Pubblicato il 31/12/2025

N. 01216/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00047/2025 REG.RIC.

N. 00321/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 47 del 2025, proposto da
NAUTICA AR SRL, rappresentata e difesa dall'avv. Ivan Marrapodi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

AUTORITÀ DI BACINO LAGHI DI GARDA E IDRO, rappresentata e difesa dall'avv. UR Ballerini, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum
NUOVA GENERAL NAUTICA SRL, rappresentata e difesa dagli avv. Stefano Caloi e Riccardo Ruffo, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 321 del 2025, proposto da
NAUTICA AR SRL, rappresentata e difesa dagli avv. Ivan Marrapodi e Federica De Luca, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

AUTORITÀ DI BACINO LAGHI DI GARDA E IDRO, rappresentata e difesa dall'avv. UR Ballerini, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

nei confronti

NUOVA GENERAL NAUTICA SRL, rappresentata e difesa dagli avv. Stefano Caloi e Riccardo Ruffo, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

per l'annullamento

(a) nel ricorso n. 47 del 2025:

- del provvedimento del direttore dell’Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro prot. n. 0017627 di data 7 novembre 2024, con il quale (i) è stato intimato il rilascio dell’area demaniale situata nel Comune di Desenzano del Garda, oggetto di concessione a uso darsena privata con atto n. 774 di data 6 agosto 2018 (accesso, porto, scogliera, muro, spazio acqueo, area invasa dall’acqua), essendo la concessione scaduta il 31 dicembre 2023; (ii) è stata intimata la rimozione di tutte le addizioni e attrezzature presenti sull’area; (iii) è stato chiesto il pagamento del canone per occupazione senza titolo relativamente all’anno 2024; (iv) è stata chiesta copia della documentazione attestante i redditi del periodo 2021-2023 prodotti dalle attività di gestione delle aree in concessione, nonché dei bilanci aziendali per i medesimi esercizi e le medesime attività, in modo da consentire il calcolo dell’indennizzo spettante al concessionario uscente nella futura gara ai sensi dell’art. 36 comma 3 del RR 27 ottobre 2015 n. 9;

(b) nel ricorso n. 321 del 2025:

- dell’ordinanza del direttore dell’Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro n. 254 di data 31 dicembre 2024, con la quale è stata disposta la pubblicazione sul sito Internet della medesima Autorità dell’istanza inoltrata da Nuova General AU RL in data 24 dicembre 2024, finalizzata a ottenere il rilascio della concessione di occupazione della suddetta area demaniale;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro, e di Nuova General AU RL;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 ottobre 2025 il dott. UR ED;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente AU LO RL era titolare della concessione di aree del demanio lacuale situate nel Comune di Desenzano del Garda, utilizzate a uso darsena privata (accesso, porto, scogliera, muro, spazio acqueo, area invasa dall’acqua).

2. La concessione era stata rilasciata dal direttore dell’Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro con determinazione n. 774 di data 6 agosto 2018, con durata pari a quattro anni, ossia fino al 31 dicembre 2021, ed è stata prorogata fino al 31 dicembre 2023 mediante appendice sottoscritta in data 10 febbraio 2023. La proroga fa espresso riferimento alle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 9 novembre 2021, che fissano il principio dell’inefficacia delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative. Nella proroga viene precisato che, una volta scaduto il nuovo termine, la concessione “si intenderà cessata di diritto senza che occorra alcun atto di diffida o di costituzione in mora e senza che da parte del concessionario possano invocarsi usi e consuetudini per continuare nel godimento della medesima” .

3. Sul presupposto della scadenza della concessione, l’Autorità, con provvedimento del direttore di data 7 novembre 2024, ha intimato alla ricorrente quanto segue: (i) il rilascio dell’area demaniale; (ii) la rimozione di tutte le addizioni e attrezzature presenti sull’area; (iii) il pagamento del canone per occupazione senza titolo relativamente all’anno 2024; (iv) la consegna di copia della documentazione attestante i redditi del periodo 2021-2023 prodotti dalle attività di gestione dell’area in concessione, nonché dei bilanci aziendali per i medesimi esercizi e le medesime attività, in modo da consentire il calcolo dell’indennizzo spettante al concessionario uscente nella futura gara ai sensi dell’art. 36 comma 3 del RR 27 ottobre 2015 n. 9.

4. La suddetta intimazione è stata impugnata con il ricorso n. 47/2025, nel quale sono formulate le seguenti censure:

(i) le strutture dedicate alla nautica da diporto (porti turistici e punti di ormeggio) non sono più espressamente incluse nell’ambito di applicazione delle gare di cui all’art. 4 della legge 5 agosto 2022 n. 118, e dunque questa legge, pur abrogando (v. art. 3 comma 5-c) la disciplina dell’art. 100 comma 1 del DL 14 agosto 2020 n. 104 (che estendeva alla nautica da diporto la proroga di 15 anni prevista per le concessioni marittime dall’art. 1 commi 682 e 683 della legge 30 dicembre 2018 n. 145), avrebbe in realtà mantenuto in vigore la suddetta proroga per la nautica da diporto;

(ii) anche assimilando la concessione in esame al resto delle attività turistico-ricreative e sportive, dovrebbe essere garantita la durata minima di sei anni prevista dall’art. 18 comma 1 del RR 9/2015;

(iii) in ogni caso, ancora assimilando la concessione in esame al resto delle attività turistico-ricreative e sportive, dovrebbe essere riconosciuta la proroga automatica al 30 settembre 2027 disposta dall’art. 1 comma 1-a-1.1 del DL 16 settembre 2024 n. 131 (che ha modificato in questo senso l’art. 3 comma 1-alinea della legge 118/2022);

(iv) infine, vi sarebbe difetto di proporzionalità e di motivazione, in quanto la gestione della ricorrente in questi anni ha migliorato lo stato dei luoghi e introdotto addizioni e attrezzature, mediante investimenti che non dovrebbero essere vanificati.

5. In data 24 dicembre 2024 la società Nuova General AU RL ha presentato domanda di concessione per la medesima area demaniale detenuta dalla ricorrente. Il direttore dell’Autorità, con ordinanza n. 254 di data 31 dicembre 2024, ha pubblicato la domanda sul sito Internet istituzionale ai sensi dell’art. 20 del RR 9/2015, sollecitando manifestazioni di interesse da parte di altri soggetti. Entro il termine di trenta giorni dalla pubblicazione nessuna domanda concorrente è stata presentata. La ricorrente ha però presentato domanda di proroga della concessione in data 13 gennaio 2025.

6. L’ordinanza n. 254/2025 è stata impugnata da AU LO RL con il ricorso n. 321/2025, nel quale sono formulati argomenti analoghi a quelli del ricorso n. 47/2025 a proposito della proroga della concessione. La ricorrente lamenta inoltre che l’Autorità garantirebbe un vantaggio competitivo a Nuova General AU RL, sia perché la sola pubblicazione sul sito Internet istituzionale non garantirebbe una pubblicità adeguata, sia perché non sarebbe stata valutata la particolare posizione del socio unico di Nuova General AU RL. Quest’ultimo è infatti proprietario dei terreni, finora locati alla ricorrente, attraverso i quali è possibile l’accesso via terra all’area demaniale.

7. L’Autorità si è costituita in entrambi i ricorsi, chiedendone la reiezione. Lo stesso ha fatto, presentandosi come controinteressata, Nuova General AU RL.

8. Il TAR Brescia, pronunciandosi sul ricorso n. 47/2025 con decreto monocratico n. 15 del 18 gennaio 2025 e con ordinanza n. 38 del 10 febbraio 2025, ha accolto parzialmente la domanda cautelare della ricorrente, sospendendo l’ordine di rilascio dell’area demaniale, nonché l’ordine di rimozione delle addizioni e delle attrezzature presenti, fino all’individuazione del nuovo concessionario da parte dell’Autorità in esito alla gara in corso di svolgimento.

9. Nella pendenza dei due ricorsi, infatti, l’Autorità ha condotto una procedura a evidenza pubblica ai sensi dell’art. 73-c del RD 23 maggio 1924 n. 827 per l’individuazione del nuovo concessionario. La gara si è conclusa con la determinazione del direttore n. 787 di data 22 luglio 2025, che ha proclamato aggiudicataria provvisoria la controinteressata Nuova General AU RL, con un’offerta per il canone annuo pari a € 65.750. Gli atti di gara sono stati impugnati sia dall’attuale ricorrente (ricorsi n. 584/2025 e n. 842/2025), sia da un altro concorrente (ricorso n. 915/2025). Il contenzioso non è ancora stato definito (la trattazione del merito è stata fissata all'udienza pubblica del 6 maggio 2026).

10. La connessione tra i ricorsi n. 47/2025 e n. 321/2025, radicati tra le stesse parti e relativi alla medesima vicenda, ne rende opportuna la riunione ai fini della trattazione congiunta.

11. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni, in parte anticipate in sede cautelare:

(a) come stabilito dalle pronunce dell’Adunanza Plenaria n. 17/2021 e 18/2021, il giudice nazionale non può dare applicazione alle norme nazionali che siano in contrasto con il principio della libertà di stabilimento ex art. 49 TFUE e con l'art. 12 della Dir. 12 dicembre 2006 n. 2006/123/CE;

(b) la concessione di una darsena a uso privato costituisce utilizzo di risorse demaniali in una situazione di scarsità naturale, e dunque è sottoposta al principio della gara. Sotto questo profilo, la distinzione tra le attività turistico-ricreative e sportive, da un lato, e la nautica da diporto, dall’altro, non appare rilevante, trattandosi in tutti i casi di attività imprenditoriali svolte su beni demaniali in regime di esclusiva;

(c) in effetti, la distinzione tra queste attività (originata dall’art. 01 comma 1 del DL 5 ottobre 1993 n. 400, ripresa dall’art. 1 comma 682 della legge 145/2018, ancora presente nell’art. 100 comma 1 del DL 104/2020, e utilizzata anche nella versione iniziale dell’art. 3 comma 1-a della legge 118/2022) si deve considerare puramente formale e classificatoria, e come tale è stata abbandonata dalla nuova disciplina generale dell’art. 1 comma 1-a-1.2 del DL 131/2024, che ha introdotto la vigente versione dell’art. 3 comma 1-a della legge 118/2022. Quest’ultima norma aggrega nell’unica categoria delle attività turistico-ricreative e sportive tutte le attività elencate nell’art. 01 comma 1 del DL 400/1993 (gestione di stabilimenti balneari; esercizi di ristorazione e somministrazione; noleggio di imbarcazioni e natanti; gestione di strutture ricettive e attività ricreative e sportive; esercizi commerciali; servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo). La concessione in esame, relativa a una darsena idonea a ospitare natanti per finalità turistiche, rientra quindi pienamente nella disciplina europea che prevede la selezione tra i potenziali candidati, con divieto di proroghe automatiche, e nella disciplina nazionale che regola lo svolgimento delle gare;

(d) in base ai principi del diritto europeo, la proroga automatica della concessione e la deroga al principio della gara potrebbero essere ammissibili qualora fosse dimostrata l’esistenza di motivi imperativi di interesse generale. Tali profili, tuttavia, non emergono normalmente nella concessione di una darsena per la nautica da diporto, in quanto il concessionario non svolge funzioni pubblicistiche, limitandosi a un uso esclusivo del bene demaniale a fronte del versamento di un canone. L’eventuale impegno del concessionario a realizzare infrastrutture di interesse pubblico ai sensi dell’art. 18 del RR 9/2015 non costituisce motivo imperativo di interesse generale, ma rileva solo ai fini della determinazione della durata della concessione, in quanto è necessario consentire l’ammortamento dei beni e l'equa remunerazione del capitale investito;

(e) per quanto riguarda la scadenza della concessione, nel caso in esame le parti hanno convenuto la proroga fino al 31 dicembre 2023, escludendo espressamente la possibilità di un’ulteriore estensione. Questo implica la rinuncia da parte della ricorrente ad avvalersi della durata minima ex art. 18 comma 1 del RR 9/2015, che di fatto è stata comunque raggiunta e superata. Non sono evidenziati investimenti che impongano maggiori tempi di ammortamento;

(f) il legislatore nazionale si è adeguato al principio europeo della procedura ad evidenza pubblica, ma in attesa dello svolgimento delle gare ha concesso una proroga automatica alle convenzioni in essere. Più precisamente, è stata abrogata (v. art. 3 comma 5 della legge 118/2022) la precedente proroga di 15 anni prevista dall’art. 1 comma 683 della legge 145/2018 e dall’art. 100 comma 1 del DL 104/2020, ma attraverso l’art. 3 comma 1-alinea della legge 118/2022 (nella versione introdotta dall’art. 1 comma 1-a-1.1 del DL 131/2024) è stata disposta una proroga fino al 30 settembre 2027, riferita alle convenzioni in essere alla data di entrata in vigore della stessa legge 118/2022 sulla base di proroghe o rinnovi;

(g) non è necessario in questa sede affrontare il problema della compatibilità della proroga prevista dal DL 131/2024 con i principi del diritto europeo, ai fini della disapplicazione della norma nazionale, in quanto si può ritenere in via interpretativa che il suddetto beneficio non sia applicabile ai rapporti concessori ormai esauriti, o comunque assoggettati fin dall’inizio a un termine che le parti avevano inteso come tassativo e non prorogabile;

(h) nel caso in esame, la scadenza iniziale era fissata al 31 dicembre 2021. Le parti hanno convenuto un’estensione fino al 31 dicembre 2023 in via del tutto eccezionale, senza un supporto normativo, nella consapevolezza del potenziale contrasto con il diritto europeo, e con espressa esclusione di qualsiasi ulteriore proroga. Occorre anche sottolineare che l’estensione della concessione è stata disposta con un’appendice sottoscritta in data 10 febbraio 2023, quando il rapporto era ormai giuridicamente concluso. È evidente che le parti non hanno negoziato una vera e propria proroga per il futuro, ma si sono piuttosto preoccupate di regolare un rapporto che per oltre un anno era proseguito in via di fatto, lasciando anche un margine temporale per dare modo all’Autorità di provvedere all’individuazione del nuovo concessionario. Questo basta a schermare il rapporto, e a escludere che le norme nazionali sopravvenute possano liberare il concessionario uscente da vincoli contrattualmente assunti e intesi anche nell’interesse della parte pubblica;

(i) esclusa la proroga automatica, le previsioni del DL 131/2024 costituiscono tuttavia il quadro di riferimento per l’ordinata transizione dei rapporti concessori esauriti verso lo svolgimento delle gare e il subentro dei nuovi concessionari. Viene in rilievo a tale proposito l’art. 4 comma 7 della legge 118/2022 (nella versione introdotta dall’art. 1 comma 1-b del DL 131/2024), il quale stabilisce che fino alla conclusione della gara e alla stipulazione dell'atto che regola il nuovo rapporto concessorio l'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima. Può essere richiamato anche l’art. 3 comma 3- bis della legge 118/2022 (inserito dall'art. 1 comma 1-a.3- bis del DL 131/2024), il quale consente di mantenere installati i manufatti amovibili pertinenti alle attività turistico-ricreative fino alla data di aggiudicazione delle procedure selettive. Quest’ultima norma contiene un riferimento espresso ai punti di approdo con finalità turistico-ricreative, che qui vengono evocati evidentemente non in quanto categoria particolare di concessioni, ma per un’esigenza di maggiore chiarezza, poiché la norma ha finalità urbanistico-edilizie;

(j) queste disposizioni, che tutelano la continuità del possesso del concessionario uscente fino al subentro del vincitore della gara, si possono ritenere compatibili con il diritto europeo, in quanto garantiscono anche la continuità della custodia e della cura del bene demaniale. Va però precisato che l’amministrazione può individuare ragioni di interesse pubblico a favore della soluzione di continuità e della riconsegna immediata. Il necessario bilanciamento è, evidentemente, che nella fase transitoria il concessionario uscente continui a corrispondere regolarmente il canone dovuto. Nello specifico, l’Autorità non ha evidenziato esigenze che impongano di anticipare la fine della detenzione del bene demaniale e l’interruzione delle attività della ricorrente in qualità di concessionario uscente;

(k) per quanto riguarda le censure relative alla gara, le stesse risultano generiche e inconferenti, come è del resto inevitabile, dal momento che la procedura si è svolta in corso di causa, ed è attualmente oggetto di specifica contestazione in altri ricorsi. L’avvio della procedura era comunque doveroso per l’Autorità, come pure la pubblicazione della domanda di Nuova General AU RL finalizzata a ottenere la concessione dell’area demaniale. Nell’esecuzione di questi adempimenti non era ammissibile alcun sindacato da parte dell’Autorità sulle caratteristiche del soggetto che per primo ha manifestato interesse alla nuova concessione. Parimenti doverosa era l’attività preliminare all’indizione della gara, compresa la raccolta dei dati necessari alla fissazione dell’eventuale indennizzo per il concessionario uscente.

12. In conclusione, il ricorso n. 47/2025 deve essere parzialmente accolto nei limiti sopra descritti, ossia con annullamento del solo ordine di rilascio immediato dell’area demaniale e di rimozione delle addizioni e delle attrezzature presenti. L’ordine potrà essere reiterato dopo l’individuazione del nuovo concessionario, ferma restando la facoltà, ma non l’obbligo, per l’Autorità di attendere l’esito del contenzioso in atto. Il ricorso n. 321/2025, per il quale sembra tuttora sussistere un interesse alla pronuncia di merito, visto l’allineamento con gli argomenti e con le finalità del primo ricorso, deve essere integralmente respinto.

13. La particolarità della vicenda e il limitato profilo di accoglimento, oltretutto per uno solo dei ricorsi, giustificano la compensazione delle spese di giudizio in entrambi i ricorsi.

14. Il contributo unificato del ricorso n. 47/2025 è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6- bis .1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) dispone la riunione dei ricorsi;

(b) accoglie parzialmente il ricorso n. 47/2025, nei limiti indicati in motivazione, e respinge il ricorso n. 321/2025;

(c) compensa le spese di giudizio in entrambi i ricorsi;

(d) pone il contributo unificato del ricorso n. 47/2025 a carico dell’Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia, nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2025, con l'intervento dei magistrati:

UR ED, Presidente, Estensore

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Costanza Cappelli, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

UR ED

IL SEGRETARIO