed invocata dalla difesa della parte pubblica a sostegno del diniego opposto) evoca tali “soluzioni” o “elementi reversibili” soltanto con riferimento ad interventi ben visibili ed attinenti alla “realizzazione di nuovi tracciati viari, poderali ed interpoderali” ovvero all’installazione di serre, non potendosi pertanto ritenere il concetto di “reversibilità dell’intervento” trasponibile, sic et simpliciter , relativamente a un’opera “nascosta” e sviluppata nel sottosuolo.

A tale preliminare osservazione, poi, fanno seguito ulteriori, significativi aspetti di criticità. Infatti, sono rimaste del tutto oscure le ragioni per le quali dal rispetto di tale prescrizione possa conseguire una qualsivoglia forma di tutela paesaggistica nell’area oggetto di intervento (ulteriori contesti paesaggistici – UCP – “paesaggi rurali”). Non si comprende, cioè, in che termini la prescrizione imposta – concernente l’adozione di una “soluzione progettuale della fondazione” che garantisca la completa “reversibilità dell’intervento” – sia idonea a realizzare una (migliore) tutela del bene paesaggistico in questione e dunque ad evitare la compromissione degli elementi naturali caratterizzanti del contesto agrario, i quali sarebbero lesi (secondo l’Amministrazione) dall’intervento infrastrutturale nella sua componente interrata, attraverso la penetrazione delle fondamenta nel sottosuolo.

8.3. Sul punto, è vero che, come già correttamente affermato ( cfr. T.A.R. Campania ord. n. 69/2015) in relazione all’art. 131 del d.lgs. n. 42/2004 (codice dei beni culturali e del paesaggio), il bene paesaggio va inteso nella sua accezione più ampia e non limitata ad un concetto estetico-visuale, così da ricomprendere il territorio – nelle sue diverse declinazioni – espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni; dunque, in tal senso, non può escludersi, a priori, un’azione amministrativa che si spinga a tutelare financo porzioni di territorio del “sottosuolo” (come parrebbe essere nelle intenzioni del Comune di Monopoli). Tuttavia, resta comunque ben saldo, in capo all’Amministrazione, l’onere di specificare puntualmente i motivi del rigetto dell'istanza, con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta, tanto in relazione al vincolo quanto ai caratteri del manufatto, ancor più qualora si verta in tema di opere di pubblica utilità, come nel caso di specie.

Un corretto esercizio del potere discrezionale, di cui è attributaria la pubblica amministrazione in materia, richiede quindi un’esternazione (ma, naturalmente, già in sede procedimentale e/o quantomeno provvedimentale) delle specifiche ragioni per le quali un’opera sia ritenuta non idonea a inserirsi nell’ambiente circostante, evidenziando anche gli elementi di contrasto con il vincolo da tutelare. Tali valutazioni sono mancate nel caso che qui occupa e, anzi, molteplici sono gli argomenti che depongono nel senso di un cattivo uso del potere da parte dell’Autorità procedente.

8.4. Sono già stati evidenziati taluni profili di criticità – sia in termini di assenza di sicuri agganci normativi che di applicabilità alla fattispecie in esame – della prescrizione di “reversibilità dell’intervento”. Ma pur volendo, in ipotesi, considerare ammissibile la condizione imposta dall’Amministrazione, resta comunque non esplicitato (o comunque vago) il motivo per il quale la stessa prescrizione (peraltro formulata anche in modo generico e indeterminato) non sia stata ritenuta assolta, nonostante la medesima INWIT abbia reso i chiarimenti richiesti in sede procedimentale affermando che “la fondazione a servizi della struttura sarà di tipo superficiale e che non saranno eseguiti scavi in profondità nel sottosuolo; inoltre, la tipologia costruttiva della fondazione consentirà un facile smantellamento della stessa al momento dell’eventuale dismissione dell’intero impianto” (nota del 10.7.2025 di riscontro ai chiarimenti richiesti dal Comune di Monopoli con nota del 25.6.2025). A ciò si aggiunga pure che nella relazione paesaggistica allegata alla citata nota è stato precisato che la profondità massima di scavo è pari a mt. 2,3 e che “la sezione di scavo sarà colmata con il materiale precedentemente asportato (terreno vegetale e pietrisco)” .

8.5. A fronte di ciò, l’Amministrazione ha ritenuto, ancora una volta senza fornire però un’adeguata ed esplicita motivazione in merito, che non fossero comunque rispettate le prescrizioni imposte e che pertanto l’intervento non fosse assentibile. Peraltro, secondo la difesa del Comune di Monopoli, INWIT avrebbe potuto (e dovuto) attuare soluzioni “mediante fondazioni in appoggio”, ovvero sistemi di fondazione temporanei e rimovibili, progettati per essere asportati o riutilizzati con il minimo impatto ambientale e senza danneggiare in modo permanente il suolo (basamenti prefabbricati in acciaio appoggiati sul terreno, fondazioni su zavorre o piastre modulari, cassoni in acciaio con riempimento in calcestruzzo). Soluzioni queste ultime che, ad avviso del Collegio, oltre ad evidenziare rischi sotto il profilo della sicurezza statica della stessa infrastruttura (trattandosi di un palo, con pennone, che raggiunge complessivamente circa 30 mt. di altezza), mostrano piuttosto l’abnormità di una (potenziale) scelta che prediligesse manufatti ed opere ingombranti e ben visibili (anche perché collocate “fuori terra”) rispetto a fondazioni interrate (peraltro con scavi superficiali) e pertanto nascoste dalla vista umana, con ogni (positiva) conseguenza sotto il profilo dei (ben più) limitati impatti paesaggistici.

In definitiva, il diniego opposto non solo fonda sul mancato rispetto di una prescrizione non prevista a livello normativo, generica ed indeterminata, ma risulta anche non puntualmente motivato (anche in ordine ai chiarimenti resi dall’istante), così rivelandosi inidoneo a far comprendere – in concreto – i termini dell’asserito contrasto con i valori tutelati dal vincolo paesaggistico e il conseguente pregiudizio che ad essi deriverebbe dall'intervento de quo ; l’azione amministrativa denota pertanto evidenti profili di illegittimità per eccesso di potere.

9. Per le ragioni sopra esposte, previa estromissione dal giudizio del Ministero della cultura e della competente Soprintendenza, il ricorso deve essere accolto in relazione al secondo motivo di gravame, con il conseguente annullamento del diniego adottato dal Comune di Monopoli. Le spese seguono la soccombenza, rispetto al Comune di Monopoli e sono liquidate nel dispositivo; si ravvisano giuste ragioni per compensarle rispetto al Ministero della cultura e alla locale Soprintendenza e per dichiararne l’irripetibilità rispetto agli altri Enti intimati ma non costituiti, avuto riguardo al ruolo centrale ed assorbente assunto nel procedimento dall’Amministrazione comunale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- dichiara il difetto di legittimazione passiva del Ministero della cultura e della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari;

- accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla – nei sensi di cui in motivazione – la determina conclusiva della conferenza di servizi, il successivo diniego del Comune di Monopoli e i relativi atti presupposti e connessi, come indicati in epigrafe;

- condanna il Comune di Monopoli al pagamento, in favore della ricorrente delle spese processuali, che si liquidano complessivamente in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori, come per legge, e alla rifusione del contributo unificato ove effettivamente versato; compensa le spese nei confronti del Ministero della cultura e della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari; dichiara irripetibili le spese rispetto alle Amministrazioni non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

AN GG, Presidente

Carlo Dibello, Consigliere

IL ES, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL ES	AN GG

IL SEGRETARIO