Pubblicato il 30/04/2025

N. 01435/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00010/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di NI (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10 del 2025, proposto da
Avi Immobiliare s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carmelo Barreca e Rosario Orazio Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana - Dipartimento Regionale dell’Urbanistica, in persona dell’Assessore pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in NI, via Vecchia Ognina, 149;
Comune di Caltagirone, non costituito in giudizio;

per l'accertamento dell’illegittimità

del silenzio-inadempimento serbato dalle Amministrazioni intimate in ordine all’istanza di cui alla diffida del 12 novembre 2024, assunta a protocollo del Comune di Caltagirone in pari data con numero protocollo n. 54194, avente ad oggetto la riqualificazione urbanistica, con cambio di destinazione d’uso, dell'area urbana sita in Caltagirone, posta tra le vie dell'Industria e Agesilao Greco, rilevata in catasto al fg. 139 part. 91 sub. 1;

nonché per l’accertamento

dell’obbligo dell’Amministrazione intimata di provvedere in ordine alla menzionata istanza;

e per la condanna

dell’Amministrazione intimata a provvedere in ordine alla menzionata istanza entro un termine non superiore a trenta giorni, con richiesta di nomina di un Commissario ad acta ex art. 117, co. 3 c.p.a..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato del Territorio e Ambiente - Dipartimento Regionale Urbanistica della Regione siciliana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 il dott. Salvatore Accolla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente esponeva che, con nota dell’11 giugno 2021, aveva chiesto, in qualità di proprietaria dell’area in epigrafe indicata, il cambio di destinazione d’uso della stessa, attualmente zonizzata come “F6” - area per grandi attrezzature per lo sport e lo spettacolo – invocando a tale scopo, l’adozione di un piano attuativo che mutasse solo la zonizzazione e che mantenesse inalterati tutti gli indici urbanistici previsti nelle N.T.A. per la zona F ovvero senza modificazione del carico urbanistico della zona..

Con nota del 29.07.2021 prot. 38936, l’ente riscontrava la richiesta comunicando che con delibera di giunta n° 145 del 27.07.2021 era stata avviata la procedura necessaria per la rideterminazione urbanistica delle aree interessate da vincoli decaduti.

Precisava che in data 5 giugno 2023, su suggerimento del responsabile dell’Area tecnica nel frattempo subentrato, aveva presentato una proposta di variante al Piano Regolatore Generale, in applicazione dell’art. 4 comma 4 della l. n. 16 del 2016, al fine di ottenere il cambio della destinazione d’uso dell’area in questione.

Con nota del 13 settembre 2023, il responsabile dell’Ufficio – in riscontro alla seconda richiesta – comunicava che “per il proposto cambio di destinazione d’uso …” anche il Dipartimento urbanisica della regione Siciliana aveva suggerito di intraprendere la procedura di formazione ed approvazione del PUG “scartando a priori l’ipotesi della procedura di cui all’art. 4 della l.r. 16/2016 e di conseguenti accordi urbanistici…”.

L’odierna ricorrente, con propria nota del 27 settembre 2023, aveva invitato l’Amministrazione al riesame di tale ultimo pronunciamento e quindi, in data 21 novembre 2023, la aveva diffidata a provvedere alla riqualificazione urbanistica, chiedendo al Dirigente dell’Assessorato Regionale del Territorio e Ambiente, a fronte del persistente inadempimento dell’Amministrazione comunale, la nomina di un commissario ad acta .

Seppur dopo un lungo periodo di inerzia, il Comune, con nota del 20 marzo 2024 aveva riscontrato le richieste conseguentemente formulate dallo stesso Assessorato regionale, esprimendo parere negativo sul presupposto che non si sarebbe trattato in alcun modo di “zona bianca”.

Ciò non di meno, a prosecuzione della copiosa corrispondenza già intercorsa, il Sindaco, con nota del 9 agosto 2024, apprezzata, a parere della ricorrente, favorevolmente la proposta di realizzazione di una struttura di vendita a fronte della realizzazione di interventi “perequativi” illustrate nella nota del 3 giugno 2024, aveva invitato lo stesso Responsabile amministrativo a chiedere all’ARTA - DRU parere preventivo di fattibilità urbanistica.

L’Assessorato, compulsato dalla Direzione tecnica comunale, aveva giudicato irricevibile/inammissibile la richiesta, evidenziando come le procedure da avviare per la redazione, adozione ed approvazione da parte dei Comuni di varianti urbanistiche, stabilite dall’art. 26 della l.r. 19/2020, non avrebbero previsto alcuna acquisizione di parere preventivo da parte del DRU.

A questo punto la ricorrente aveva formulato un’ulteriore intimazione nei confronti dell’Amministrazione comunale, riscontrata con una nota del Sindaco del 26 novembre 2024, che, secondo la parte ricorrente, avrebbe sostanzialmente negato il contenuto della precedente missiva del 9 agosto e riconfermato l’intento dilatorio e soprassessorio che avrebbe connotato, lungo tutta la vicenda, l’azione degli uffici preposti.

La ricorrente aveva inviato, tramite i propri legali, una replica, cui non era, tuttavia, conseguito alcun avvio di procedimento da parte dell’Amministrazione.

1.1. Conseguentemente la parte aveva formulato il ricorso in esame, incentrato sulle seguenti censure.

2. Evidenziava, in primo luogo, come la stessa Amministrazione, secondo la posizione tenuta fino a marzo 2024, avrebbe ritenuto che la destinazione dell’area a zona destinata ad attività ricreative e sportive, avrebbe comportato un vincolo espropriativo a cagione del monopolio pubblico in ordine alle opere realizzabili conformi alla destinazione dell’area.

Solo successivamente, dimostrando, a suo parere un comportamento ondivago e soprassessorio in ordine all’istanza da essa formulata, il Comune avrebbe mutato opinione in merito alla natura del vincolo, qualificandolo di natura conformativa.

2.1. Il mancato scrutinio dell’istanza si sarebbe posto in contrasto con le previsioni di cui all’art. 2 della legge 241/90 in merito all’obbligo di riscontro con provvedimento espresso delle istanze presentate dai privati.

Ad opinione della società ricorrente, il silenzio inadempimento sarebbe stato configurabile, infatti, anche in relazione alla pianificazione urbanistica, in quanto anche rispetto ad atti generali sarebbero individuabili interessi legittimi differenziati e qualificati.

La tendenziale incoercibilità delle scelte di pianificazione, espressione di potestà discrezionali dell’Amministrazione, avrebbe, d’altra parte, trovato un temperamento nei casi in cui sarebbe lo stesso strumento urbanistico a porre l’obbligo di dettagliare le previsioni generali con la pianificazione attuativa.

Tale sarebbe stato il caso di specie, in cui l’autovincolo imposto all’Amministrazione sarebbe derivato dalle previsioni dei commi 4 e 5 dell’art. 60 delle N.T.A. del Comune, in cui sarebbe stata stabilita la temporaneità dei vincoli di destinazione d’uso per servizi e attrezzature in sede non propria di proprietà privata e la possibilità, per il Consiglio comunale, di cambiare la destinazione d’uso attraverso una variante.

Alla luce di tali previsioni, i margini della discrezionalità "politica" dell'Ente si sarebbero in gran parte consumati, in favore di un esercizio del potere che, pur rimanendo discrezionale nel " quomodo " ovvero nei contenuti, sarebbe divenuto doveroso nell'" an ".

2.2. Affermava, inoltre, che l’Amministrazione comunale avrebbe ingenerato l’affidamento in ordine al cambio di destinazione d’uso dell’immobile, in particolare con la nota del 9 agosto 2024 in cui erano state considerate meritevoli di valutazione “ l’insieme delle misure compensative/perequative proposte ”.

Alla luce del contenuto della predetta nota del 9 agosto 2024 sarebbe stato evidente la contraddittorietà e lo sviamento dell’azione amministrativa, nel momento in cui, successivamente, era stato rifiutato il cambio di destinazione urbanistica dell’area, al quale si sarebbe accompagnata alla cessione di un’infrastruttura pubblica.

2.3. Nel merito, sarebbe stato palese che gli standard della zona F6 sarebbero stati ampiamente realizzati, in quanto riferiti ad una aspettativa di insediamento urbano e di incremento demografico non più verificatosi.

2.4. Sottolineava, infine, come sarebbe stato a tutt’oggi controversa la natura conformativa o espropriativa (tesi, quest’ultima, che sarebbe stata sostenuta nella sentenza n. 613/2024 del C.G.A.) del vincolo F6.

2.5. Tutto ciò premesso, la ricorrente chiedeva l’accoglimento delle domande indicate in epigrafe.

3. Si costituiva in giudizio l’Assessorato regionale convenuto, il quale, alla luce delle proprie note, adottate in data 25/1/2024 e 15/10/2024, riteneva di aver definito le attività di propria competenza, dal momento che le censure di parte ricorrente avrebbero riguardato inadempienze del Comune e chiedeva, pertanto, di dichiarare il proprio difetto di legittimazione passiva.

4. Il Comune di Caltagirone, pur destinatario di regolare notificazione del ricorso, non si costituiva, invece, in giudizio.

5. In vista della camera di consiglio fissata per la discussione del ricorso, la ricorrente depositava una memoria di replica in cui ribadiva la sussistenza, a suo parere, della legittimazione passiva della Regione, in considerazione dei compiti, ad essa affidati, di vigilanza e controllo dell’attività urbanistica e dei poteri sostituivi ad essa riconosciuti dall’art. 48 della stessa legge n. 19/2020.

5.1. Evidenziava, poi, che, in un caso a suo parere analogo, del quale aveva avuto recente conoscenza, il Comune di Caltagirone, in esecuzione della sentenza del TAR NI n. 3631 del 2021, aveva rideterminato urbanisticamente per decadenza dei vincoli un’area conferendole la destinazione d’uso relativa alla zona omogenea D 2.1, con misure perequative consistenti in interventi complessivi di urbanizzazione e arredo urbano, sul presupposto, dichiarato nelle osservazioni dello stesso capo dell’ufficio comunale, coincidente con quello sotteso alla propria richiesta, della saturazione delle aree destinate ad insediamenti produttivi.

Sotto tale profilo, scarso rilievo avrebbe avuto la circostanza che la rideterminazione avrebbe riguardato una zona definita “bianca” a cagione della scadenza dei vincoli espropriativi, in quanto l’istruttoria e la ricognizione dei bisogni pubblici, per come palesati dall’ufficio tecnico, non avrebbero potuto essere differenti in un caso dall’altro, poiché eminentemente obiettivi.

5.2. In conclusione, per questi motivi e per quelli indicati nel ricorso introduttivo, insisteva nelle domande indicate in epigrafe.

6. Alla camera di consiglio dell’11 marzo 2025, su richiesta dei difensori delle parti costituite e presenti in udienza, il ricorso veniva posto in decisione.

7. Deve preliminarmente rigettarsi l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’Amministrazione regionale, dal momento che, fermo restando il ruolo primario dell’Ente comunale, la legge regionale 19/2020 prevede poteri sostitutivi della Regione che giustificano la sua chiamata nel presente giudizio.

Ciò premesso, il ricorso deve ritenersi infondato.

8. Ripercorrendo la sequenza degli atti intercorsi tra le parti, può notarsi quanto segue.

8.1. Parte ricorrente ha formulato una prima istanza di riclassificazione urbanistica delle aree di sua proprietà con nota protocollata in data 12 giugno 2021, riscontrata con nota del Comune, di natura soprassessoria, del 29 luglio 2021, nella quale veniva reso noto che, con la Delibera di Giunta Municipale del 27 luglio 2021, l’Amministrazione aveva avviato le procedure necessarie per pervenire alla rideterminazione urbanistica delle aree interessate per decadenza dei vincoli preordinati all’esproprio previsti dal Piano Regolatore Generale.

Ha quindi reiterato la richiesta di cambio di destinazione d’uso dell’area in data 29 maggio 2023 (trasmessa via pec il 5 giugno 2023), chiedendo l’attivazione del procedimento ex art. 4 della l.r. 16/2016.

In riscontro il Comune, con nota del 13 settembre 2023 sulla scorta delle indicazioni ricevute informalmente da Dirigenti regionali, ha rigettato l’istanza, ritenendo necessario l’avvio delle procedure per la formazione e l’approvazione del PUG.

8.2. Già con questo provvedimento può ritenersi che l’Amministrazione abbia dato riscontro alla richiesta del ricorrente e che, pertanto, già a partire da tale momento non sia configurabile il silenzio inadempimento, avendo l’Ente pubblico dato formale riscontro alla domanda del privato.

8.3. A seguito di ulteriori richieste e di sollecitazioni prevenute per il tramite dell’Assessorato Regionale al Territorio e all’Ambiente, al quale la parte ricorrente aveva richiesto l’esercizio di poteri sostitutivi, il Comune, con nota del 20 marzo 2024, dotata di motivazione analitica e pienamente esaustiva, ha chiaramente affermato che per le aree F6 quale quella in esame l’art. 60 delle N.T.A non avrebbe previsto nulla in ordine alla preordinazione all’esproprio, ed anzi, i privati avrebbero potuto utilizzare le aree per la realizzazione di strutture quali palestre, teatri etc., concludendo per l’esclusione della qualificabilità dell’area come zona bianca e per la permanenza della classificazione come zona F6.

8.4. Con l’emanazione di tale provvedimento è incontestabile che siano state soddisfatte le previsioni di cui all’art. 2 c.p.a, a norma del quale “ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso”.

L’Amministrazione ha, infatti, rigettato, senza alcun possibile equivoco, la richiesta di riclassificazione dell’area formulata dalla stessa odierna ricorrente sulla base di una motivazione analitica e dettagliata.

8.5. La parte ricorrente avrebbe potuto e dovuto impugnare la nota, ove la avesse ritenuta illegittima, entro il termine di decadenza di cui all’art. 29 c.p.a., ma, certamente, non è sostenibile che l’Amministrazione sia rimasta inerte e silente, come, invece, si sostiene nel ricorso in esame.

Né tali conclusioni sono smentite dalla nota del 26 marzo 2024, con cui l’Assessorato regionale Territorio e Ambiente ha ritenuto le conclusioni raggiunte dal Comune con la predetta nota di riscontro, “ discrepanti con quanto previsto dall’art. 60, comma 6 delle NTA ”, trattandosi di un contrasto interpretativo che, tuttavia, non esclude, l’avvenuto formale ed esaustivo riscontro da parte dell’Ente destinatario dell’istanza di riclassificazione.

8.6. La lettera inviata dalla ricorrente al Sindaco in data 3 giugno 2024 non rappresenta altro, in tal senso, che una reiterazione dell’istanza di riqualificazione precedentemente presentata e, come detto, adeguatamente riscontrata dal Comune.

8.7. La successiva comunicazione del Sindaco di Caltagirone del 9 agosto 2024 non muta le precedenti conclusioni, sia perché si tratta di una nota “sollecitatoria” (come è stata definita dalla stessa società ricorrente) ed interlocutoria - sfociata, infatti, nella formulazione di un quesito nei confronti dell’Assessorato Regionale al Territorio (quesito che l’Amministrazione regionale ha, a sua volta, dichiarato irricevibile/inammissibile) - sia perché in essa si fa riferimento, in realtà, ad un procedimento diverso da quello richiesto dalla ricorrente, in quanto si fa riferimento alla “definizione del PUG” e all’”approvazione della variante”.

Nessun obbligo di provvedere, a fronte del riscontro dato già in precedenza con la citata nota del 20 marzo 2024, si configura a fronte di tale nota sindacale che, per il suo carattere generico e dubitativo, non pare possa definirsi neanche “di indirizzo”, come d’altra parte ha tenuto a ribadire lo stesso Sindaco, del tutto ragionevolmente, nella successiva nota del 25 novembre 2024.

8.8. La stessa parte ricorrente, nella nota inviata agli uffici comunali in data 11 novembre 2024 sembra far riferimento non più al procedimento di riqualificazione conseguente alla decadenza del vincolo ma ad un procedimento di variante urbanistica che sarebbe “ né più né meno di ciò che accade allorquando si dà una destinazione d’uso alle zone bianche ” .

Dato per assodato che la stessa ricorrente ha, in tale nota, sostanzialmente riconosciuto che non si è configurata alcuna decadenza della destinazione urbanistica dell’area, va aggiunto che né la previsione di cui all’art. 60 comma 6 delle Norme Tecniche di attuazione, né l’art. 32 delle l.r. 19/2020, più volte richiamate nella medesima nota, possono considerarsi una base per la ricostruzione di un obbligo di provvedere.

In proposito, deve considerarsi che anche la giurisprudenza afferma che “ l'attività di pianificazione è connotata da discrezionalità che investe anche l'an del provvedere e che presuppone valutazioni complesse di una molteplicità di interessi pubblici e privati. Un obbligo di provvedere può, infatti, ravvisarsi soltanto nel caso in cui una norma di legge, che nelle specie manca, ne predefinisca in modo chiaro i connotati ” (Cons. Stato, Sez. VI, 20/4/2017, n. 1860).

Nel caso di specie, l’obbligo di provvedere non sembra discendere dall’art. 60 comma 6 delle NTA, il quale stabilisce, invece, una mera facoltà di “ stipula di convenzioni tra l’amministrazione comunale ed enti pubblici o privati, per la concessione di aree allo scopo di realizzare e/o gestire attrezzature ed impianti di uso pubblico ”.

Né, per definizione, può ritenersi coercibile la conclusione degli accordi urbanistici di cui all’art. 32 della legge regionale 19/2020, norma che stabilisce che il Comune può stipulare tale accordi ma non che è tenuto a farlo.

9. In conclusione, per tutte le ragioni indicate, il ricorso deve essere rigettato.

10. La peculiarità dei fatti di causa giustifica la compensazione delle spese di causa nei rapporti con l’Assessorato regionale. Nulla deve disporsi nei rapporti con il Comune di Caltagirone, attesa la mancata costituzione in giudizio di quest’ultimo

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di NI (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate nei rapporti con l’Assessorato regionale convenuto.

Nulla spese nei rapporti con il Comune di Caltagirone.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NI nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Agnese Anna Barone, Presidente

Giuseppina Alessandra Sidoti, Consigliere

Salvatore Accolla, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Salvatore Accolla	Agnese Anna Barone

IL SEGRETARIO