TAR Roma, sez. 5T, sentenza 21/07/2025, n. 14451

TAR
Sentenza 21 luglio 2025

Fai una domanda sul provvedimento

Sintesi tramite sistema IA Doctrine

Commentari • 0

Sul provvedimento

Citazione :	TAR Roma, sez. 5T, sentenza 21/07/2025, n. 14451
Giurisdizione :	Tribunale amministrativo regionale - Roma
Numero :	14451
Data del deposito :	21 luglio 2025
Fonte ufficiale :

Testo completo

Pubblicato il 21/07/2025

N. 14451/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04459/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4459 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da ER Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Tiziana Sogari e Francesco Piron, con domicilio fisico eletto presso il loro studio in Roma, alla via Cuboni n. 12 e domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;

contro

il Gestore dei servizi energetici s.p.a. (GSE), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. GSE/P20190007029 del 31/01/2019, avente ad oggetto “Attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art. 11 comma 2 del d.m. 5 settembre 2011 per l’unità di cogenerazione denominata “Cogenerazione Casalegno”, sita nel Comune di Imola (BO) e identificata con il codice “Y27”. Comunicazione esito.”;

- della comunicazione prot. GSE/P20180108350 del 06/12/2018, recante “Attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art. 11 comma 2 del d.m. 5 settembre 2011 per l’unità di cogenerazione denominata “COGENERAZIONE CASALEGNO”, sita nel Comune di Imola (BO) e identificata con il codice “Y27”. Richiesta integrazioni e osservazioni”;

- della comunicazione prot. GSE/P20170099565 del 22/12/2017 recante “Attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art. 11 del d.m. 5 settembre 2011 per l’unità di cogenerazione denominata “COGENERAZIONE CASALEGNO”, sita in Via Casalegno 1, nel Comune di Imola (BO) e identificata con il codice “Y27”. Sospensione del procedimento per richiesta integrazioni e osservazioni”;

- del provvedimento del GSE prot. GSEWEB/P20190131352 del 25/3/2019 avente ad oggetto “Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell’unità denominata Cogenerazione Casalegno e sita in Via Casalegno 1, Imola (BO) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.lgs. 20/07 come integrato dal d.m. 4 agosto 2011 – produzione anno 2016”, limitatamente alla parte in cui ha accolto la richiesta relativa all’unità cogenerativa identificata con il codice “Y27”, adottando un metodo di determinazione della quantità di energia termica utile prodotta (che prevede l’esclusione dal computo dell’energia termica utile cogenerata del calore inviato alle cabine ReMi e alle batterie anti-icing delle turbine a gas) diverso da quello proposto da ER S.p.A. con la richiesta di riconoscimento della qualifica CAR;

- del preavviso di rigetto identificato con il protocollo n. GSEWEB/P20190082204 del 26/02/2019 avente ad oggetto “Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell’unità denominata Cogenerazione Casalegno e sita in Via Casalegno 1, Imola (BO) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.lgs. 20/07 come integrato dal d.m. 4 agosto 2011 – produzione anno 2016. Preavviso di rigetto”;

- del provvedimento del GSE prot. GSEWEB/P20190131338 del 25/3/2019 avente ad oggetto “Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell’unità denominata Cogenerazione Casalegno e sita in Via Casalegno 1, Imola (BO) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.lgs. 20/07 come integrato dal d.m. 4 agosto 2011 – produzione anno 2017”, limitatamente alla parte in cui ha accolto la richiesta relativa all’unità cogenerativa identificata con il codice “Y27”, adottando un metodo di determinazione della quantità di energia termica utile prodotta (che prevede l’esclusione dal computo dell’energia termica utile cogenerata del calore inviato alle cabine ReMi e alle batterie anti-icing delle turbine a gas) diverso da quello proposto da ER S.p.A. con la richiesta di riconoscimento della qualifica CAR;

- del preavviso di rigetto identificato con il protocollo n. GSEWEB/P20190082202 del 26/02/2019 avente ad oggetto “Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell’unità denominata Cogenerazione Casalegno e sita in Via Casalegno 1, Imola (BO) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.lgs. 20/07 come integrato dal d.m. 4 agosto 2011 – produzione anno 2017. Preavviso di rigetto”;

- di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, presupposto, connesso e/o consequenziale ai citati provvedimenti;

e in subordine per la condanna

del GSE al risarcimento di tutti i danni derivanti alla ricorrente dal comportamento tenuto dal GSE nella vicenda per cui è causa;

per quanto riguarda i motivi aggiunti:

- di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, presupposto, connesso e/o consequenziale ai citati provvedimenti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del GSE;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 9 maggio 2025 la dott.ssa Monica Gallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso all’esame del Collegio la ER s.p.a. ha impugnato il provvedimento con cui il Gestore dei Servizi Energetici (d’ora innanzi GSE), all’esito dell’attività di controllo mediante verifica e sopralluogo, ha comunicato di aver ricalcolato, per gli anni di produzione 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015, l’indice di risparmio di energia primaria derivante dalla unità di cogenerazione ad alto rendimento (d’Ora innanzi CAR) denominata “Cogenerazione Casalegno” denominata Y27, sita nel comune di Imola, e che, conseguentemente, avrebbe utilizzato i nuovi valori dell’ energia elettrica CHP (Echp), per la rettifica degli obblighi di acquisto dei certificati verdi, ai sensi dell’articolo 11 del D.lgs. n. 79/99. Quest’ultima norma, infatti, prescrive che “ Al fine di incentivare l’uso delle energie rinnovabili, il risparmio energetico, la riduzione delle emissioni di anidride carbonica e l’utilizzo delle risorse energetiche nazionali, a decorrere dall’anno 2001 gli importatori e i soggetti responsabili degli impianti che, in ciascun anno, importano o producono energia elettrica da fonti non rinnovabili hanno l’obbligo di immettere nel sistema elettrico nazionale, nell’anno successivo, una quota prodotta da impianti da fonti rinnovabili entrati in esercizio o ripotenziati, limitatamente alla producibilità aggiuntiva, in data successiva a quella di entrata in vigore del presente decreto ”.

A norma dell’art. 6 del D.Lgs. n. 20/2007, così come integrato dal d.m. 4 agosto 2011 sono esentati tale obbligo gli impianti di cogenerazione ad alto rendimento. Sicchè la ricorrente si duole del ricalcolo operato dal Gestore, che ha rideterminato, in diminutio , la quota di energia elettrica “esentata” da siffatti obblighi.

Con lo stesso ricorso la società ER ha impugnato, altresì, i provvedimenti di riconoscimento del funzionamento CAR dell’unità in argomento per gli anni 2016 e 2017, limitatamente alla parte in cui, con gli stessi, il GSE ha accolto la richiesta relativa al riconoscimento, quale CAR, dell’unità cogenerativa identificata con il codice “Y27”, adottando un metodo di determinazione della quantità di energia termica utile prodotta che, prevedendo l’esclusione, dal computo dell’energia termica utile cogenerata, del calore inviato alle cabine ReMi e alle batterie anti-icing delle turbine a gas, è diverso da quello proposto da ER S.p.A. in occasione della richiesta di riconoscimento della citata qualifica.

2. La ricorrente ha premesso di essere titolare della centrale di cogenerazione denominata “Imola Casalegno”, sita nel comune di Imola, che alimenta la rete di teleriscaldamento della città. L’impianto di cogenerazione oggetto dei provvedimenti impugnati è abbinato al teleriscaldamento di Imola, di cui ne costituisce la sezione di produzione combinata di energia e calore.

In punto di fatto la ricorrente ha, altresì, documentato i seguenti accadimenti.

All’esito dell’attività di controllo, anticipata da apposita comunicazione e seguita da un’interlocuzione procedimentale, nel corso della quale sono stati acquisiti documenti e chiarimenti da parte della società, il Gestore, con comunicazione del 22 dicembre 2017, ha richiesto ulteriori chiarimenti alla ricorrente in relazione alle seguenti rilevate circostanze:

-l’energia di alimentazione (F) dell’unità di cogenerazione Y27 sarebbe stata determinata , “per gli anni 2010-2011, tenendo conto di un PCI (potere calorifero inferiore) mensile calcolato moltiplicando il PCS (potere calorifero superiore) riportato nei verbali Snam Rete Gas, relativi al gas naturale riconsegnato al sito, per un coefficiente pari a 0,887, mentre per gli anni 2013-2015 la stessa energia di alimentazione sarebbe stata calcolata tenendo conto di un PCI mensile riportato nei verbali Snam Rete Gas relativi al gas naturale riconsegnato al sito ”. Sennonché i dati disponibili e rilevabili dai verbali Snam avrebbero, invece, consentito di rilevare che il rapporto PCS /PCI relativo al gas di ingresso al sito sarebbe pari a 0,992 per l’anno 2011 e 0,993 per l’anno 2012, coefficienti diversi da quello utilizzato dall’operatore pari a 0,887, con conseguente sottostima della energia di alimentazione della unità (F) per gli anni 2011 e 2012.

-il calore utile cogenerativo (HCHP) utilizzato per gli anni dal 2012 al 2015 sarebbe stato calcolato anch’esso in modo erroneo, avendovi l’operatore incluso anche il calore fornito a processi per la produzione di energia elettrica, quali il calore utilizzato per il preriscaldo del gas naturale inviato alla sezione cogenerativa Y27 ed il calore inviato alle batterie anti- icing delle turbine a gas della sezione cogenerativa Y27;

A tali contestazioni l’odierna ricorrente, con nota del 19 gennaio 2018, ha controdedotto:

- in merito al primo aspetto contestato (relativo al calcolo dell’energia di alimentazione –F-dell’unità di cogenerazione negli anni 2011 e 2012) , che “nel contesto normativo di cui al d.m. 4/8/2011, ai sensi del quale erano state inoltrate le richieste di riconoscimento CAR non vi erano (e non vi sono ancor oggi) precise disposizioni normative volte a stabilire la modalità di valutazione più appropriata del potere calorifico inferiore. Era, pertanto, demandato all’operatore proporre una metodologia in sede di istruttoria annuale di riconoscimento CAR, sottoponendola al GSE per approvazione. E, infatti, in tal modo, la Società ha presentato le richieste, che il GSE ha avuto modo di controllare in fase di istruttoria potendo verifiCARe ed approvare il metodo di valutazione del PCI, per gli anni 2011 e 2012”;

- in merito al secondo aspetto contestato (relativo alla modalità di calcolo del calore utile cogenerativo) che “determinare il calore utile cogenerato Hchp non includendo l’energia termica fornita ai due punti di consumo (preriscaldo del gas naturale inviato alla sezione cogenerativa Y27 e calore inviato alle batterie anti-icing delle turbine a gas della sezione cogenerativa Y27) sarebbe stato contrario alle Linee Guida del Ministero dello Sviluppo Economico recanti “Linee guida per l’applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011 – Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR)” (paragrafo 2.3, parte 2) ” che escluderebbero dal computo del calore utile quelle “ quantità di energia termica che, entro i perimetro dell’unità di cogenerazione, sono impiegate in attività volte ad incrementare la producibilità elettrica (attività rigenerative) o a generare cascami di calore unite per la cessione ad aree di consumo (esempio: scambi acqua vapore) per ovviare a doppio conteggio per un medesimo effetto utile ”. Non dovrebbe pertanto poter essere esclusa, in tesi, dal calore utile computabile ai fini della determinazione della quota di energia incentivabile con i certificati verdi, quella energia termica utilizzata nel processo di preriscaldo in una cabina di compressione con incremento di producibilità elettrica o termica dell’unità di cogenerazione senza cessione ad aree di consumi e fuori dal perimetro della unità di cogenerazione.

Quanto alle batterie anti-icing esse costituirebbero l’unità di cogenerazione e sarebbero alla stessa funzionali, facendone parte integrante: l’energia da esse impiegata sarebbe immessa della unità di cogenerazione, proverrebbe dalla stessa rete di teleriscaldamento. L’apporto entalpico costituito dalle batterie per preriscaldare l’aria nelle turbine sarebbe stato valorizzato avendo riguardo a quanto previsto nelle Linee guida citate al paragrafo 2.2 secondo le quali “l’energia totale entrante nell’impianto di cogenerazione è la somma di tutte le correnti entranti durante il periodo di rendicontazione, siano esse generate da uno o più combustibili o dall’apporto di energia termica”.

A seguito di tale interlocuzione, con il provvedimento del 31 gennaio 2019, il GSE ha concluso il procedimento di verifica, ricalcolando l’indice di risparmio di energia primaria derivante dalla unità di cogenerazione de qua , in ragione delle seguenti osservazioni conclusive:

“il GSE ha analizzato e accolto le richieste di riconoscimento CAR per gli anni di rendicontazione 2011 e 2012 sulla base di dati, delle dichiarazioni e della documentazione resi dall’Operatore in occasione della presentazione delle richieste stesse, all’interno delle quali non è stata né definita né proposta l’applicazione di un coefficiente fisso pari a 0,887 per la conversione dei valori di PCS ai valori di PCI;

- l’Operatore, nelle richieste di riconoscimento CAR per le produzioni 2011 e 2012, ha esplicitamente dichiarato, ai fini del calcolo del PCI, di fare riferimento ai dati riportati nei verbali SNAM Rete Gas (di seguito anche Snam);

- lo stesso Produttore, inoltre, nelle richieste CAR presentate per gli anni di produzione dal 2013 al 2015, ha utilizzato i dati mensili di PCI riportati nei verbali Snam per calcolare l’energia primaria del combustibile (EC);

- dall’analisi dei dati riportati nei verbali Snam relativi agli anni 2011 e 2012 risulta che il rapporto reale fra PCI e PCS è pari a 0,902 per l’anno 2011 e 0,903 per l’anno 2012, mentre il rapporto di conversione utilizzato dall’Operatore è pari a 0,887;

- l’Operatore non ha presentato alcun riscontro tecnico circa la fondatezza del rapporto di conversione pari a 0,887 adottato per la conversione dei valori di PCS ai valori di PCI […];

-per gli anni 2011 e 2012, F - ( id est energia di alimentazione) -, sulla base di quanto ai punti precedenti, è stata calcolata erroneamente ed è stata sottostimata;

(…)

-per quanto concerne la Hchp (…)

-(…) l’energia termica utile cogenerata (Hchp) per gli anni di rendicontazione 2011,2012,2013,2014,2015 è stata calcolata in modo erroneo, includendo anche il calore non utile cogenerato dall’unità Y27 fornito a processi afferenti la produzione di energia elettrica ed in particolare:

-il calore utilizzato per il preriscaldo del gas naturale inviato all’unità di cogenerazione Y27;

-il calore inviato alle batterie anti icing delle turbine a gas dell’unità di cogenerazione Y27”.

Con il ridetto provvedimento, pertanto, il GSE, ha rideterminato per le produzioni 2011, 2012, 2013 e 2014 e 2015 i nuovi valori di Hchp, di F, di Echp e del PES, concludendo che per gli anni di rendicontazione esaminati:

l’indice di risparmio di energia primaria “PES” era comunque risultato non inferiore al valore minimo fissato dal D.Lgs. 20/07, come integrato dal d.m. 4 agosto 2011;

i nuovi valori di energia elettrica CHP (Echp), sarebbero stati utilizzati per la rettifica degli obblighi di acquisto dei certificati verdi ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs. n. 79/99.

3. Nel gravame la società ha articolato i seguenti motivi:

“ I. Violazione di legge: Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 co. 2 del d.m. 5/9/2011. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Violazione del principio del legittimo affidamento di correttezza e buona fede”. Secondo la prospettazione della ricorrente, poiché l’indice di risparmio di energia primaria rappresenta il presupposto per il riconoscimento dell’unità di cogenerazione quale CAR, il GSE non sarebbe legittimato a ricalcolare il ridetto indice successivamente al riconoscimento di tale qualifica.

Le attività di controllo di cui all’art. 11, commi 2 e 3, del d.m. 5 settembre 2011 dovrebbero essere intese come limitate alla sola verifica (documentale e tramite sopralluogo) per accertare la conformità dei dati trasmessi dal produttore alla situazione reale, ma la verifica relativa al calcolo degli indici dei valori energetici sulla base dei quali il GSE procede al riconoscimento della qualifica di una unità di cogenerazione quale CAR, ai sensi dell’articolo 8 del citato d.m., potrebbe essere svolta solo in occasione del ridetto procedimento di riconoscimento.

Avendo il GSE, per gli anni di produzione dal 2011 al 2015, riconosciuto all’unità Y27 la qualifica CAR, evidenziando che “(…) l’indice di risparmio di energia prima “PES”, da noi calcolato sulla base dei dati da Voi inviati (…) è risultato non inferiore al valore minimo fissato dal decreto legislativo 8 febbraio 2007, n. 20 come integrato dal decreto ministeriale 4 agosto 2011, al punto 2 dell’Allegato III ”, non avrebbe potuto mettere in discussione il valore di tale indice in sede di controlli a valle del riconoscimento. Sicchè il nuovo criterio di calcolo comunicato con il provvedimento del 2019, a valle del riconoscimento della unità quale CAR, violerebbe, in tesi, palesemente gli articoli 8 e 11 del d.m. 5 settembre 2011, configurandosi, peraltro, come un vero e proprio annullamento in autotutela dei provvedimenti di riconoscimento della qualificazione CAR per gli anni di produzione 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015, adottato in violazione dell’art. 21 nonies della L 241/1990 ss.mm.ii.

“II. Violazione di legge: violazione e falsa applicazione del d.m. 4/08/2011 con riguardo agli allegati II e III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del d.m. 5/09/2011. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e di istruttoria. Erroneità e contraddittorietà della motivazione”.

Secondo la prospettazione ricorsuale, con riguardo alla contestata erroneità delle modalità di calcolo dell’energia di alimentazione (F) per gli anni di produzione 2011 e 2012, nelle norme non esisterebbe alcuna indicazione esplicita su quale riferimento adottare per la determinazione del PCI, ma solo richiami all’appropriatezza della determinazione. Né il D.lgs. n. 20/2007 né il d.m. 5 settembre 2011 disporrebbero in merito alle modalità di determinazione del PCI. Le Linee Guida del Ministero dello Sviluppo Economico si limiterebbero a precisare che “ la determinazione dell’energia primaria si ottiene da misure o totalizzazioni della portata di combustibile e da appropriati valori del suo potere calorifico”. Deduce ancora che, in ogni caso, il PCI valutato da ER differirebbe rispetto a quello risultante dai verbali Snam in misura inferiore al 2% e, dunque, rientrerebbe nell’intervallo di tolleranza previsto dalla normativa.

“III. Violazione di legge: violazione e falsa applicazione del d.m. 4/08/2011 con riguardo agli allegati II e III. Violazione delle Linee guida ministeriali in materia di cogenerazione ad alto rendimento. Eccesso di potere per disparità di trattamento. Erroneità, manifesta illogicità e contraddittorietà della motivazione”.

Secondo il ricorrente, contrariamente a quanto sostenuto dal Gestore, ER avrebbe correttamente considerato, nel calcolo della energia termica utile prodotta dall’impianto (Hchp), l’intero ammontare di energia termica immessa nella rete di teleriscaldamento. La Società avrebbe, inoltre, identificato l’energia termica immessa nelle batterie anti-icing per preriscaldare l’aria di combustione come un apporto di energia primaria in ingresso per l’alimentazione dell’impianto da includere nel calcolo del parametro F. A sostegno del corretto operato della Società, vi sarebbero, inoltre, le disposizioni normative e regolatorie di settore fra cui le Linee Guida del Ministero per lo Sviluppo Economico, laddove stabiliscono che non è calore utile ai fini della determinazione dell’indice energetico da calcolare ai fini del riconoscimento di una unità quale CAR, solo: “ 1. il calore utilizzato per il funzionamento dell’impianto di cogenerazione; 2. il calore esportato verso un altro sito e ivi utilizzato per produrre energia elettrica; 3. il calore utilizzato per la preparazione della CARica di combustibile; 4. comunque tutto il calore finalizzato alla produzione di energia dell’impianto di cogenerazione ”.

La quantità di calore impiegata nelle batterie anti-icing, sarebbe prima esportata dall’Unità verso la rete di teleriscaldamento e da questa re-importata nell’Unità come flusso di energia in ingresso: in tali casi le citate Linee Guida del Ministero per lo Sviluppo Economico, sarebbero chiare nel richiedere di computare come energia primaria ogni apporto entalpico in ingresso all’impianto, anche sotto forma di energia termica piuttosto che di combustibile.

Quanto al rilievo afferente il computo, nel calcolo della energia termica utile prodotta dall’impianto (Hchp), anche della energia utilizzata per il preriscaldo del gas naturale, deduce che il consumo di energia per tale attività non sarebbe identificabile quale attività di produzione energetica dell’impianto, ma quale consumo tecnicamente legato all’attività di trasporto del gas “(peraltro obbligatorio ai sensi della normativa di settore, che prescrive il preriscaldo per cabine ReMi primarie di taglia analoga a quella in esame )”. Contesta inoltre le conclusioni del GSE che considera il consumo di energia per il preriscaldo del gas naturale come ausiliario o “ afferente l’impianto di produzione di energia ” solo perché l’energia impiegata per tale utilizzo sarebbe energia prodotta ed esportata fino alla cabina ReMi, attraverso la rete di teleriscaldamento, dallo stesso impianto oggetto di analisi. Considerare tale energia non computabile ai fini della determinazione della quota di energia termica utile, significherebbe, secondo la prospettazione del ricorrente, determinare una disparità di trattamento rispetto ai casi in cui l’attività di preriscaldo gas in cabina ReMi è alimentata in maniera indipendente, mediante caldaie in sito, casi in cui il GSE non considererebbe non utile la spesa di energia ponendola in detrazione alla produzione dell’impianto.

Evidenzia, infine, che, ai sensi delle Linee Guida ministeriali, Allegato C, per la misura dell’energia termica prodotta dall’impianto, l’accuratezza minima richiesta sarebbe ±5%, il che implicitamente lascerebbe intendere che entro tale intervallo le oscillazioni nella determinazione dell’energia termica sarebbero da considerare trascurabili.

“III. Violazione di legge: violazione dell’art. 42 commi 3 bis e 3 ter del decreto legislativo n. 28/2011”.

Le circostanze che caratterizzano il caso in oggetto integrerebbero, secondo la ricorrente, perfettamente la fattispecie identificata dall’art. 42, comma 3 bis , prima parte, del d.lgs.n. 28/2011, avendo, nel caso di specie, il GSE effettivamente adottato i provvedimenti gravati dopo aver riscontrato una difformità del progetto rispetto alla normativa: per il caso di non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto stesso, il citato comma 3 bis autorizzerebbe il GSE a rigettare l’istanza di rendicontazione o ad annullare il provvedimento di riconoscimento dei titoli, secondo le modalità di cui al successivo comma 3- ter secondo il quale “gli effetti dell’annullamento del provvedimento, disposto a seguito di verifica, decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica” (…)“sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti medesimi”; (…) “le predette modalità si applicano anche alle verifiche “relative alle richieste di verifica e certificazione dei risparmi già concluse ”. Poiché il comma appena citato, per espressa indicazione del legislatore, si applica solo al caso in cui le riscontrate difformità non derivino da discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell’intervento ovvero da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente, nella fattispecie, non avendo, in tesi, la ricorrente presentato alcun documento falso o dichiarazione mendace, il GSE avrebbe dovuto fare decorrere gli effetti della nuova metodologia di calcolo solo dal momento di adozione del provvedimenti gravati (e dunque “ dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica”) , senza incidere sul pregresso riconoscimento della unità quale CAR. In sostanza, in considerazione di quanto previsto dall’art. 42 comma 3 ter dell’articolo 42 D.lgs. 28/2011, applicabile alla fattispecie per cui è causa in quanto rientrante nella ipotesi di cui al citato comma 3 bis dello stesso articolo, il GSE, nel rideterminare i valori degli indici rilevanti per la qualifica CAR, non avrebbe potuto travolgere il riconoscimento di tale qualifica avvenuto in quanto avvenuto in un tempo antecedente al momento di adozione dei provvedimenti gravati.

La ricorrente chiede, infine, il risarcimento dei danni deducendo che “ ove si ritenga che i provvedimenti gravati siano immuni dai vizi dedotti nei primi due motivi di ricorso e che sia legittima la decadenza dagli incentivi per gli anni 2010 e 2012, operata dal GSE sulla base di una diversa valutazione del PCI, allora il medesimo GSE dovrà risarcire alla ricorrente tutti i danni che la stessa dovesse patire per aver fatto legittimo affidamento sulla correttezza del citato parametro, nella misura che sarà quantificata in corso di causa”.

4.Il GSE si è costituito in resistenza, opponendosi al ricorso e chiedendone il rigetto; in primis, nella propria memoria difensiva, ha rappresentato che il ricorso all’esame del Collegio sarebbe totalmente sovrapponibile a quello già deciso da questa Sezione con sentenza n. 4894 del 7 marzo 2025 (a definizione del giudizio R.G. n. 953/2018), relativo al medesimo impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento denominato “Imola Casalegno”, di cui l’unità di cui si controverte è una sezione.

5.Con successivo ricorso per motivi aggiunti la società, “ preso atto dello ius superveniens costituito dalla novella di cui all’art. 56, comma 7, lett. a) e lett. b) del DL 76/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 120/2020, pubblicata in data 14/09/2020 ed entrata in vigore in data 15/09/202 0”, ha dedotto i seguenti ulteriori motivi di illegittimità dei provvedimenti già impugnati:

“1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, comma 3, del comma 3 bis e del comma 3 ter del d.lgs. n. 28/2011 come novellato dall’art. 56, comma 7, lett. a) e lett. b) del dl 76/2020, conv. con modif. dalla l. 120/2020. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21- nonies della l. 241/1990 in quanto richiamato dal novellato art. 42, comma 3 e 3 bis del d.lgs. n. 28/2011 ”.

La ricorrente ha rappresentato che l’art. 56, comma 7, del D.L. n. 76/2020 avrebbe definitivamente chiarito, in via interpretativa, che i poteri di controllo previsti dall’art. 42 del D.lgs. 28/2011 ai fini dell’erogazione degli incentivi per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, non si sottrarrebbero al paradigma generale dell’autotutela; da qui la prospettata illegittimità sopravvenuta di tutti gli atti gravati per mancato rispetto dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241/1990.

6.All’udienza pubblica del 9 maggio 2025, in vista della quale le parti hanno presentato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è infondato e va rigettato. Infondati sono, altresì, i motivi aggiunti.

7.1. Con riguardo al potere di controllo e verifica del GSE di cui all’articolo 11 del d.m. 5 settembre 2011 non colgono nel segno le censure di parte ricorrente portate nel primo motivo di ricorso.

Vero è che il ridetto potere di verifica è un potere immanente del Gestore (cfr. in termini Consiglio di Stato, sez.II, 18 dicembre 2023, n. 10920) con riguardo ai dati ed alle informazioni rese dal produttore in sede di accesso all’incentivo, potere che ben può svolgersi in pendenza del regime incentivante e, pertanto, a valle dell’ammissione allo stesso.

La decadenza è la manifestazione di tale potere immanente di controllo, che è finalizzato ad accertare lo stato dell’impianto e la corrispondenza di quanto verificato rispetto alle dichiarazioni rese dall’interessato nella domanda di ammissione e che permane in pendenza del rapporto di incentivazione (TAR Lazio,Roma, sez. III ter , n. 3703/2023; n. 12758/2017).

Nel corso di tale attività di verifica, in effetti, nella fattispecie, è emersa la non veritiera rappresentazione dei fatti siccome dichiarati dalla ricorrente con riguardo alla quota di energia incentivabile sulla base di un metodo di calcolo dei fattori che la determinano ritenuto non corretto dal Gestore e, prima ancora, non fedele agli stessi parametri assunti a riferimento dalla ricorrente (i dati forniti dal fornitore Snam).

Sul punto va detto che il d.m. 31 dicembre 2014 recante “ Attuazione dell’articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 sulla disciplina dei controlli e delle sanzioni in materia di incentivi nel settore elettrico di competenza del Gestore dei Servizi Energetici GSE SpA.” definisce espressamente il perimetro dell’attività di controllo del GSE individuandone i destinatari negli “ impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, per i quali è presentata istanza di accesso o richiesta di incentivo, ovvero che percepiscono incentivi la cui erogazione è di competenza del GSE ”, così includendo, fra i soggetti controllabili, anche tutti coloro i quali siano già stati ammessi al regime di incentivazione come l’unità per cui è causa in ragione del suo riconoscimento quale CAR. Inoltre lo stesso d.m. all’articolo 9 prescrive che il controllo del Gestore debba avere ad oggetto proprio “le misure e contabilizzazioni dell’energia necessarie per definire correttamente l’energia incentivabile ”.

Inconferente è poi il richiamo alla categoria dell’autotutela. Il GSE, con il provvedimento impugnato, non ha, infatti, mutato la propria valutazione, ma, nell’esercizio della doverosa attività di controllo e, dunque, di un più approfondito quadro conoscitivo, ha riscontrato una significativa difformità tra i valori comunicati per l’ottenimento dei certificati verdi e quelli emergenti dall’applicazione del metodo di calcolo seguito dal Gestore e, ricalcolando gli indici richiesti per l’accesso al meccanismo incentivante, ha riscontrato il mancato raggiungimento del valore minimo dell’indice di risparmio di energia (“IREmin”), con riguardo alle annualità di cui al provvedimento gravato . Sul punto il giudice dell’appello ha già concluso nel senso che l’autotutela non ricorra qualora il Gestore si avvalga di “ nuove risultanze istruttorie acquisite successivamente e che hanno consentito di appurare l’insussistenza dei presupposti per il riconoscimento dell’incentivo nella misura precedentemente stabilita ” (Cons. Stato, sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254).

7.3. Quanto al merito delle valutazioni del GSE, giova premettere, per quanto d’interesse ai fini della presente decisione, che la produzione combinata di energia elettrica e calore è riconosciuta e incentivata come attività di cogenerazione qualora essa garantisca “ un significativo risparmio di energia rispetto alle produzioni separate ” (art. 2, comma 8, decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79).

Il legislatore ha demandato all’allora Autorità di regolazione per l’energia elettrica e il gas il compito di definirne le specifiche condizioni ed essa vi ha provveduto con la deliberazione n. 42/02 del 19 marzo 2002.

In particolare, ai fini del riconoscimento come impianto di cogenerazione ad alto rendimento, la produzione combinata deve raggiungere un valore minimo dell’indice di risparmio di energia (“IREmin”), che è individuato dal “ rapporto tra il risparmio di energia primaria conseguito dalla sezione di cogenerazione rispetto alla produzione separata delle stesse quantità di energia elettrica e termica e l’energia primaria richiesta dalla produzione separata ”, nonché un valore minimo del limite termico (“LTmin”), dato dal “ rapporto tra l’energia termica utile annualmente prodotta Et e l’effetto utile complessivamente generato su base annua dalla sezione di produzione combinata di energia elettrica e calore, pari alla somma dell’energia elettrica netta e dell’energia termica utile prodotte (Ee + Et), riferiti all’anno solare”.

Per verificare il raggiungimento delle predette soglie e l’entità del risparmio di energia rispetto alle produzioni separate risulta necessario determinare quanto calore viene liberato con l’impiego del combustibile di alimentazione. Come già ricostruito da questa sezione nella decisione n.4894 del 7 marzo 2025 “ Nei casi come il presente in cui l’unità è alimentata a gas naturale, l’energia di alimentazione corrisponde al potere calorifico del gas che si immette nell’impianto; tale valore non è costante in natura. Bisogna quindi avere riguardo al potere calorifico del gas che in concreto viene utilizzato dall’impianto in un dato momento; tale informazione è espressa da due valori: il potere calorifico superiore (“PCS”) e il potere calorifico inferiore (“PCI”). La differenza del PCI il PCS tiene conto anche del calore latente di condensazione dell’acqua prodotta durante la combustione, mentre il PCI non considera questo calore latente e quindi è leggermente inferiore al PCS. Occorre inoltre rammentare che il comma 71 dell’art. 1 della legge 23 agosto 2004, n. 239 (poi abrogato dalla l. 27 dicembre 2006, n. 296, ma comunque rilevante ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. 8 febbraio 2007, n. 20) ha riconosciuto il regime incentivante dei certificati verdi per “l’energia prodotta da impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento, limitatamente alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento”.

Vi ha fatto seguito il decreto ministeriale del 24 ottobre 2005 dell’allora Ministero delle attività produttive, recante “direttive per la regolamentazione dell’emissione dei certificati verdi alle produzioni di energia di cui all’articolo 1, comma 71, della legge 23 agosto 2004, n. 239”, al cui articolo 2, co. 3, si rinvengono le seguenti definizioni:

- “a)Impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento è un sistema integrato, costituito dalle sezioni di un impianto di produzione combinata di energia elettrica e calore che rispettano i criteri definiti dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, ai sensi dell’articolo 2, comma 8, del decreto legislativo n. 79/99, e da una rete di teleriscaldamento per la distribuzione del calore, cogenerato dall’impianto di cogenerazione medesimo, a una pluralità di edifici o ambienti per impieghi connessi prevalentemente con gli usi igienico-sanitari e la climatizzazione, il riscaldamento, il raffrescamento, il condizionamento di ambienti a destinazione residenziale, commerciale, industriale e agricola, ad esclusione, nel caso di ambienti a destinazione industriale, degli impieghi in apparecchiature e macchine a servizio di processi industriali”;

- “b)Quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento è la parte dell’energia termica utile prodotta, come definita dall’articolo 1, lettera o), della deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas 19 marzo 2002, n. 42, e successive modificazioni e integrazioni, effettivamente destinata e utilizzata, tramite o mediante cessione a una rete di teleriscaldamento, negli impieghi di cui alla lettera a), al netto dell’energia termica prodotta da eventuali caldaie di integrazione, di riserva o ausiliarie o di altre fonti di calore non cogenerativi”.

Rilevano poi le “procedure per la qualificazione di impianti a fonti rinnovabili e di impianti a idrogeno, celle a combustibile e di cogenerazione abbinata al teleriscaldamento ai fini del rilascio dei certificati verdi” di cui al decreto ministeriale 21 dicembre 2007, adottato dall’allora Ministero dello sviluppo economico di concerto con il Ministero dell’ambiente” .

Orbene, con il secondo motivo del ricorso introduttivo la società contesta innanzitutto le conclusioni raggiunte dal GSE con riguardo all’erroneo calcolo del valore F (energia di alimentazione della unità di cogenerazione).

La censura deve essere disattesa per le ragioni che seguono.

7.3.1. Nella relazione tecnica allegata all’istanza di riconoscimento dell’impianto di produzione combinata come cogenerazione per gli anni 2011 e 2012 la società ha espressamente rappresentato che: “ Il potere calorifico inferiore (PCI) del gas naturale, di riferimento nel periodo in esame, è quello ottenuto come media ponderata sul gas riconsegnato all’impianto di cogenerazione (misure mensili GAS 1 – GAS 2) dei dati mensili di potere calorifico rinvenibili sui verbali Snam Rete Gas relativi al gas naturale riconsegnato al sito (il punto di riconsegna gas in corrispondenza della misura GAS 1 è un punto di riconsegna diretto da rete di trasporto gas di Snam Rete Gas)”.

Dunque la ER ha dichiarato essa stessa di avere impiegato un dato caratterizzato da un’elevata attendibilità tecnica, avendolo acquisito direttamente dal fornitore del gas, circostanza che ha determinato che il Gestore originariamente approvasse l’istanza e quindi emettesse i certificati verdi (cfr.Cons. Stato,sez. II, 11.4.2022, n. 2671, secondo cui “Nel calcolo del rendimento, pertanto, occorre in linea di principio tener presente il potere calorifico del gas che in concreto viene utilizzato dall’impianto in un dato momento. Il dato si ottiene dal fornitore del gas, nella specie dalla SNAM Rete Gas, ed è espresso da un valore denominato PCI, acronimo che sta per ‘potere calorifico inferiore’, ed è il potere calorifico di un’unità di volume calcolato al netto dell’energia che viene impiegata per vaporizzare l’acqua atmosferica durante la sua combustione ”).

Sennonché, malgrado tale precisa dichiarazione, il GSE nella fase di verifica ha riscontrato l’impiego di un diverso valore. Nello specifico, la società per calcolare il PCI a partire dal PCS ha applicato un rapporto di conversione di 0,887, mentre dai verbali del fornitore si ricava un dato diverso, pari a 0,902 per il 2011 e 0,903 per il 2012. Si tratta, questo dell’acclarata divergenza tra il rappresentato e il verificato, di un aspetto pacifico, non dibattuto tra le parti; ed è appena il caso di precisare che la differenza ha rilevanti ripercussioni sul calcolo degli indici, poichè quanto maggiore è il PCI considerato ai fini del calcolo, tanto minore è il rendimento (e viceversa) a parità di energia prodotta.

A fronte di tale quadro fattuale, le censure della parte ricorrente risultano del tutto inidonee a infirmare la valutazione del Gestore.

Nè l’argomento secondo il quale il potere calorifico del gas potrebbe essere calcolato anche secondo altri metodi parimenti attendibili rispetto alla rilevazione offerta dal fornitore coglie nel segno, in quanto è la stessa società ad aver scelto quale parametro l’impiego dei valori di Snam Rete Gas.

In ogni caso il rapporto di conversione tra PCI e PCS utilizzato dalla società, anche a valle delle richieste di chiarimenti del Gestore, non risulta fondato su argomenti che ne giustifichino l’utilizzo dal punto di vista tecnico. Nè coglie nel segno la tesi della parte ricorrente secondo cui il GSE avrebbe approvato in sede di riconoscimento della unità quale CAR il criterio di calcolo serbato dalla società siccome rappresentato in occasione della sua domanda. Invero come espressamente precisato nel provvedimento impugnato il GSE con provvedimento del 18 marzo 2013, nel comunicare l’accoglimento della richiesta del riconoscimento CAR per l’annualità 2011, già rappresentava alla ricorrente che “ dalla determinazione inviata risulta che nei mesi di settembre, ottobre, novembre e dicembre 2011 i valori della quota parte di energia termica immessa nella rete di teleriscaldamento associata alla sezione di cogenerazione

[…] sono significativamente superiori, nei medesimi periodi, ai valori di energia termica prelevata mediante spillamento di vapore della turbina. ”.

Infine, l’invocato margine di tolleranza del 2%, che troverebbe fondamento ad avviso della società nell’art.1, lett. b) dell’Allegato A della deliberazione dell’Aeegsi n.185/2005, poi, sarebbe applicabile alla fattispecie, giacché, come già concluso da questa sezione con la sentenza n. 4894 del 7 marzo 2025 “ tale disposizione è prevista ad altri fini, e in particolare si riferisce alla c.d. area omogenea di prelievo (definita quale “la porzione di rete di trasporto per la quale il valore del PCS medio mensile del gas naturale riconsegnato sia uguale per tutti i punti di riconsegna e presenti, rispetto ai valori del PCS medio mensile del gas naturale delle AOP adiacenti, una differenza non superiore al ± 2%”). In altri termini, se uno scostamento non superiore al 2% consente di discorrere in termini di area omogenea di prelievo, ciò non significa che per l’accesso agli incentivi tale divergenza, comunque rilevata ed esistente, possa essere trascurata, taciuta o celata (peraltro, non a caso, al fine di raggiungere la soglia minima o, comunque, un aumento dei certificati verdi ottenibili”.

Tanto premesso, ad ogni buon conto, lo scostamento tra i dati risultanti dai verbali di Snam Rete Gas, che la società si era impegnata a utilizzare, e quelli effettivamente posti dalla ER a fondamento delle proprie istanze non avrebbe potuto essere considerato tollerabile la ridetta divergenza incide significativamente, con efficacia determinante, per le ragioni già ampliamente illustrate, sulle modalità di calcolo degli indici necessari per determinare an e quantum dell’incentivazione .

Di qui l’infondatezza del secondo motivo di censura.

7.3.2. Con il terzo motivo la società censura la valutazione del GSE di escludere dal calore rilevante ai fini dell’incentivazione quello fornito tramite teleriscaldamento alle utenze corrispondenti alla cabina SNAM e alle batterie anti-icing , contestazione mossa anche in relazione ai provvedimenti di riconoscimento della unità come CAR per gli anni 2016 e 2017.

Vero è che sia la cabina Snam che le batteria anti-icing fanno parte del processo di produzione elettrica, in quanto la cabina è impiegata per il pre-riscaldamento del gas mentre le batterie hanno la funzione preriscaldare l’aria di combustione in ingresso nelle turbine a gas. Includere nella quota di energia incentivabile anche il calore destinato a tale impiego significherebbe incentivare l’energia termica necessaria per la produzione di energia elettrica e non quella effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento.

Sul punto la giurisprudenza ha già avuto modo di concludere condivisibilmente nel senso che “l’energia termica considerata utile, negli impianti di cogenerazione di energia elettrica e termica, secondo la definizione fornita dall’art. 6.5 della deliberazione AEEG n. 215/2004, (…) è quella che viene utilizzata per usi civili e/o usi industriali, con esclusione di quella fornita a processi di produzione di energia elettrica (…)’. Trattasi di definizione ricognitiva di un concetto di energia termica utile di natura tecnico-scientifica sotteso al quadro normativo d’incentivazione delle fonti assimilabili e degli impianti cogenerativi […]. In particolare, alla stregua del richiamato quadro normativo e regolamentare può essere considerata energia termica utile solo il calore direttamente destinato a usi civili o industriali, e non anche l’energia termica destinata alla produzione di energia elettrica, poiché diversamente – come puntualmente messo in rilievo nella relazione di verificazione del 28 settembre 2012 – si andrebbe ad inficiare il concetto stesso di cogenerazione, potendosi verificare il caso limite in cui il prodotto finale della centrale termoelettrica sia costituito esclusivamente da energia elettrica. In tale modo, l’esercizio dell’impianto sarebbe finalizzato a conseguire altri benefici, segnatamente un aumento della produzione di energia elettrica, e non già un aumento del rendimento energetico complessivo, garantito da una sinergia ottimale tra utenza elettrica e utenza termica rifornite dall’impianto cogenerativo, e finirebbe dunque a perseguire finalità esulanti dalla disciplina di favore per impianti di cogenerazione assimilabili ad impianti a fonte rinnovabile. Poiché i benefici previsti da tale disciplina di favore possono essere concessi solo in misura limitata, essendo limitata la possibilità di carico del sistema elettrico, appare logico che l’accesso ai medesimi venga riservato – nel rispetto del principio di concorrenza – a quegli impianti che, come stabilito dalla normativa, producano un significativo risparmio di energia, attraverso il recupero in forma utile dell’energia termica utile (nelle forme di vapore, acqua calda o aria calda) per usi industriali o civili (ad es., con l’utilizzazione in processi industriali, oppure a fini di climatizzazione, riscaldamento, raffreddamento, condizionamento di ambienti residenziali, commerciali e industriali). Peraltro, già la deliberazione AEEG n. 42/2002 aveva espressamente stabilito che l’eventuale utilizzo di vapore per iniezione nelle turbine a gas (ossia, per la produzione di energia elettrica) non poteva essere considerata energia termica utile” (Cons. Stato, sez. VI, 16.5.2013, n. 2569).

Nemmeno coglie nel segno quanto evidenziato da parte ricorrente in merito alla circostanza per cui l’appendice C delle Linee Guida CAR prescriverebbe un margine di tolleranza nella misura del calore utile pari al 5%. Il ridetto margine afferisce alle misurazioni mentre nella fattispecie ciò che è contestato è, a monte, il metodo di calcolo avendo la ricorrente calcolato nel valore di Hchp anche il calore ceduto dall’impianto ai fini di un maggiore rendimento elettrico dello stesso.

7.3.3. Dalle considerazioni che precedono emerge altresì l’infondatezza del terzo motivo dell’impugnativa, con cui la ER ha dedotto che il GSE non avrebbe potuto disporre la decadenza dal già deciso riconoscimento della qualifica di CAR alla unità Y27, dovendo il provvedimento impugnato spiegare effetti solo pro futuro ai sensi del combinato disposto dei commi 3 bis e 3 ter dell’articolo 42 del d.lgs n. 28/2011. Anzitutto, il Gestore non ha disposto la decadenza dal sistema incentivante, ma ha provveduto al ricalcolo dei valori sulla base del metodo corretto; e soltanto all’esito di tale operazione ha riscontrato, peraltro solo per alcune annualità, che l’impianto non aveva raggiunto l’IREmin. La richiesta di restituzione degli incentivi origina dunque dal fatto che nel 2011 e nel 2012 la produzione combinata non aveva comportato un adeguato risparmio, secondo le specifiche condizioni fissate dall’Autorità, rispetto a quella separata.

E nel caso di specie emerge la falsa rappresentazione dei fatti, consistente nel ricorso a dati diversi da quelli che la società aveva espressamente dedotto di voler impiegare nelle relazioni tecniche allegate alle domande di incentivazione. D’altronde, la decadenza ai sensi dell’art. 11, co. 1, del decreto ministeriale citato può essere disposta anche “ qualora il GSE rilevi violazioni, elusioni o inadempimenti cui consegua l’indebito accesso agli incentivi” ; situazione che, per tutto quanto sin qui osservato, comunque si attaglierebbe al caso che occupa.

7.3.4 . Altrettanto destituita di fondamento è la domanda risarcitoria proposta con il ricorso introduttivo. In particolare, in disparte la genericità della richiesta, non risulta affatto comprovato, per le ragioni già esposte, che il GSE abbia concordato con la ER l’utilizzo di parametri diversi da quelli espressamente rappresentati dalla società con le istanze di incentivazione.

7.4 . Altrettanto privo di fondamento è il ricorso per motivi aggiunti, con cui la parte ricorrente ha dedotto che l’art. 56, co. 7, d.l. n. 76/2020 avrebbe definitivamente chiarito, in via interpretativa, che i poteri di controllo previsti dall’art. 42 del d.lgs. 28/2011, ai fini dell’erogazione degli incentivi per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, non si sottraggono al paradigma generale dell’autotutela, con ciò determinando il superamento di quell’orientamento giurisprudenziale in base al quale i provvedimenti di decadenza (totale o parziale) dagli incentivi non possono considerarsi manifestazione di autotutela e che il potere di verifica e controllo circa la spettanza degli incentivi sia immanente, potendo avere luogo in ogni tempo e potendo collocarsi anche a valle del provvedimento di ammissione al beneficio, mettendone in discussione i presupposti anche a notevole distanza di tempo; da qui la prospettata illegittimità sopravvenuta di tutti gli atti gravati per mancato rispetto dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241/1990.

7.4.1 . Come noto, la novella ha modificato l’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 (“controlli e sanzioni in materia di incentivi”) introducendo, al comma 3, la generale previsione secondo la quale i poteri di cui ai commi 1 e 2 della norma sono esercitati “ in presenza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990 n. 241 ”. Il comma 8 dell’art. 56 in commento ha, poi, previsto che le disposizioni del comma 7 (dunque la modificazione dell’art. 42 comma 3 e 3 bis del d.lgs. n.28/2011 con la previsione dei presupposti previsti per l’annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies l. n. 241/90) trovano applicazione anche ai “ progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimento del G.S.E. di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto legge [….] ”.

Come già concluso da questa sezione con il precedente più volte citato: “(…) è opportuno innanzitutto escludere che, con la novella sopra riportata, il legislatore abbia voluto ascrivere, in chiave ricognitiva, i poteri del G.S.E. al genus dell’autotutela, come sostenuto dalla difesa ricorrente.

Al contrario, è stato puntualmente precisato che l’art. 56, comma 7 d.l. n. 76 del 2020, pur avendo previsto che il potere di decadenza si eserciti in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies, l. n. 241 del 1990, non ha mutato la natura del potere esercitato, che rimane di decadenza sia pure subordinato alla ricorrenza degli indicati presupposti (cfr. Ad. Plen. Cons. Stato, n. 18 del 2020; Cons. Stato, Sez. II, n. 2747 del 2022; Sez. IV n. 462 del 2022 e n. 594 del 2021; Sez.VI n. 9 del 2022 e n. 6516 del 2021; Corte cost., n. 237 del 2020)”.

Tanto premesso, con riguardo all’invocata illegittimità sopravvenuta del provvedimento qui impugnato, giova richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, in base al quale la novella in esame “ non costituisce una norma di interpretazione autentica, immediatamente applicabile ai giudizi in corso, ma consente alle imprese, destinatarie di provvedimenti del G.S.E. di decadenza dagli incentivi ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo da parte del Gestore, presentando apposita richiesta, volta a consentire l’applicazione, ai fini di una diversa regolazione del rapporto sostanziale, dello ius superveniens, come recato dall’art. 56, comma 7, dello stesso decreto legge ” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 12 ottobre 2022, n. 8719; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743). In sostanza, l’applicazione dello ius superveniens presuppone l’instaurazione di un autonomo procedimento avente ad oggetto la valutazione da parte dell’amministrazione dei presupposti di applicazione della normativa introdotta, che pertanto deve essere applicata all’esito di un distinto procedimento amministrativo che differisce da quello inerente alla decadenza degli incentivi, avendo quest’ultimo solo come presupposto. “Tale applicazione non può intervenire in sede giurisdizionale ad opera del giudice nel giudizio di impugnativa della decadenza dell’incentivo (giudizio che ha oggetto la legittimità dell’atto di decadenza con riferimento al momento della sua adozione), dovendo la legittimità dell’atto di decadenza adottato in data anteriore all’entrata in vigore della novella essere valutata in forza del principio tempus regit actum alla luce del quadro normativo vigente alla data della sua adozione (Consiglio di Stato II, 4 gennaio 2023, n. 127)” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, n. 10920/2023; in senso conforme Cons. Stato, Sez. II, n. 640 del 2023; Sez. VI, n. 8719 del 2022; Sez. II, nn. 2743, 2744, 2745, 2746 del 2022).

8.In conclusione, tutte le impugnative devono essere respinte.

9 . La complessità e la novità delle varie questioni (quantomeno al tempo dell’introduzione del giudizio) giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite;

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quinta- ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e come integrato dai motivi aggiunti, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2025, tenutasi tramite collegamento da remoto, con l’intervento dei magistrati:

Calogero Commandatore, Presidente FF

Monica Gallo, Referendario, Estensore

Vincenzo Rossi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Monica Gallo	Calogero Commandatore

IL SEGRETARIO