Pubblicato il 09/02/2026

N. 00229/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00007/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Gualandi, Francesca Minotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesca Minotti in Bologna, via Altabella 3;

contro

Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini, Nadia Zanoni, con domicilio eletto presso lo studio Antonella Trentini in Bologna, piazza Maggiore 6;
-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento a firma della Direttrice del Dipartimento Urbanistica, Casa, Ambiente e Patrimonio del Comune di Bologna trasmesso a mezzo PEC in data -OMISSIS-, P.G. -OMISSIS-, recante la comunicazione. dell'esito non favorevole sulla valutazione preventiva richiesta dal ricorrente in data 23.09.2024, P.G. -OMISSIS-

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 la dott.ssa JE NE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

-OMISSIS- ha agito in giudizio per l’annullamento del provvedimento a firma della Direttrice del Dipartimento Urbanistica, Casa, Ambiente e Patrimonio del Comune di Bologna trasmesso a mezzo PEC in data -OMISSIS- P.G. -OMISSIS-, di comunicazione dell’esito non favorevole sulla valutazione preventiva richiesta in data 23.09.2024 P.G. -OMISSIS- ex art. 21 della L.R. 15/2013.

In fatto ha allegato di avere acquistato da HE S.p.a. nel 2017 un fabbricato residenziale da ristrutturare completamente sito in via Vallescura n. 35, precedentemente destinato ad alloggio dei custodi deputati alla sorveglianza delle vasche interrate dell’acquedotto, con l’intenzione di trasferirvisi assieme alla famiglia.

All’interno del perimetro dell’area compravenduta sono presenti un serbatoio idrico/vasche del servizio idrico gestito da HE, di proprietà della società.

Attualmente si accede al fabbricato tramite una scalinata di 90 metri che colma 20 metri di dislivello e una strada campestre da sistemare.

Nell’atto di compravendita si dà atto che il tratto iniziale di detta strada, posto sull’area di un soggetto terzo (Condominio di via Vallescura n. 45), è oggetto di servitù di passaggio carraio con qualsiasi mezzo per poter accedere e recedere dalla via Vallescura (art. 5).

Ad HE spetta invece una servitù perpetua di passaggio per persone e veicoli di qualunque tipo, sia dalla scalinata che dalla strada in questione anche dopo la vendita (art. 3).

In data 23.09.2024 il ricorrente ha presentato al Comune di Bologna una richiesta di valutazione preventiva per sistemare la strada a servizio del fabbricato, per un tratto di strada di circa cento metri sul tracciato esistente, come da documentazione a dimostrazione della preesistenza di una strada campestre per accedere all’edificio (rogito del 1951 di costituzione della servitù di passaggio con ogni mezzo sul fondo del condominio di via Vallescura n. 45, ordinanza del Tribunale di Bologna del 21.5.2023 che ha ordinato al confinante condominio di Via Vallescura n. 45 di consentire sul tratto della strada campestre che insiste sull’area di proprietà del condominio stesso il passaggio dei mezzi necessari per mettere in sicurezza l’edificio dell’odierno ricorrente, dichiarazione di HE che attesta il passato utilizzo della strada campestre da parte della società con ogni mezzo, inclusi veicoli, per arrivare all’edificio del ricorrente, nonché alle vasche e serbatoio idrico cittadino posti nei pressi del fabbricato con necessità di avvalersene anche in futuro).

In particolare, l’intervento prospettato non interessa la porzione iniziale della strada campestre che è posta sull’area del condominio di via Vallescura n. 45, oggetto di servitù di passaggio in favore del ricorrente, trattandosi di tratto già transitabile, bensì l’area di proprietà di -OMISSIS-, col quale il ricorrente ha già raggiunto un accordo.

Il ricorrente, a fondamento dell’istanza, ha allegato al Comune la necessità di provvedere alla risistemazione per consentire ad alcuni componenti della sua famiglia di accedere all’edificio, avendo essi problemi di invalidità civile e di deambulazione certificati (nonna e madre del ricorrente), rappresentando la scalinata esterna, lunga novanta metri e con un dislivello di venti, una barriera architettonica eliminabile solo con l’utilizzo di autoveicoli che passino sulla strada risistemata.

Con l’atto P.G. n. -OMISSIS- trasmesso a mezzo PEC in data -OMISSIS-, impugnato in questo giudizio, il Comune di Bologna si è tuttavia pronunciato in senso negativo, in forza dell’asserito contrasto dell’intervento con il R.D. 523/1904, il PTPR, il PTM, il PSAI e il PUG e di carenze documentali da parte dell’interessato.

Avverso tale decisione il ricorrente ha articolato le seguenti doglianze in diritto.

“ 1) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE: - DELL’ART. 96 R.D. 523/1904, “Testo unico delle disposizioni di legge intorno alle opere idrauliche delle diverse categorie”. - DELL’ART. 18 DEL PTPR, “Invasi e alvei di laghi, bacini e corsi d’acqua”; - DELL’ART. 15 DEL PSAI, “Alveo attivo”; - DELL’ART. 4.2 DEL PTCP ALLEGATO B DEL PTM, “Alvei attivi e invasi dei bacini idrici”. VIOLAZIONE ED ERRATA INTERPRETAZIONE DELLE MEDESIME NORME CON RIFERIMENTO ALL’ART. 3 COST. E ALLA NORMATIVA IN MATERIA DI ELIMINAZIONE DELLE BARRIERE ARCHITETTONICHE (L. 13/1989, “Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati”; D.M. LL.PP. 14.6.1989, n. 236, “Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata, ai fini del superamento e dell'eliminazione delle barriere architettoniche”. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 L. N. 241/1990 PER ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER INSUFFICIENZA DELL’ISTRUTTORIA. ILLOGICITÀ E ARBITRARIETÀ MANIFESTE. SVIAMENTO ”.

Sostiene il ricorrente che il sedime della strada campestre esistente è indicato all’interno degli “Alvei attivi e invasi dei bacini idrici”, con conseguente applicazione della normativa contenuta nel R.D. 523/1904 e nel PTPR, PSAI, e PTCP (allegato al PTM), ma a suo avviso tali disposizioni, diversamente da quanto affermato dal Comune nel provvedimento impugnato, non impedirebbero l’intervento, o comunque dovrebbero essere interpretate in maniera costituzionalmente orientata, tenendo conto ex art. 3 della Costituzione della necessità di rimuovere le barriere architettoniche, nei termini di cui al D.M. 236/1989, in modo che gli spazi esterni di pertinenza degli edifici privati siano sempre accessibili.

All’edificio di via Vallescura si può arrivare oggi solamente passando per la strada campestre esistente da decenni, o da una scalinata esterna, sicché ad avviso del ricorrente negare l’adeguamento della strada significherebbe rendere gli spazi esterni e l’edificio non accessibili, in violazione della normativa sulle barriere architettoniche, a maggior ragione trattandosi di adeguamento di una strada esistente, da sempre utilizzata da HE per accedere ai manufatti adibiti alla gestione dell’acqua pubblica presenti nei pressi dell’edificio.

In ogni caso, per il ricorrente, la normativa citata dal Comune non sarebbe ostativa all’intervento.

Il R.D. 523/1904, art. 96 porrebbe per il ricorrente dei divieti tra i quali non figurerebbe quello di interventi su opere già esistenti, ammettendo l’art. 18 del PTPR “Zone di tutela dei caratteri ambientali di laghi, bacini e corsi d’acqua”, interventi quali “le strade che abbiano rilevanza meramente locale”, come quella in esame, nonché “opere connesse alle infrastrutture e attrezzature”, tra cui gli “impianti per l’approvvigionamento idrico”, come il serbatoio idrico cittadino presente in loco.

Il Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico, nel consentire opere di manutenzione e opere imposte dalle normative vigenti, ammetterebbe quindi la strada in esame, necessaria per garantire l’accesso eliminando le barriere architettoniche (art. 15 comma 6), nonché la “nuova costruzione” e “l’ampliamento e la ristrutturazione delle infrastrutture esistenti riferite a servizi essenziali e non delocalizzabili”, quali sarebbero gli impianti del servizio idrico gestito da HE (comma 4).

Infine, il PTCP allegato al PTM, ammettendo la “manutenzione di infrastrutture esistenti” (strade) e la “ristrutturazione, ampliamento, potenziamento di infrastrutture e impianti esistenti non delocalizzabili” (art. 4.2, comma 5), consentirebbe del pari l’intervento richiesto.

Né potrebbe valere in senso contrario l’art. 96 del R.D. citato laddove vieta in modo assoluto scavi/movimenti del terreno, avendo la Città Metropolitana precisato che i soli movimenti significativi devono ritenersi subordinati al parere favorevole dell’Autorità idraulica competente, onde evitare “alterazioni del regime idraulico delle acque, o l’alterazione di eventuali elementi naturali fisici e biologici che conferiscono tipicità o funzionalità all’ecosistema fluviale” (comma 7).

In ogni caso, lo studio geologico preliminare allegato alla richiesta di valutazione preventiva dimostrerebbe che l’intervento non altera il contesto geologico e geomorfologico di riferimento, sicché il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo.

“ 2) ECCESSO DI POTERE PER FALSO PRESUPPOSTO DI FATTO E DI DIRITTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE: - DELL’ART. 17 DEL PTPR, “Zone di tutela dei caratteri ambientali di laghi, bacini e corsi d’acqua”; - DELL’ART. 4.3 DEL PTCP ALLEGATO B DEL PTM, “Fasce di tutela fluviale”. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 18 DEL PSAI, “Fasce di pertinenza fluviale”. VIOLAZIONE ED ERRATA INTERPRETAZIONE DELLE MEDESIME NORME CON RIFERIMENTO ALL’ART. 3 COST. E ALLA NORMATIVA IN MATERIA DI ELIMINAZIONE DELLE BARRIERE ARCHITETTONICHE. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 L. N. 241/1990 PER ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’. INSUFFICIENZA DELL’ISTRUTTORIA. ILLOGICITÀ E ARBITRARIETÀ MANIFESTE ”.

Analogamente sarebbe errata la motivazione del provvedimento che nega la compatibilità dell’intervento sul presupposto dell’asserita riconducibilità delle aree alle e/o alle “fasce di tutela fluviale” e/o alle “fasce di pertinenza fluviale”, in quanto secondo il ricorrente la strada campestre non risulterebbe posta all’interno di dette fasce.

In ogni caso, laddove la Tavola dei vincoli citata fosse corretta, l’art. 4.3 del PTCP ammetterebbe comunque l’intervento, essendo le fasce di tutela fluviale soggette anche all’art. 17 del PTPR sulle “Zone di tutela dei caratteri ambientali di laghi, bacini e corsi d’acqua”, che ammette la manutenzione e nuova realizzazione de “le strade che abbiano rilevanza meramente locale”, come sarebbe quella in esame.

Il PTCP all’art. 4.3 “Fasce di tutela fluviale” consente inoltre la manutenzione delle infrastrutture per la mobilità esistenti, e la loro ristrutturazione, ampliamento, potenziamento ove non delocalizzabili, requisiti che sussisterebbero ad avviso del ricorrente nel caso in esame, essendo la strada campestre esistente e non delocalizzabile in quanto utilizzata anche dal gestore del servizio idrico (art. 4.3 comma 5).

Quanto alle “fasce di pertinenza fluviale”, l’art. 18 del PSAI ammette “l’ampliamento e la ristrutturazione delle infrastrutture esistenti” ed anche “nuove infrastrutture” “riferite a servizi essenziali e non delocalizzabili”, come il servizio idrico di cui fanno parte la vasca e il serbatoio idrico a cui si accede tramite la strada eisstente, oltre a legittimare sull’esistente le “opere di manutenzione”, nonché “opere imposte dalle normative vigenti”, quali quelle per garantire l’accessibilità all’edificio residenziale.

“ 3) ECCESSO DI POTERE PER FALSO PRESUPPOSTO DI FATTO E DI DIRITTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE: - DELL’ART. 10 DEL PTPR, “Sistema forestale e boschivo”; - DELL’ART. 7.2 DEL PTCP ALLEGATO B DEL PTM, “Fasce di tutela fluviale”. VIOLAZIONE ED ERRATA INTERPRETAZIONE DELLE MEDESIME NORME CON 9 RIFERIMENTO ALL’ART. 3 COST. E ALLA NORMATIVA IN MATERIA DI ELIMINAZIONE DELLE BARRIERE ARCHITETTONICHE. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 L. N. 241/1990 PER ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’. INSUFFICIENZA DELL’ISTRUTTORIA. ILLOGICITÀ E ARBITRARIETÀ MANIFESTE ”.

La motivazione del provvedimento sarebbe poi illegittima in ordine al preteso contrasto con l’art. 7.2 del PTCP, consentendo anche tale disposizione interventi di “manutenzione ordinaria e straordinaria” dell’esistente (comma 3) nonché interventi di “manutenzione di infrastrutture esistenti”, ovvero “ristrutturazione, ampliamento, potenziamento di infrastrutture e impianti esistenti non delocalizzabili”, oltre che la “realizzazione ex novo di attrezzature che abbiano rilevanza meramente locale” (comma 6).

“ 4) ECCESSO DI POTERE PER FALSO PRESUPPOSTO DI FATTO E DI DIRITTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’AZIONE 2.3a DEL PUG, “Rendere la città universalmente accessibile”. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’AZIONE 1.1a DEL PUG, “Favorire il recupero e l’efficientamento del patrimonio edilizio esistente” E DELL’AZIONE 1.3b “Garantire il regolare deflusso delle acque negli imbocchi dei rii e fossi tombinati”. VIOLAZIONE ED ERRATA INTERPRETAZIONE DELLE MEDESIME NORME CON RIFERIMENTO ALL’ART. 3 COST. E ALLA NORMATIVA IN MATERIA DI ELIMINAZIONE DELLE BARRIERE ARCHITETTONICHE. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 L. N. 241/1990 PER ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’. INSUFFICIENZA DELL’ISTRUTTORIA. 10 ILLOGICITÀ E ARBITRARIETÀ MANIFESTE ”.

Inoltre, il provvedimento sarebbe illegittimo per contrasto col PUG che dichiara tra i propri principali obiettivi quello di “costruire una città inclusiva e universale rispondendo a bisogni generali e reali di tutti coloro che la vivono”, eliminando le barriere architettoniche (Azione 2.3°)

Né varrebbero in senso contrario le altre seguenti disposizioni del Piano (il paragrafo dell’Azione 1.1°, l’Azione 1.3b).

“ 5) ECCESSO DI POTERE PER FALSO PRESUPPOSTO DI FATTO E DI DIRITTO. 11 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL PTM, ARTT. 17, “Ecosistema agricolo della montagna/collina”, 18, “Ecosistema agricolo della pianura”, E 25, “Ecosistema arbustivo”. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 7.5 DEL PTCP ALLEGATO B AL PTM, “Zone di tutela naturalistica”. VIOLAZIONE ED ERRATA INTERPRETAZIONE DELLE MEDESIME NORME CON RIFERIMENTO ALL’ART. 3 COST. E ALLA NORMATIVA IN MATERIA DI ELIMINAZIONE DELLE BARRIERE ARCHITETTONICHE. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 L. N. 241/1990 PER ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’. INSUFFICIENZA DELL’ISTRUTTORIA. ILLOGICITÀ E ARBITRARIETÀ MANIFESTE ”.

Infine, non giustificherebbero la decisione assunta le tre disposizioni del PTM richiamate nel provvedimento, in quanto ad avviso del ricorrente le stesse non sarebbero pertinenti al caso in esame: l’art. 17 vieta nuove urbanizzazioni in aree protette riconducibili all’Ecosistema agricolo della montagna/collina, mentre nel caso in esame si discuterebbe di un mero intervento su una strada campestre e l’art. 7.5 del PTCP richiamato ammette “la manutenzione e il ripristino, se del caso anche secondo tracciati parzialmente diversi e più coerenti con le caratteristiche da tutelare dei siti interessati, delle infrastrutture indispensabili al proseguimento dell’utilizzazione degli edifici e degli altri manufatti edilizi esistenti”; l’art. 18 del PTM riguarda l’Ecosistema agricolo della pianura e comunque vieta nuove urbanizzazioni, e non di interventi sulle strade esistenti; l’art. 25 individua gli interventi ammissibili all’interno dell’Ecosistema arbustivo rinviando all’art. 7.2 del PTCP, “Sistema delle aree forestali”, il quale, come esposto nel terzo motivo di ricorso, ammetterebbe ad avviso del ricorrente il ripristino della strada in questione.

Sulla base di tali doglianze il ricorrente ha concluso chiedendo l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Il Comune di Bologna si è costituito eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, non avendo il ricorrente impugnato il parere dell’U.I. ECORETE nel quale sono stati evidenziati i contrasti in relazione alla richiesta valutazione preventiva, sicché anche se venisse annullato il provvedimento comunale di valutazione preventiva negativa, l’Ente dovrebbe comunque determinarsi nuovamente nel senso indicato dall’U.I. ECORETE; inoltre, il provvedimento impugnato sarebbe plurimotivato e il ricorrente non avrebbe censurato la parte di motivazione inerente le carenze documentali evidenziate dall’Amministrazione e richiamate nella valutazione sfavorevole; in ogni caso, sarebbero infondate nel merito tutte le avverse doglianze.

All’udienza del 29 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di interesse.

Invero, il provvedimento comunale impugnato in questa sede ritiene non ammissibile l’intervento di ripristino della strada campestre, definita dallo stesso Ente verosimilmente preesistente, in particolare per le modalità dell’intervento prospettato, caratterizzato anche da opere di scavo e movimentazione terreno, per la realizzazione di una strada ritenuta diversa da quella preesistente ed asseritamente in contrasto con la normativa vigente, stanti i vincoli insistenti sull’area.

Il Comune nell’atto impugnato, oltre ad evidenziare diversi profili di potenziale contrasto dell’intervento come prospettato dall’interessato con la normativa vigente, rilievi sui quali si concentrano le doglianze articolate in ricorso, ha altresì eccepito al ricorrente, quale ulteriore ragione fondante la decisione assunta, importanti carenze documentali, ritenute ostative alla conclusione favorevole del procedimento di valutazione preventiva.

Invero, l’Ente ha evidenziato al ricorrente: “ • Vista la cartografia catastale allegata occorre specificare nel dettaglio di quale cartografia si tratti e a quale anno fa riferimento. • Si rileva che il ripristino di tratto di viabilità (presumibilmente preesitente) risulta da elaborati allegati di progetto ricadere anche all’interno di mappali di altra proprietà. • Inoltre la stessa perimetrazione rossa delle aree di proprietà, oltre a risultare incoerente all’interno dei vari elaborati presentati, sembrerebbe non conforme rispetto al catasto e pertanto l’area di intervento sembrerebbe riguardare mappali di altra proprietà confinante. • Occorre predisporre un disegno di sovrapposizione della viabilità di progetto con le varie tavole dei vincoli (nello specifico “risorse idriche e assetto idrogeologico”, “stabilità dei versanti” e “elementi naturali e paesaggistici”), oltre che una sovrapposizione tra stato di progetto e disegno della preesistente strada campestre. • Occorre indicare in maniera puntuale dove sarebbe collocata la parete di sostegno in gabbioni metallici di progetto. Si veda divieto piantagione di qualunque sorta di albero e arbusto da R.D. 523/1904 all’interno di Aveo attivo. • Occorre Elaborato grafico di dettaglio con individuazione della distanza dal piede degli argini nel punto più distante e nel punto più vicino ”.

E anche in forza di tali carenze documentali, che non consentono di definire l’esatto impatto dell’intervento prospettato, il Comune ha negato la valutazione preventiva favorevole “al progetto così come presentato”.

Peraltro, anche nel parere di competenza dell’U.I. Ecorete, invocato dal Comune ad ulteriore sostegno della valutazione operata, il predetto Ente ha rilevato che la versione progettuale della nuova strada non era cambiata rispetto a quella oggetto della precedente istanza formulata dal ricorrente nel 2021 e che aveva ricevuto parere negativo, evidenziando che per la realizzabilità dell’intervento, ancorché su strada asseritamente preesistente, il ricorrente avrebbe dovuto rispettare tutta una serie di condizioni, che solo l’esame della documentazione completa avrebbe consentito di verificare, richiedendo se del caso modifiche progettuali tali da rendere l’intervento compatibile con la normativa vigente e i vincoli insistenti in loco.

Pertanto, tenuto conto di quanto appena rilevato, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di interesse, perché anche in caso di accoglimento delle censure proposte, relative ai profili di ritenuta incompatibilità del “progetto per come presentato”, rispetto alla normativa vigente, l’atto resterebbe comunque valido in virtù delle carenze documentali riscontrate, che hanno impedito all’Amministrazione un completo esame della fattispecie.

Le spese di lite possono essere compensate per la peculiarità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara il ricorso inammissibile;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

GO Di ET, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

JE NE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
JE NE	GO Di ET

IL SEGRETARIO