Pubblicato il 18/02/2026

N. 03081/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09029/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9029 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmela Mazzitelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

avverso

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

il silenzio ex art. 117 c.p.a. dell’amministrazione sulla richiesta di monetizzazione del congedo ordinario non usufruito per motivi non imputabili al lavoratore;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 17 marzo 2025:

tutti gli atti del procedimento amministrativo inerenti all’accertamento e alla declaratoria del diritto al pagamento sostitutivo del congedo ordinario per gli anni 2018 e 2019.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il dott. AR NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso originario il dott. -OMISSIS-, ex commissario capo della Polizia di Stato transitato nell’amministrazione civile del Ministero dell’Interno per inidoneità fisica al servizio in data 2 novembre 2022, ha agito ai sensi dell’art. 117 c.p.a. per ottenere l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Prefettura di Roma sull’istanza del 25 novembre 2022, con la quale ha chiesto la monetizzazione del congedo ordinario non fruito, per esigenze di servizio e di salute, riferito agli anni 2018 e 2019 per un totale di giorni 69, e la condanna della stessa all’adozione di un provvedimento espresso.

1.1. Con ordinanza del-OMISSIS-, questo T.a.r., pur palesando dubbi sull’utilizzabilità del rito ex art. 117 c.p.a. per la tutela di pretese di natura patrimoniale fondate sul rapporto di pubblico impiego, ha chiesto all’amministrazione intimata di «produrre una dettagliata relazione sulla vicenda dedotta in contenzioso, prendendo posizione sulle censure formulate dalla parte ricorrente e fornendo ogni altro contributo utile alla disamina della questione controversa» .

2. L’amministrazione, già costituitasi con memoria di stile in data 3 settembre 2024, ha depositato in data 14 ottobre 2024, tra l’altro, il verbale dell’accesso agli atti assentito al ricorrente in data 21 marzo 2024, la nota prot. n. 72391 del 22 febbraio 2024 con la quale la Prefettura-U.T.G. di Roma ha nuovamente addotto quale motivo ostativo all’accoglimento dell’istanza la «presenza di un atto postumo, generico e senza data certa, di diniego delle ferie per esigenze di servizio che sembrerebbero non essere neanche state richieste dall’interessato» , già opposto con la nota del medesimo ufficio n. 372109 del 3 ottobre 2023, il parere (sfavorevole al ricorrente) della Direzione centrale per i servizi di ragioneria prot. n. 45551 del 23 agosto 2023, in linea con l’orientamento della Prefettura-U.T.G. di Roma, sollecitato con nota prot. n. 68432 del 17 febbraio 2023 di quest’ultima; in data 18 febbraio 2025 ha aggiunto alla produzione documentale la relazione della Questura di Roma prot. n. 292578 del 7 novembre 2024, il parere della Direzione centrale per i servizi di ragioneria prot. n. 61188 del 4 ottobre 2024, alcuni pareri della Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento della funzione pubblica e del Ministero dell’Economia e delle Finanze-Dipartimento della ragioneria generale dello Stato e circolari interne sull’applicazione dell’art. 5, c. 8, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, e la relazione integrativa della Direzione centrale per i servizi di ragioneria prot. n. 12448 del 17 febbraio 2025.

2.1. In particolare, con il parere n. 61188 del 4 ottobre 2024 l’ufficio ha evidenziato che «il Consiglio di Stato in s.g. con alcune recenti e significative sentenze relative a dipendenti della guardia di Finanza divenuti inidonei e transitati nei ruoli civili del Ministero dell’Economia e delle Finanze senza aver consumato tutte le ferie precedentemente maturate, ha reiteratamente sancito che, trattandosi di passaggio nei ruoli della stessa (ed immutata) Amministrazione di appartenenza, tale personale ha diritto soltanto alla fruizione e non anche alla monetizzazione del congedo ordinario accumulato e non goduto ante transito nei ruoli civili (cfr. Cons. Stato, Sez. II, sentenze 27.12.2023, nr. 11254, 4.12.2023, nr. 10445 e 13.11.2023, nr. 9716)» , atteso che il transito nei ruoli civili della medesima amministrazione determinerebbe una prosecuzione e non già una cessazione del rapporto di lavoro, ciò consentendo la fruizione delle ferie precedentemente maturate.

2.2. Nella relazione prot. n. 12448 del 17 febbraio 2025, invece, l’ufficio ha ricostruito la disciplina normativa di riferimento, richiamando il principio dell’irrinunciabilità delle ferie previsto dall’art. 14, c. 7, del d.P.R. 31 luglio 1995, n. 395, l’eccezionalità del trattamento economico sostitutivo, previsto dal c. 14 nei soli casi di «documentate esigenze di servizio» e dall’art. 18 del d.P.R. 16 marzo 1999, n. 254, «per decesso, per cessazione dal servizio per infermità o per dispensa dal servizio del dipendente, disposta dopo il collocamento in aspettativa per infermità» , e il divieto di monetizzazione introdotto dall’art. 5, c. 8, del d.l. 95/2012, la cui ratio «consiste nel contrastare gli abusi derivanti dall’eccessivo ricorso all’istituto in esame; ragion per cui dall’ambito di applicazione del suddetto divieto possono escludersi SOLO quelle situazioni in cui il rapporto di lavoro si concluda in maniera anomala e non prevedibile (decesso, dispensa dal servizio per inidoneità permanente e assoluta) o nelle quali la mancata fruizione delle ferie non dipenda dalla volontà del dipendente (malattia, infortunio sul lavoro, congedo obbligatorio per maternità, aspettative a vario titolo previste dalle vigenti disposizioni)» ; ha fatto a tal fine riferimento, altresì, alla circolare prot. n. 333-G/Div.1-Sett.2/aagg del 14 gennaio 2013, alla sentenza della Corte costituzionale n. 95/2016, alla circolare prot. n. 333-G-Div 1^/14223 del 28 maggio 2019 e al parere del Dipartimento della funzione pubblica del 4 gennaio 2024, che confermerebbero la necessità di un’interpretazione restrittiva delle deroghe al divieto di monetizzazione delle ferie e subordinerebbero, in ogni caso, le possibilità di monetizzazione alla corretta attivazione delle procedure in materia di “riporto” delle ferie da un’annualità all’altra; ha dedotto, quindi, che il dott. -OMISSIS- non avrebbe rispettato le disposizioni per il “riporto” delle ferie degli anni 2018 e 2019, così precludendosi la possibilità di chiederne poi la monetizzazione una volta sopraggiunta nel 2020 la malattia che ha determinato la sua inidoneità al servizio in Polizia; ha argomentato, citando anche giurisprudenza del Consiglio di Stato, circa la superfluità di una “messa in mora” del dipendente da parte dell’amministrazione volta ad intimargli la fruizione delle ferie, reputando a tal fine sufficiente la pubblicazione delle circolari interne sul sito istituzionale della Polizia di Stato “DoppiaVela”.

3. Il ricorrente ha depositato motivi aggiunti in data 17 marzo 2025, impugnando le determinazioni sfavorevoli adottate dal Ministero dell’Interno ‒ e, segnatamente, le note prot. n. 45551 del 23 agosto 2023 e n. 61188 del 4 ottobre 2024 ‒ per «illegittimità del procedimento amministrativo [,] assenza di una idonea e congrua valutazione delle circostanze di fatto e diritto e delle richieste- contraddittorietà illogicità e arbitrarietà dei motivi addotti nell’ambito del procedimento amministrativo [,] eccesso di potere [per] travisamento dei fatti [e] violazione della legge 241/1990 e art. 14, comma 14, del d.p.r. n. 385/1995». In sintesi, il dott. -OMISSIS- lamenta che mancherebbe, a tutt’oggi, un provvedimento motivato di diniego, che spieghi anche le ragioni per le quali il congedo riferito agli anni 2020 e 2021 gli è stato, invece, liquidato; che il diniego sarebbe fondato su vizi (solo) formali dell’attestazione circa le esigenze di servizio ostative alla fruizione delle ferie ‒ definita dalla p.a. «atto postumo, generico e senza data certa» ‒ e che, in ogni caso, questi sarebbero imputabili non a lui bensì alla stessa amministrazione che l’ha redatta; che nella relazione prot. n. 12448 del 17 febbraio 2025 l’amministrazione non si sarebbe espressa sul merito della vicenda, limitandosi a fare una “cronologia” del procedimento amministrativo e a richiamare precedenti giurisprudenziali non pertinenti; che il datore di lavoro non gli avrebbe mai intimato ‒ cosa che, invece, sarebbe stata suo dovere fare ‒ di fruire del congedo “accumulatosi”, nonostante fosse a conoscenza delle difficoltà a farlo dovute alle esigenze di servizio e di salute; che l’amministrazione nella quale è transitato gli avrebbe negato la concessione di un periodo di ferie di 15 giorni da lui richiesto “attingendo” a quelle non fruite negli anni 2018 e 2019; che l’istruttoria condotta dall’amministrazione sarebbe inficiata da macroscopiche carenze, come dimostrato dall’uso di periodi ipotetici nella nota della Prefettura-U.T.G. di Roma prot. n. 72391 del 22 febbraio 2024; che il diritto alla monetizzazione delle ferie anche in caso di interruzione del rapporto di lavoro per volontà del lavoratore sarebbe stato riconosciuto dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella sentenza del 18 gennaio 2024. Il dott. -OMISSIS- ha, pertanto, concluso chiedendo «l’accertamento e la declaratoria del diritto al pagamento sostitutivo del congedo ordinario maturato e non fruito per eventi eccezionali nell’anno 2018 di giorni 30 e nell’anno 2019 per giorni 39 per un totale di giorni 69 per una somma complessiva di euro 14.315,09 con corresponsione della rivalutazione monetaria e degli interessi di legge».

4. Con sentenza non definitiva del -OMISSIS-, questo T.a.r. ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso avverso il silenzio, per sopravvenuto difetto di interesse, e disposto la conversione del rito di cui all’art. 117 c.p.a. in rito ordinario, con reiscrizione dell’affare nel ruolo di quest’ultimo, fissando, per la trattazione del merito del ricorso per motivi aggiunti, l’udienza pubblica del 13 gennaio 2026.

5. Con note d’udienza del 12 gennaio 2026 il ricorrente ha rettificato l’importo chiesto a titolo di liquidazione delle ferie non godute in € 7.236,79 anziché in € 14.315,09 (quest’ultimo comprensivo delle ferie 2020 e 2021, già liquidategli).

6. All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026 la causa è passata in decisione.

7. Il ricorso è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito indicate.

7.1. Occorre, in primo luogo, premettere che l’azione proposta non ha ad oggetto l’impugnazione di “provvedimenti” intesi quali atti amministrativi autoritativi espressione di potestà di diritto pubblico, bensì l’accertamento del diritto del ricorrente alla liquidazione delle ferie non fruite riferibili agli anni 2018 e 2019, appartenente alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 63, c. 4, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, che attribuisce a questo giudice la cognizione delle «controversie relative ai rapporti di lavoro di cui all'articolo 3 [tra i quali quelli alle dipendenze della Polizia di Stato] , ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi».

Gli atti di determinazione di stipendi e indennità sono, infatti, atti paritetici, nozione «intesa, nell’ambito del pubblico impiego non privatizzato, con riferimento ad atti per i quali “l’accertamento del diritto, è realizzabile indipendentemente dalla intermediazione di un provvedimento amministrativo”, per cui il giudizio ha oggetto immediatamente la fondatezza della pretesa sostanziale» (Cons. Stato, II, 7 giugno 2019, n. 3838), che viene in considerazione «allorché l'amministrazione, tenuta per legge a far fronte ad un obbligo in ragione di un rapporto di diritto pubblico avente natura patrimoniale, si veda attribuito - da una legge o altra fonte normativa - il potere di definire unilateralmente detto rapporto e, quindi, di determinare essa stessa l'entità dei propri obblighi e dei correlativi diritti (tipico è il caso della determinazione di stipendi, assegni, emolumenti, etc.), in base ad una mera attività accertativa. Tali atti non possono essere ricompresi, a rigore, tra i provvedimenti amministrativi, poiché in tale ambito l'amministrazione non esercita un potere di supremazia nei confronti del privato, bensì utilizza strumenti del diritto civile che la pongono sullo stesso piano della controparte» (Cons. Stato, VI, 17 ottobre 2018, n. 5944).

La sussunzione delle determinazioni gravate all’interno di tale categoria ha diverse implicazioni: da un lato, rende non percorribile l’azione avverso il silenzio nel caso in cui l’amministrazione ometta di adottarle, gravando sulla p.a. non un’attività di composizione di interessi di matrice pubblicistica, presidiata dall’obbligo di provvedere di cui all’art. 2, c. 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, bensì l’accertamento di «pretese patrimoniali costitutive di diritti di credito, in base a norme che regolano l’azione dell'amministrazione» (Cons. Stato, II, 29 marzo 2022, n. 2314); dall’altro, che l’azione in giudizio per ottenere l’accertamento del diritto non riconosciuto dall’amministrazione soggiace al termine di prescrizione e non a quello di decadenza (Cons. Stato, VI, 24 marzo 2003, n. 1521).

7.2. La qualificazione degli atti di gestione del rapporto di lavoro come quelli in questa sede in discussione alla stregua di atti non provvedimentali ha importanti riflessi anche sullo statuto loro applicabile e, in primis , sulla questione dell’inerenza o meno al loro regime giuridico dell’obbligo di motivazione. È stato, infatti, affermato che «Gli atti paritetici, in quanto non espressione di un potere autoritativo […] non richiedono alcuna puntuale motivazione allorché le scelte operate dall’Amministrazione si conformano a criteri prestabiliti» (Cons. Stato, V, 28 marzo 2024, n. 2947), come allorché vengano adottati «non già nell'esercizio di una potestà pubblica, bensì in applicazione dovuta e vincolata di una norma di legge che si impone alla pubblica amministrazione nella sua qualità di datore di lavoro e che afferisce alla concreta gestione del rapporto di pubblico impiego non contrattualizzato» (T.a.r. Roma, II- quater , 25 novembre 2020, n. 12582).

Ciò consente di respingere la doglianza circa l’asserito difetto di motivazione degli atti ‒ appunto, “non provvedimentali” ‒ impugnati, disquisendosi, nel caso di specie, del diritto al trattamento economico sostitutivo di ferie non godute dal ricorrente nel pregresso servizio nella Polizia di Stato, disciplinato direttamente da norme di legge e non modulabile dalla p.a. attraverso l’esercizio di un corrispondente potere amministrativo.

Di conseguenza, quando si parla di atti paritetici datoriali di gestione del rapporto di lavoro, eventuali posizioni ondivaghe o “parcellizzazioni” dell’istruttoria da parte della pubblica amministrazione ‒ dalle quali, nella vicenda de qua , il Ministero dell’Interno non sembra del tutto immune ‒ non ridondano nell’illegittimità degli atti con i quali la p.a. definisce unilateralmente, anche interpretando le fonti normative e contrattuali di riferimento, i propri obblighi, ma possono, tutt’al più, integrare una violazione dei canoni di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 c.c. e 1, c. 2- bis , della legge 241/1990 e, quindi, una causa di risarcimento del danno, tenuto conto che «le regole di legittimità amministrativa e quelle di correttezza operano su piani distinti, uno relativo alla validità degli atti amministrativi e l’altro concernente invece la responsabilità dell’amministrazione e i connessi obblighi di protezione in favore della controparte» (Cons. Stato, Ad. Pl., 29 novembre 2021, n. 21) . Questioni risarcitorie che, evidentemente, sono estranee al thema decidendum del presente giudizio.

7.3. Ciò premesso, occorre, a questo punto, ricordare che, a norma dell’art. 36, c. 3, della Costituzione «Il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, e non può rinunziarvi» , per cui la fruizione delle ferie costituisce un prius logico e cronologico rispetto a qualsiasi trattamento, appunto, “sostitutivo”.

La giurisprudenza costituzionale, rammentato che «Il diritto alle ferie, riconosciuto a ogni lavoratore, senza distinzioni di sorta (sentenza n. 189 del 1980), mira a reintegrare le energie psico-fisiche del lavoratore e a consentirgli lo svolgimento di attività ricreative e culturali, nell’ottica di un equilibrato «contemperamento delle esigenze dell’impresa e degli interessi del lavoratore» (sentenza n. 66 del 1963)» , ha così escluso profili di illegittimità costituzionale dell’art. 5, c. 8, del d.l. 95/2012, sul presupposto che «la disciplina in questione mira a riaffermare la preminenza del godimento effettivo delle ferie, per incentivare una razionale programmazione del periodo feriale e favorire comportamenti virtuosi delle parti nel rapporto di lavoro» (Corte costituzionale, sentenza 95/2016) .

In tal senso si è espresso, a ben vedere, anche il giudice europeo, secondo cui lo «scopo di riaffermare la preminenza del godimento effettivo delle ferie rispetto al versamento di un’indennità finanziaria […] corrisponde a quello perseguito dalla direttiva 2003/88, in particolare dal suo articolo 7, paragrafo 2 [in forza del quale «Il periodo minimo di ferie annuali retribuite non può essere sostituito da un'indennità finanziaria, salvo in caso di fine del rapporto di lavoro» ] , il quale, come ricordato al punto 34 della presente sentenza, mira in particolare a garantire che il lavoratore possa beneficiare di un riposo effettivo, per assicurare una tutela efficace della sua sicurezza e della sua salute» (Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza 18 gennaio 2024, causa C-218/229).

Qualora persista, pertanto, la possibilità di godere delle ferie, anche a seguito della modificazione del rapporto di lavoro, il lavoratore ha diritto, innanzitutto, alla fruizione del congedo, ponendosi il problema di un trattamento economico surrogatorio solo in via ‒ necessariamente ‒ subordinata all’accertamento dell’impossibilità di un godimento effettivo del riposo.

7.4. Nella vicenda in esame, osta al riconoscimento al dott. -OMISSIS- del trattamento sostitutivo delle ferie non godute la circostanza che non si sia verificata alcuna cessazione ‒ né alcuna “cesura”, sotto quest’aspetto, rilevante ‒ nell’ambito del rapporto di lavoro, bensì la sua prosecuzione all’interno della medesima pubblica amministrazione (Ministero dell’Interno), seppure nei ruoli civili, sicché manca uno dei presupposti per accedere alla liquidazione richiesta.

In proposito, come ricordato dalla difesa erariale, il Consiglio di Stato, occupandosi dell’analogo caso dei militari della Guardia di Finanza transitati per inidoneità fisica al servizio nei ruoli civili del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha chiarito che «Né il cambio di status, da militare a civile, né il passaggio in un diverso ruolo organico impediscono una fruizione delle ferie successivamente al transito, poiché tale istituto ha la medesima finalità (recupero dell’energie psicofisiche) per tutti i lavoratori, a prescindere dalle funzioni svolte, ai quali deve essere indistintamente garantito ai sensi dell’art. 36 della Costituzione» (Cons. Stato, II, 27 dicembre 2023, n. 11254; 4 dicembre 2023, n. 10445; 13 novembre 2023, n. 9716).

Il fatto che il ricorrente abbia dedotto di aver chiesto al nuovo datore di lavoro ‒ l’amministrazione civile del Ministero dell’Interno ‒ di fruire di 15 giorni di ferie dell’anno 2018 e che questi gli siano stati negati (pag. 9 del ricorso per motivi aggiunti), allo stato, comunque, indimostrato (il ricorrente menziona, in calce al ricorso per motivi aggiunti, un allegato “5. richiesta per usufruire delle ferie relativi agli anni 2018/2019 rifiutate per cessazione servizio nei ruoli P.S.”, ma questo non è stato rinvenuto tra gli atti depositati), e la correlata questione della legittimità di un simile diniego esulano dall’oggetto del presente giudizio, incardinato per coltivare il diverso interesse al trattamento sostitutivo.

8. In conclusione, la domanda di accertamento del diritto al trattamento economico sostitutivo delle ferie è infondata e va respinta.

9. Le peculiarità della controversia ‒ considerata anche la non linearità delle posizioni nel tempo espresse dall’amministrazione per giustificare il diniego ‒ militano per l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA IL, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Primo Referendario

AR NO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR NO	RA IL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.