Pubblicato il 11/02/2026

N. 00245/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00765/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 765 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-,-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Sebastiano Casolino, Raffaella Vingiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ferrara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliano Onorati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Ferrara, via borgo Leoni 16;

per l'annullamento

-dell’ordinanza -OMISSIS- pg. N.-OMISSIS- del 22.9.2023, assunta dal Sindaco del Comune di Ferrara, avente efficacia del 23.9.2023 all’1.1.2024;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Ferrara;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. ES FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, tutti titolari di esercizi di vendita del tipo minimarkeet ovvero di pizzerie, impugnavano, formulando anche istanza cautelare, l’ordinanza -OMISSIS- pg. N.-OMISSIS- del 22.9.2023, assunta ai sensi dell’art. 5, comma 5, del TUEL, con cui il Sindaco del Comune di Ferrera aveva disposto “ dalle ore 17.00 di sabato 23 settembre 2023 alle ore 06.00 di lunedì 01 gennaio 2024 all’interno dell’area cittadina compresa tra le seguenti vie (….):

1) il divieto di consumo di bevande alcoliche nelle strade, piazze, giardini, parchi, aree pubbliche o aperte al pubblico transito e loro adiacenze, ad esclusione delle aree autorizzate e concesse dall’amministrazione come distese tavoli, dalle ore 18,00 alle ore 6,00 del giorno seguente;

2) il divieto di detenzione sulla pubblica via di qualsiasi bevanda contenuta in recipienti metallici, di vetro o di altro materiale rigido, al di fuori delle immediate pertinenze dei locali;

3) obbligo di chiusura dalle ore 21,00 alle ore 6,00 del giorno successivo rivolto agli esercizi di vicinato alimentare e misto e delle attività artigianali alimentari, a posto fisso o su area pubblica;

4) il divieto di vendita per asporto di bevande alcoliche di qualsiasi gradazione ed in qualsiasi contenitore rivolto agli esercizi di vicinato alimentare e misto e delle attività artigianali alimentari, a posto fisso o su area pubblica dalle ore 18,00;

5) obbligo di chiusura dalle ore 1,00 alle ore 5,00 rivolto agli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande

6) il divieto di vendita per asporto di bevande di qualsiasi genere contenute in recipienti di vetro, metallo o altro materiale rigido rivolto ai titolari dei pubblici esercizi di somministrazione (compresi i circoli privati), degli esercizi di vicinato alimentare e misto e delle attività artigianali alimentari, a posto fisso o su area pubblica;

7) negli orari stabiliti il divieto di vendita per asporto di bevande alcoliche viene esteso anche ai distributori automatici

[…] Salvo che il fatto non costituisca reato, l’inosservanza degli obblighi e dei divieti di cui alla presente Ordinanza comporterà l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500,00 ad euro 5.000,00 come previsto dall’art. 50, comma 7 bis, del D.Lgs. 267/2000; alle infrazioni delle prescrizioni che sono disposte con la presente Ordinanza, a seconda della specifica violazione accertata, conseguono inoltre le sanzioni stabilite dagli artt. 46 e 47 del Regolamento di Polizia Urbana “.

I ricorrenti, premesso che i locali da essi gestiti ricadono in area soggetta alle suddette prescrizioni e che già con precedente provvedimento del 10.7.2023 il Comune aveva adottato analogo ordinanza per il periodo 11.7 – 28.8.2023, deducevano i seguenti vizi:” 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 50, comma 5 del Dlgs. 18 agosto 2000 n. 267, difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione nonché contraddittorietà, perché non sono indicati quali siano i gravi pericoli che minacciano la sicurezza urbana, tenuto conto che le medesime problematiche sono fronteggiate anche dalla normativa statale (ad esempio dall’art. 14 ter della legge 30 marzo 2001, n. 125, che vieta la vendita di alcolici ai minori) e locale (il regolamento di polizia urbana già prevede il divieto generalizzato di vendita di bevande alcoliche in determinate ipotesi); 2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 50 comma 5, del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267, difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione, nonché del principio di tipicità degli atti amministrativi in ordine alla sussistenza dei requisiti di contingibilità ed urgenza ;3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 50, comma 5, del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267, dell’art. 41 della Costituzione, dei principi di proporzionalità, adeguatezza, logicità, congruità e ragionevolezza con particolare riferimento alla chiusura anticipata prevista al punto 3 e alla vendita di bevande non alcooliche di cui al punto 6 del dispositivo dell’ordinanza, perché viene ingiustificatamente lesa in modo fortemente pregiudizievole la libertà di iniziativa economia della categoria dei titolari di esercizi di vicinato ed il divieto, esteso all’intera stagione pre natalizia, è sproporzionato e gravatorio rispetto alle finalità perseguite; illegittimità della doppia sanzione pecuniaria contemplata; 4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 54, comma 4, del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267, in relazione all’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, perché non vi è l’indicazione delle ragioni per le quali le misure adottate sarebbero necessarie e sufficienti ad eliminare gli effettivi pericoli ai quali ovviare; 5) Violazione e falsa applicazione dell’art. 54, comma 4, del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267, in relazione all’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, perché non è stato acquisito l’apporto procedimentale degli interessati e difettano i presupposti di urgenza “.

Si costitutiva in giudizio il Comune di Ferrara che contestava le censure avversarie, chiedendo il rigetto del ricorso ed evidenziando, in particolare, l’estrema gravità della situazione nell’area oggetto dell’ordinanza impugnata, afflitta da gravissimi fenomeni di degrado connessi essenzialmente a spaccio, prostituzione, reati violenti e abuso di alcoolici per le strade.

Con ordinanza n. -OMISSIS-, assunta alla camera di consiglio del 6 dicembre 2023, era respinta l’istanza cautelare, evidenziando l’assenza di danno grave e irreparabile, stante la prossima perdita di efficacia dell’atto impugnato, e riservando un approfondimento in sede di merito dei motivi di ricorso.

In vista dell’udienza di discussione nessuna delle parti costituite in giudizio ha prodotto ulteriori memorie difensive ovvero nuovi documenti.

Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2026, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa.

Il provvedimento impugnato aveva previsto un limitato arco temporale di efficacia, dal 23.9.2023 al giorno 1.1.2024 e, pertanto, risulta aver da tempo esaurito i sui effetti. Ciononostante, la parte ricorrente, in sede di udienza, ha manifestato la permanenza dell’interesse alla decisione del ricorso, pur in assenza di una specifica domanda di risarcimento dei danni.

E’ necessario, pertanto, scrutinare i motivi di ricorso nel merito.

Giova ricordare che l’art. 50, comma 5, del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) dispone che “ (…) in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l'adozione dei provvedimenti d'urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell'emergenza e dell'eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali ”.

Nel provvedimento oggetto di giudizio è stato precisato che l’Amministrazione, in relazione ad alcune zone ritenute particolarmente problematiche della città di Ferrara (area c.d. “G.A.D., acronimo di Giardino, Aria-nuova e Doro, i quartieri che la compongono), ha assunto “ provvedimenti limitativi per contrastare situazioni di illegalità diffusa e di pericolosità legate anche alla somministrazione e alla vendita di bevande alcoliche ed al fine di evitare fenomeni di degrado e di allarme sociale, segnalati con persistenza dai residenti ”, provvedimenti che “ si sono rivelate strumenti efficaci di intervento agevolando i servizi di controllo, disposti con continuità nel corso dei periodi di vigenza dei provvedimenti, presso gli esercizi pubblici e gli esercizi di vicinato nelle aree cittadine oggetto di attenzione, contribuendo a migliorare i comportamenti <virtuosi> degli esercenti con indubbi effetti positivi in termini di responsabilizzazione degli operatori commerciali e di maggiore sicurezza urbana a favore dei residenti ” e che “ hanno creato condizioni migliori per il controllo e la repressione del fenomeno dello spaccio di stupefacenti che, soprattutto nelle aree G.A.D., individua nei locali di somministrazione e di vendita di alcolici punti di attrazione e di aggregazione di soggetti con precedenti penali e di polizia per spaccio e consumo di sostanze stupefacenti, come dimostrano gli interventi mirati effettuati dalle Forze dell’ordine ed i conseguenti atti di polizia amministrativa ”; è stato, altresì, evidenziato che obiettivo dell’Amministrazione è “ rafforzare il sistema di prevenzione del rischio di situazioni di degrado dell’ambiente urbano e di illegalità diffusa (….) obiettivo (che) è raggiungibile attraverso strumenti che garantiscano continuità e rafforzino il potere dell’amministrazione di intervenire con misure a contrasto del degrado per coadiuvare le Forze dell’ordine nell’esercizio del controllo del territorio e di repressione dei fenomeni di illegalità e di allarme sociale ”, nonché quello di intervenire “ sui fenomeni negativi legati all’abuso delle bevande alcoliche e superalcoliche, vietando, in alcune fasce orarie, l’apertura dei locali o la vendita per asporto degli alcolici da parte di taluni esercizi commerciali, quali ad esempio gli esercizi di vicinato che, in tali fasce orarie hanno esaurito la loro funzione di vendita dei generi alimentari per i residenti e durante la sera e la notte sono dediti esclusivamente alla vendita di bevande alcoliche, favorendo in tal modo il degrado urbano più volte citato in quanto luogo di attrazione per soggetti che abusano di alcol, nonché punto di ritrovo per spacciatori e consumatori di sostanze stupefacenti ”, divieti che, al fine di risultare maggiormente efficaci “ devono essere accompagnati dal divieto di consumo in strada delle bevande alcoliche di qualsiasi gradazione, consumo in strada che sfocia spesso in schiamazzi e liti violente, incidendo in maniera fortemente negativa sulla qualità urbana ”; è stato, infine, precisato che “ le misure limitative anzidette rispondono all’esigenza di assicurare la civile e pacifica convivenza, il diritto alla tutela della salute pubblica ed al benessere psicofisico connessi con il riposo e la quiete dei residenti da una parte ed il libero esercizio dell'iniziativa economica dall’altra ”.

Tanto premesso, il ricorso non può trovare accoglimento.

Il primo e il quarto motivo possono essere scrutinati unitamente, essendo connessi sotto il profilo logico-giuridico.

Con il primo motivo la parte ricorrente, in sintesi, ha denunciato la violazione dell’art. 50 del D.Lgs n. 267/2000 in quanto, nel caso in esame, mancherebbero i presupposti consistenti in situazioni di eccezionalità, urgenza e imprevedibilità, necessari per poter adottare ordinanza contingibili e urgenti, che non potrebbero essere affrontate con gli ordinari strumenti apprestati dall'ordinamento; per fare fronte alla situazione rappresentata nel provvedimento gravato, l’Amministrazione, infatti, disporrebbe di uno strumento idoneo, costituito dall’art. 46 del regolamento di polizia urbana; con il quarto motivo, parte ricorrente ha ribadito la sussistenza di uno strumento ordinario (art. 46 del regolamento di polizia urbana) che avrebbe consentito di far fronte alla situazione descritta nell’atto impugnato.

Le doglianze non sono condivisibili.

Come noto, i presupposti per l’adozione delle ordinanza contingibili e urgenti sono costituiti dalla sussistenza di un pericolo irreparabile e imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’Ordinamento nonché la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti e la proporzionalità del provvedimento, non essendo, pertanto, possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità; con tale strumento è possibile intervenire anche per rimuovere situazioni risalenti nel tempo e in relazione alle quali non si era intervenuti in precedenza, essendo a tale riguardo sufficiente la permanenza al momento dell’emanazione dell’atto della situazione di pericolo (in tal senso Consiglio di Stato, sez. V, 27 giugno 2025, n. 5610; id., 4 novembre 2024, n. 8719; TAR Campania, Salerno, sez. III, 24 luglio 2025, n. 1358 ).

Ebbene, nel caso in esame non pare ragionevolmente contestabile la sussistenza della grave situazione di degrado, con conseguente e imminente pericolo per la pubblica incolumità, che caratterizza(va) l’area G.A.D. al momento dell’adozione del provvedimento qui contestato, situazione adeguatamente rappresentata nel provvedimento stesso -come in precedenza ricordato- e ulteriormente specificata, in questa sede, dalla difesa comunale.

La circostanza che tale situazione di grave degrado e pericolosità fosse nota e già sussistente in precedenza (atteso che l’Amministrazione, qualche mese prima, aveva già assunto altro, analogo, provvedimento) non incide sulla legittimità dell’ordinanza gravata, in quanto ciò che effettivamente rileva è la permanenza, al momento dell’emanazione dell’ordinanza, della situazione di pericolo, permanenza che, nel caso in esame, è fuori discussione.

Anche il requisito della provvisorietà risulta pienamente soddisfatto, atteso che l’atto gravato recava un limitato arco temporale di efficacia, dal 23.9.2023 all’1.1.2024 e non risulta che l’Amministrazione abbia reiterato la misura limitativa in questione.

Infondata si dimostra anche la censura relativa alla possibilità di utilizzare uno strumento ordinario, che parte ricorrente ha individuato nell’art. 46 del regolamento di polizia urbana.

Va chiarito che la situazione di grave degrado dell’area G.A.D., come rappresentata dall’Amministrazione comunale, integra(va) evidentemente una situazione di carattere straordinario, che non si prestava ad essere affrontata con lo strumento ordinario di cui al citato art. 46.

Peraltro, la tipologia e il perimetro delle misure disposte con l’ordinanza impugnata era differente e ben più ampio di quanto consentito dall’art. 46 del regolamento di polizia urbana, a dimostrazione che le misure che l’Amministrazione riteneva indispensabili per far fronte alla situazione di ” illegalità diffusa e di pericolosità legate anche alla somministrazione e alla vendita di bevande alcoliche ed al fine di evitare fenomeni di degrado e di allarme sociale “ non potevano essere assunte ricorrendo agli strumenti ordinari apprestati dall’Ordinamento.

Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente ha lamentato che nel provvedimento impugnato mancherebbe la descrizione del fenomeno da reprimere, cioè quelle situazioni di fatto che minaccerebbero la vivibilità dei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale.

La doglianza è infondata.

Come sopra già esposto, il provvedimento impugnato dà conto della situazione di “ illegalità diffusa e di pericolosità legate anche alla somministrazione e alla vendita di bevande alcoliche (….) segnalati con persistenza dai residenti in determinate aree della Città e quotidianamente oggetto di attenzione da parte della stampa locale “, specificando, altresì, che “ gli interventi posti in essere con le ordinanze citate hanno creato condizioni migliori per il controllo e la repressione del fenomeno dello spaccio di stupefacenti che, soprattutto nelle aree G.A.D., individua nei locali di somministrazione e di vendita di alcolici punti di attrazione e di aggregazione di soggetti con precedenti penali e di polizia per spaccio e consumo di sostanze stupefacenti, come dimostrano gli interventi mirati effettuati dalle Forze dell’ordine ed i conseguenti atti di polizia amministrativa ”.

Dunque, diversamente da quanto sostenuto in ricorso, l’Amministrazione non solo ha descritto il fenomeno da reprime ma ha anche dato conto dell’efficacia delle misure limitative introdotte, evidenziando il miglioramento delle condizioni per poter effettuare i dovuti controlli e meglio fronteggiare il fenomeno dello spaccio di stupefacenti, nonché il rafforzamento del sistema di prevenzione del rischio di situazioni di degrado dell’ambiente urbano e della diffusa illegalità.

Anche tali censure, pertanto, vanno respinte.

Con il terzo motivo si è denunciata la mancata comparazione degli interessi dei commercianti, omettendo di valutare se la riduzione di orario sarebbe stata ragionevole e proporzionale.

La censura non è fondata.

La proporzionalità del provvedimento impugnato deve necessariamente essere valutata, da un lato, in stretta relazione con la durata temporale (assai) limitata del provvedimento medesimo e dall’altro, alla luce del rilievo che i limiti in questione hanno riguardato fasce orarie in cui gli esercizi di vicinato hanno esaurito la loro funzione di vendita dei generi alimentari per i residenti e che tali limiti erano funzionalmente connessi all’esigenza di evitare l’aggregazione di persone dedite, al contempo, all’ abuso di alcool e allo spaccio di stupefacenti, come più volte posto in rilievo nell’ordinanza gravata.

Dunque, il provvedimento gravato non appare inficiato da profili inerenti la proporzionalità delle misure assunte.

Infine, anche il quinto e ultimo motivo di ricorso, con cui si è denunciata la violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 per mancato confronto con gli esercenti, soggetti non responsabili del degrado urbano evidenziato nel provvedimento, è privo di fondamento.

Per giurisprudenza consolidata, non sussiste l’obbligo della comunicazione di avvio del procedimento per le ordinanze contingibili e urgenti, proprio in ragion del fatto che il presupposto per la relativa adozione è la sussistenza e l’attualità del pericolo, cioè del rischio concreto di un danno grave e imminente per l’incolumità pubblica, a nulla rilevando che la situazione di pericolo sia nota da tempo; invero, le regole procedimentali poste a presidio della partecipazione del privato, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241/1990, risultano incompatibili con l’urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, che può aggravarsi con il trascorrere del tempo, a pena di svuotamento di effettività e particolare celerità cui la legge preordina l’istituto ( Consiglio di Stato, sez. IV, 23 maggio 2025, n. 4511Id., sez. II, 4 gennaio 2021, n. 88; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 3 giugno 2025, n. 490).

Anche tale ultimo motivo, dunque, non può trovare accoglimento.

In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.

Sussistono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL CA, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

ES FE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES FE	OL CA

IL SEGRETARIO