Pubblicato il 22/12/2025

N. 23382/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04500/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4500 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
VI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Pizzolato, Federico Chiopris, Giorgio Castorina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Caputi in Roma, via Barberini, n. 47;

contro

Gestore dei Servizi Energetici, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese, Giorgio Vercillo, Maria Paola Diamanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna, 15;

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., prot. n. GSE/P20210056438 del 30.01.2021, ricevuto tramite PEC in medesima data, recante il “ rigetto del Progetto a Consuntivo (PC) n. CB002712, presentato da VI S.p.a .”,

- di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la nota prot. GSE/P20200463265 del 30.09.2020, ricevuta da VI S.p.a. via PEC in medesima data, recante “ Preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990 del Progetto a Consuntivo n. CB002712, presentato da VI S.p.a. ” e la nota prot. n. GSE/P20200181838 del 02.04.2020, ricevuta via PEC in medesima data, recante “ Richiesta di integrazione relativa al Progetto a Consuntivo n. CB002712, presentato da VI S.p.a. ”;

- per quanto occorrer possa, nei termini specificati in narrativa e comunque nei limiti in cui sia ritenuto applicabile al provvedimento impugnato in via principale, del documento “ Chiarimenti operativi sui progetti che prevedano l'impiego di fonti rinnovabili per usi non elettrici e sul decreto-legge n. 34/2019 (D.L. Crescita) ” pubblicato sul sito web del GSE;

e per l’accertamento

del diritto della società VI S.p.A. all'approvazione del Progetto a Consuntivo n. CB002712 e all'emissione dei Certificati Bianchi in relazione alle successive Richieste di Verifica e Certificazione dei risparmi a Consuntivo (RC) che saranno presentate nell'ambito del Progetto a Consuntivo n. CB002712;

e la condanna

del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., ai sensi dell'art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell'art. 2058 c.c., all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 16.1.2024:

per l’annullamento:

- della nota del GSE trasmessa alla ricorrente a mezzo PEC il 20.10.2023, di numero di protocollo sconosciuto, avente ad oggetto “ Istanza di riesame prot. GSE/A20230125774 e prot. GSE/ A20230125878 del 09/03/2023 in relazione al provvedimento del GSE prot. GSEWEB/P20210056438 del 30/01/2021. Richiesta di integrazione documentale in merito al Progetto a Consuntivo (PC) n. CB002712, presentato da VILCA S.P.A .”;

- di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, il provvedimento prot. n. GSE/P20210056438 del 30.01.2021 e la nota prot. GSE/P20200463265 del 30.09.2020, già impugnati a mezzo del ricorso introduttivo;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 ottobre 2025 il dott. Marco AV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente è una società attiva, con due stabilimenti, nella produzione di calce. Uno di questi è il sito di NO (VR) ove, sin dall’inizio del ‘900, viene svolta attività di estrazione del calcare e produzione della calce.

2. La Società ha avviato un’opera di complessivo ammodernamento dell’intero stabilimento con diversi interventi di vario tipo, fra cui due, in particolare, di efficienza energetica. Precisa al riguardo la ricorrente che i forni preposti alla cottura del carbonato di calcio installati presso lo stabilimento sono stati storicamente alimentati a pet coke (combustibile fossile). La società ha deciso di modificare l’alimentazione dei forni, sostituendo il pet coke con una particolare biomassa, il c.d. polverino di legno, scelta dovuta al fatto che, nell’ambito geografico in cui è sito lo stabilimento, si riscontra la presenza di diversi mobilifici che, appunto, lavorano il legno.

3. In tale ottica, VI ha predisposto un progetto che prevede l’adattamento dei forni di cottura al nuovo combustibile (il polverino di legno) e la modifica di due silos “polmone” posti accanto agli stessi, attraverso cui iniettare nei forni la biomassa, e l’efficientamento del sito nel suo insieme.

4. La Società, tuttavia, anche se ciò non sarebbe necessario – perché è sufficiente scaricare la biomassa per consentirne l’iniezione diretta ai silos-polmone, purché, ovviamente, sia già stata resa idonea – ha previsto la realizzazione, in una distinta area dello stabilimento, di un impianto di ricezione, raffinazione e stoccaggio della biomassa, per agevolare il processo di trattamento della stessa: in questo modo, infatti, gli scarti di lavorazione provenienti dai mobilifici (la segatura, appunto) sono più comodamente direttamente disponibili presso lo stabilimento, dove poi possono essere trattati e trasformati in polverino di legno consentendo all’azienda di rendersi più autonoma nell’approvvigionamento ai forni del polverino di legno.

5. VI ha così ritenuto di sottoporre il progetto di sostituzione del combustibile appena illustrato al Gestore dei Servizi Energetici per l’ottenimento degli incentivi previsti dalla normativa statale vigente per tale tipologia di interventi (“c.d. Certificati Bianchi”). La richiesta, tuttavia, è stata rigettata dal GSE sulla base, in sostanza, delle seguenti ragioni: i) la data di avvio dell’intervento sarebbe antecedente a quella di presentazione della PC 2712; ii) l’intervento non potrebbe dirsi addizionale; iii) in relazione al Forno, non sarebbe stato provato il rispetto dei requisiti minimi di rendimento previsti dall’Allegato 2, punto 1, d.lgs. 28/2011.

6. La ricorrente ha quindi impugnato il provvedimento negativo con il presente ricorso, affidato a tre motivi.

7. Con il primo motivo deduce “ Violazione di legge. Eccesso di potere. Incompetenza Violazione dell’art. 2, c. 1 lett. f) ed o) del D.M. 11.01.2017 – Violazione dell’art. 10 e 10-bis L. 241/1990 – Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e travisamento di fatto – Incompetenza del GSE a sindacare sugli atti connessi a procedimenti di altre amministrazioni ”. Il provvedimento sarebbe errato laddove contesta che la data di avvio dell’intervento è antecedente a quella di presentazione della PC 2712. A questi fini, non potrebbe darsi rilievo alla data di rilascio dell’AIA relativa ai lavori generali di ammodernamento dell’impianto, in quanto i predetti lavori non avrebbero avuto alcuna influenza su quelli del Forno, che non sarebbero iniziati in data antecedente al 24.1.2020; né le attività svolte in precedenza potrebbero essere ricondotte ai “lavori di preinstallazione”. Parimenti irrilevante sarebbe la richiesta documentazione volta a verificare l’arrivo presso il sito oggetto di intervento dei principali componenti, in quanto la ricorrente avrebbe soddisfatto l’onere di provare che i lavori non erano iniziati antecedentemente alla presentazione della PC.

8. Con il secondo motivo si lamenta “ Violazione di legge. Eccesso di potere. Violazione dell’art. 48, D.L. 34/2019 – Violazione dell’art. 184-ter d.lgs. 152/2006 – Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria – Mancata motivazione del provvedimento – Contraddittorietà tra atti del medesimo procedimento – Violazione del principio del legittimo affidamento Solo in via subordinata: Incompetenza. Violazione di legge Incompetenza del GSE ad adottare chiarimenti – Violazione dell’art. 48, d.l. 34/2019 – Violazione dell’art. 15, c. 2 D.M. 11.1.2017 – Violazione del D.M. 14.2.2013 n. 22 ”. Il GSE avrebbe errato nell’individuazione della metodologia di valutazione dei risparmi conseguiti dall’intervento Il provvedimento di rigetto contesta, infatti, che la società non avrebbe fornito documentazione idonea ad attestare: (a) che la sola variazione del combustibile di alimentazione del forno generi risparmi energetici addizionali; (b) che il valore di baseline proposto consenta di calcolare correttamente i risparmi energetici addizionali e ciò in quanto, nello specifico: (i) non sarebbero state individuate le variabili operative che influiscono sul consumo energetico del Forno; (ii) i risparmi energetici addizionali non sarebbero stati calcolati relazione all’incremento di efficienza energetica della situazione post intervento rispetto alla situazione ante intervento, “ al netto dei consumi di energia elettrica dovuti alla biomassa ”; (c) che il forno nella configurazione post intervento sia più efficiente del forno nella configurazione ante intervento (a seguito del revamping del 2018). Sennonché, l’art 48, c. 1- bis del D.L. 34/2019 (c.d. DL Crescita) ha disposto che il risparmio di energia addizionale derivante dai progetti di questo tipo sia calcolato “ in base all’energia non rinnovabile sostituita rispetto alla situazione di baseline, per i progetti che prevedano la produzione di energia tramite (…) biomasse comprese tra le tipologie di cui all’articolo 8, c. 4, lettere a) e b) ” del DM 6.7.2012, caso in cui ricadrebbe l’odierna fattispecie in quanto il polverino di legno avrebbe le qualità per essere considerato, all’utilizzo, un prodotto e non più un rifiuto. In via subordinata, la società censura i Chiarimenti del GSE, che sarebbero affetti da incompetenza e, comunque, in contrasto sia con la normativa in materia di efficienza energetica sia con quella ambientale.

9. Con il terzo motivo si contesta “ Violazione di legge. Eccesso di potere Violazione dell’Allegato 2 d.lgs. 28/2011 – Violazione dell’art. 10, c. 1, lett. b) L. 241/1990 – Eccesso di potere per illogicità manifesta ”. La richiesta della documentazione che consenta di verificare il rispetto dei requisiti minimi prescritti dal D.lgs. 28/2011, in relazione al rendimento di cui al punto 1 dell’Allegato 2, in quanto il relativo test avrebbe potuto essere effettuato soltanto una volta realizzato l’intervento. In sostanza, il GSE avrebbe posto a fondamento della propria decisione negativa un fatto che tanto all’epoca della presentazione del progetto, quanto al momento dell’adozione del provvedimento, era ancora impossibile da dimostrare.

10. Con motivi aggiunti notificati il 18.12.2023 e depositati il 16.1.2024 la società Fassa s.r.l., premesso di aver incorporato la Vinca S.p.A. e di essere pertanto subentrata nei relativi rapporti giuridici, ha impugnato la richiesta di integrazione documentale comunicata dal GSE nell’ambito del procedimento di riesame avviato su istanza della medesima ricorrente, in quanto la richiesta sottenderebbe le medesime criticità alla base del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo.

11. A ridosso dell’udienza le parti hanno dato atto dell’attuale stato del procedimento di riesame e hanno chiesto il rinvio della trattazione in vista della sua definizione.

12. All’esito dell’udienza di discussione, con ordinanza 16.10.2025, n. 17859, il Collegio ha sottoposto alle parti la questione della possibile inammissibilità dei motivi aggiunti in quanto aventi ad oggetto un atto endoprocedimentale privo di immediata lesività. Le parti hanno prodotto memorie nel termine assegnato.

13. Alla camera di consiglio riconvocata dell’1.12.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

14. Va preliminarmente rigettata l’istanza di rinvio presentata dalle parti alla luce del procedimento di riesame in atto. Il rinvio della trattazione, di per sé sottoposto a una disciplina rigorosa dal codice del processo amministrativo, costituisce un’evenienza vieppiù eccezionale nell’ambito dell’attività straordinaria di smaltimento dell’arretrato, i cui presupposti non possono ritenersi integrati dalla pendenza di un procedimento di riesame, peraltro in corso da oltre due anni e senza che sussistano sufficienti prospettive di rapida conclusione.

15. Sempre in via preliminare, va rilevata l’inammissibilità dei motivi aggiunti presentati avverso l’istanza di integrazione comunicata dal GSE nell’ambito del suddetto procedimento di riesame. Tale richiesta, infatti, per quanto possa determinare oneri e incombenze per la ricorrente, costituisce pur sempre un atto endoprocedimentale, come tale inidoneo a ledere la posizione giuridica del destinatario in mancanza del provvedimento conclusivo. L’ annullamento di detto atto, peraltro, allo stato non apporterebbe alla ricorrente alcuna utilità a fronte della proposizione del ricorso introduttivo e del suo eventuale accoglimento.

16. Passando al merito, occorre osservare che il provvedimento impugnato presenta la natura di atto plurimotivato, per cui è sufficiente che resista alle censure una delle autonome ragioni di esso onde pervenire al rigetto del ricorso.

17. Con riguardo al primo motivo, il Collegio ritiene utile anzitutto richiamare la giurisprudenza secondo cui “ l’inclusione tra gli indici di avvio dell’intervento della “consegna dei componenti principali oggetto dell’intervento”, pur non imposta dall’art. 2, comma 1, lett. f) del D.M. 11 gennaio 2017, non contrasta con il tenore letterale della disposizione. Questa, infatti, si limita ad escludere la rilevanza di specifiche attività preparatorie – diverse da quella in esame – di carattere meramente negoziale o amministrativo e prive di incidenza sull’effettiva operatività del cantiere. È invece incontestabile che la consegna dei componenti principali dell’intervento si collochi nella fase esecutiva del progetto e non più in quella meramente programmatoria, presupponendo una precisa localizzazione delle opere e l’esistenza di un cantiere già operativo.

9.7. L’interpretazione fornita al par. 7.1. dei chiarimenti operativi del GSE appare, inoltre, pienamente coerente con la ratio delle disposizioni in materia di ammissibilità delle domande di incentivo, che – nell’imporre un rigido requisito di anteriorità della domanda rispetto all’avvio del progetto – mirano ad evitare che siano finanziati interventi già autonomamente avviati. La disponibilità del materiale rappresenta, in effetti, un “punto di non ritorno” nella realizzazione del progetto, da cui è univocamente desumibile la volontà di darvi corso, anche indipendentemente dall’incentivo. La sua valorizzazione è quindi coerente con l’obiettivo di selezionare i soli progetti effettivamente stimolati dall’incentivo (secondo il c.d. “effetto di incentivazione”, che costituisce uno dei principali pilastri della disciplina degli aiuti di Stato, cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 8 marzo 2025), evitando accessi opportunistici al meccanismo dei Certificati bianchi.

9.8. Un’interpretazione più restrittiva – come quella proposta dall’appellante, che vorrebbe far coincidere l’avvio della realizzazione del progetto con l’inizio dei lavori – rischierebbe, per converso, di rendere la norma scarsamente effettiva e agevolmente eludibile: sarebbe sufficiente, infatti, differire la posa in opera del materiale per far rientrare nell’ambito di ammissibilità degli incentivi progetti che già si trovino in avanzata fase di attuazione. La consegna dei componenti integra, invece, un fatto oggettivo, documentabile e difficilmente manipolabile, che riflette un impegno contrattuale già assunto e l’avvio concreto del processo esecutivo ” (Cons. Stato, II, 19.6.2025, n. 5354).

18. Consegue da quanto sopra che la ricorrente non può dolersi del diniego, se non altro, in ragione della mancata trasmissione della documentazione riguardante l’arrivo dei componenti presso il sito. Diversamente da quanto sostenuto nel ricorso, infatti, la predetta documentazione non era affatto superflua ma, come precisato dalla sopra richiamata giurisprudenza, senz’altro rilevante al fine di determinare la data di avvio della realizzazione del progetto. Legittimamente pertanto il GSE, a fronte del mancato invio della relativa documentazione richiesta con il preavviso di rigetto, ha respinto la richiesta.

19. Peraltro, dagli sviluppi procedimentali in sede di riesame risulta che i motivi ostativi oggetto delle censure formulate nel ricorso introduttivo sono stati, sostanzialmente, superati dal GSE, atteso che l’ultima richiesta di integrazione documentale – premesso che la documentazione già trasmessa “ ha consentito di superare parzialmente il primo motivo ostativo relativo alla data di avvio della realizzazione del progetto. In particolare, è stata fornita documentazione in merito alle attività svolte nel periodo intercorso tra la data di rilascio dell’AIA e la data di inizio lavori indicata nel verbale della riunione preliminare e sono stati forniti gli allegati firmati in originale e sono stati forniti i documenti di trasporto dei componenti oggetto di intervento. Inoltre, relativamente all’intervento di revamping del 2018, l’operatore ha dichiarato “che è evidente come l’oggetto della PC 2712 non sia un revamping del forno, bensì la sola sostituzione del combustibile fossile (pet coke) del forno con un combustibile rinnovabile (il polverino di legno) ” – si limita a richiedere “ una descrizione dettagliata e puntuale di ogni singolo intervento che costituisce il progetto al fine di individuare la corretta tipologia di intervento anche secondo quanto previsto dalla Tabella 1 dell'Allegato 2 al D.M. 11 gennaio 2017 e s.m.i.. Inoltre, si richiede di specificare se tra gli interventi che costituiscono il progetto vi siano: a) la sostituzione dei bruciatori; b) l’implementazione di misure comportamentali (ad es. sistemi di gestione efficienti del forno, ecc.) . Se la legittimità di tale ulteriore richiesta non è esaminabile in questa sede, afferendo al procedimento di riesame in corso, dal suddetto sviluppo procedimentale risulterebbe carente d’interesse lo scrutinio di legittimità di tali censure, ivi incluse quelle formulate in via subordinata nel contesto del medesimo motivo.

20. Si può aggiungere che neanche il secondo motivo può essere apprezzato favorevolmente. Che il polverino di legno debba essere considerato un prodotto e non un rifiuto, in realtà, risulta ammesso dallo stesso GSE nell’ultima richiesta di integrazione, laddove afferma che “ le biomasse utilizzate rientrano tra le tipologie di cui all'articolo 8, comma 4, lettere a) e b), del decreto del Ministro dello sviluppo economico 6 luglio 2012, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 159 del 10 luglio 2012 ”. La ricorrente, tuttavia, ha incentrato interamente su tale aspetto le proprie argomentazioni, tralasciando di considerare che l’art. 48, co. 1- bis , d.l. n. 34/2019 ha previsto bensì che il risparmio di energia addizionale derivante dagli interventi di cui all'articolo 6, comma 4, del decreto del Ministro dello sviluppo economico 11 gennaio 2017, è determinato “ in base all'energia non rinnovabile sostituita rispetto alla situazione di baseline, per i progetti che prevedano la produzione di energia tramite le fonti solare, aerotermica, da bioliquidi sostenibili, da biogas e da biomasse comprese tra le tipologie di cui all'articolo 8, comma 4, lettere a) e b), del decreto del Ministro dello sviluppo economico 6 luglio 2012 ”, ma “ Fermo restando che l'ammissibilità dei progetti […] è subordinata alla capacità di incrementare l'efficienza energetica rispetto alla situazione ex ante ”. Pertanto, “ l’accesso al meccanismo incentivante dei progetti che prevedono l'impiego di fonti rinnovabili per usi non elettrici richiede la sussistenza tassativa di due requisiti: 1. maggiore efficienza della soluzione a fonte rinnovabile installata, considerando tutti i contributi energetici in ingresso, siano essi fossili o rinnovabili; 2. capacità di produrre risparmi di energia non rinnovabile ” (TAR Lazio – Roma, V stralcio, 8.1.2025, n. 297).

21. Consegue da quanto sopra che, a fronte del rigetto motivato (anche) in ragione della mancata produzione di documentazione “ che consenta di verificare che il forno nella configurazione post intervento sia più efficiente del forno nella configurazione ante intervento ”, le argomentazioni spese dalla ricorrente sono fuori fuoco, in quanto il requisito dell’incremento dell’efficienza energetica costituisce un aspetto diverso dal risparmio di energia non rinnovabile e la richiesta del GSE non può essere censurata sulla base di ragioni che attengono a un distinto profilo di ammissibilità degli interventi.

22. Il terzo motivo di ricorso è, infine, pacificamente improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse alla luce delle risultanze del procedimento di riesame, che hanno consentito “ di superare il quarto motivo ostativo relativo al rispetto dei requisiti minimi prescritti dal D.lgs. 28/2011 ” secondo quanto testualmente affermato dallo stesso GSE.

23. In conclusione, il ricorso va in parte rigettato e in parte dichiarato improcedibile, mentre i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili.

24. Le spese di lite, attesa la complessità delle questioni esaminate, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, in parte dichiara improcedibile e in parte rigetta il ricorso introduttivo; dichiara inammissibili i motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 10 ottobre 2025 e 1 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

EL AN, Presidente FF

Francesca Mariani, Primo Referendario

Marco AV, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco AV	EL AN

IL SEGRETARIO