Pubblicato il 01/04/2026

N. 00707/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02599/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2599 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Maria Pinto e Emanuele Sebri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno - Questura di -OMISSIS-, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, piazza S. Marco, 63;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio inadempimento serbato sull’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro autonomo -OMISSIS- presentata dal ricorrente il 16 giugno 2025 e dell’obbligo di provvedere mediante adozione di un provvedimento espresso;

nonché per la condanna dell’Amministrazione a concludere il procedimento adottando un provvedimento espresso, con nomina di un commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inerzia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno - Questura di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 il dott. GI De IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente, cittadino -OMISSIS-, otteneva il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo il 1° marzo 2023. Successivamente, con istanza -OMISSIS- del 16 giugno 2025 il ricorrente chiedeva il rinnovo del predetto titolo, ed a seguito di ciò la Questura di -OMISSIS- con nota del 1° luglio 2025 lo convocava per il 4 maggio 2026 per le operazioni di fotosegnalamento.

Assumendo la necessità di spostarsi frequentemente in altri Paesi per motivi di lavoro e le difficoltà connesse alla scadenza del permesso di soggiorno, il ricorrente con atti notificati a mezzo pec il 5 luglio 2025 ed il 20 novembre 2025 intimava all’Amministrazione di disporre il rinnovo del permesso di soggiorno, contestando l’inosservanza del termine legale di definizione del procedimento.

2. L’Amministrazione non riscontrava le descritte intimazioni e quindi il ricorrente presentava ricorso avverso il silenzio inadempimento serbato sulla ricordata istanza di rinnovo.

2.1. In particolare, con il primo motivo il ricorrente richiamava il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286 del 1998 per il rilascio od il rinnovo del permesso di soggiorno, sostenendo che detto termine decorra dalla data di presentazione dell’istanza. Premesso ciò, il ricorrente lamentava che l’inerzia dell’Amministrazione gli impediva l’esercizio di diritti fondamentali – quali il lavoro e la libertà di spostamento – ed evidenziava che i termini legali di conclusione del procedimento non potevano essere elusi per effetto di convenzioni ovvero per il diverso soggetto (PO Italiane s.p.a.; di seguito, breviter , PO) incaricato della ricezione della domanda, pena la violazione dei princìpi costituzionali di legalità e buon andamento dell’azione amministrativa.

2.2. Con il secondo motivo il ricorrente sosteneva che l’inerzia dell’Amministrazione gli impediva di effettuare liberi spostamenti poiché la ricevuta attestante la presentazione dell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno medio tempore scaduto consente l’uscita dal territorio nazionale ma non anche il libero transito fra Stati della cd. «area Schengen», occorrendo il rientro e la successiva uscita attraverso la frontiera italiana.

2.3. Con il terzo motivo il ricorrente riteneva l’Amministrazione tenuta a rifondere le spese di giudizio, in quanto con il suo comportamento inerte aveva reso necessaria la proposizione del ricorso, con i conseguenti oneri di patrocinio.

Il ricorrente chiedeva quindi, previa declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione, di accertare l’obbligo di provvedere, ordinando all’Amministrazione medesima di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, e di nominare un commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inerzia oltre i termini assegnati.

3. L’Amministrazione si costituiva eccependo innanzi tutto l’insussistenza del silenzio inadempimento lamentato, essendo stato convocato il ricorrente il 4 maggio 2026 per le operazioni di fotosegnalamento finalizzate al rinnovo del permesso di soggiorno.

Inoltre, la difesa erariale – rinviando alla relazione prot. -OMISSIS- del 13 gennaio 2022 della Questura di -OMISSIS-, versata in atti – eccepiva: a) l’inammissibilità del ricorso anche perché nessun provvedimento era stato emesso e quindi il Tribunale non poteva pronunciare su poteri amministrativi non ancora esercitati come disposto dall’art. 34, comma 2, c.p.a.; b) nel merito, che la data di convocazione per le operazioni di rinnovo viene stabilita automaticamente da PO (in base all’ordine cronologico di presentazione delle domande) e non dall’Amministrazione resistente; c) il superamento del termine per il rilascio del titolo di soggiorno dipende dai notevoli carichi di lavoro incombenti sul personale delle Questure; d) nelle more del procedimento di rinnovo del titolo di soggiorno il ricorrente è considerato legalmente soggiornante sul territorio nazionale e continua a godere di tutti i diritti.

4. Il ricorrente depositava memoria ex art. 73 c.p.a. con la quale – ribadite le domande formulate nel ricorso – confutava le argomentazioni difensive dell’Amministrazione.

5. Alla camera di consiglio del 25 febbraio 2026 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio deve preliminarmente affrontare le eccezioni processuali dell’Amministrazione resistente.

1.1. È infondata l’eccezione di insussistenza del silenzio inadempimento basata sulla convocazione del ricorrente per le operazioni di fotosegnalamento.

Il ricorrente, con l’istanza del 16 giugno 2025, ha chiesto il rinnovo del permesso di soggiorno, per cui l’atto conclusivo del procedimento avviato a seguito di detta istanza è il provvedimento di rilascio del rinnovo del predetto titolo. La convocazione del ricorrente per le suddette operazioni è un mero atto endoprocedimentale, che non conclude il procedimento. Al riguardo, considerato che l’art. 2, comma 1, primo periodo, legge n. 241 del 1990 sancisce che “ Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza … le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espress o”, è evidente che l’obbligo giuridico sorto in capo all’Amministrazione a seguito della proposizione di un’istanza è adempiuto soltanto “ mediante l’adozione di un provvedimento espresso ” (nel caso de quo rappresentato dal rinnovo del titolo di soggiorno), restando irrilevante a tal fine il compimento di meri atti endoprocedimentali, strumentali e preparatori all’emanazione del provvedimento, essendo essi inidonei a superare lo stato di inerzia dell’Amministrazione.

Pertanto, sussistevano all’atto della proposizione del ricorso – e risultano sussistere tutt’ora – i presupposti per azionare lo strumento contemplato negli artt. 31 e 117 c.p.a. avverso il silenzio inadempimento della pubblica amministrazione.

1.2. È infondata anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso basata sul fatto che l’Amministrazione non ha emesso alcun provvedimento e non ha quindi esercitato alcun potere, per cui sarebbe integrata la preclusione sancita dall’art. 34, comma 2, c.p.a., secondo cui “ In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati ”.

Premesso che tale affermazione conferma - per esplicita ammissione - il presupposto del silenzio inadempimento, si deve osservare che per agire avverso il silenzio dell’Amministrazione è sufficiente, ex art. 31 c.p.a., che risultino “ Decorsi i termini per la conclusione del procedimento ” (comma 1) e che perduri l’inadempimento della p.a. (comma 2), cioè che l’Amministrazione non abbia adottato un provvedimento espresso, come indicato dall’art. 2, comma 1, legge n. 241 del 1990.

Pertanto, nel giudizio proposto avverso il silenzio inadempimento il fatto che l’Amministrazione non abbia ancora esercitato il potere ad essa attribuito dalla norma rileva non ai fini negativi contemplati nell’art. 34, comma 2, c.p.a. (atteso che non si verte in tema di sindacato sul corretto o meno esercizio del potere), bensì quale presupposto per la configurabilità del silenzio inadempimento, avverso il quale il legislatore ha predisposto il sopra ricordato rimedio.

2. Nel merito, il ricorso è fondato.

L’art. 2 legge n. 241 del 1990 - dopo avere sancito al comma 1 che “ Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso ” - prevede al comma 2 l’obbligo per l’Amministrazione di concludere il procedimento entro il termine indicato nelle singole disposizioni di legge (stabilendo un termine suppletivo di trenta giorni per l’ipotesi di mancata previsione di un termine ad hoc ). Inoltre sempre il citato art. 2 dispone, al comma 6, che “ I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte ”.

In base al dettato normativo, l’Amministrazione è quindi tenuta ad avviare il procedimento amministrativo corrispondente all’istanza ad essa presentata nonché a concluderlo mediante un provvedimento espresso entro il termine normativamente indicato.

3. Tanto premesso, l’art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286 del 1998 dispone che “ Il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito entro sessanta giorni dalla data in cui è stata presentata la domanda ”.

Il ricorrente ha dimostrato documentalmente (circostanza confermata dalle affermazioni dell’Amministrazione) di aver presentato l’istanza per il rinnovo del permesso di soggiorno il 16 giugno 2025. Orbene, poiché il dies a quo per il computo del termine è quello della “ data in cui è stata presentata la domanda ”, come espressamente indicato nella norma da ultimo riportata, il termine di sessanta giorni iniziava a decorrere dal 17 giugno 2025 (in ossequio al principio posto dall’art. 2963, secondo comma, c.c., in base al quale “ Non si computa il giorno nel corso del quale cade il momento iniziale del termine ”), e quindi scadeva il 15 agosto 2025, poi posticipato al 16 agosto 2025 in applicazione del disposto dell’art. 2963, terzo comma, c.c., trattandosi di giorno festivo. Da tale data, in assenza di rinnovo del titolo di soggiorno, è da intendersi perfezionato il silenzio inadempimento, senza che assuma rilievo (per quanto già detto) la convocazione del ricorrente per le operazioni di fotosegnalamento.

4. Ciò posto, non giova all’Amministrazione resistente imputare ad un terzo soggetto la responsabilità dell’inadempimento, sostenendo che la data di convocazione per il compimento delle operazioni finalizzate al rinnovo del titolo di soggiorno viene stabilita automaticamente da PO. Ed infatti, atteso che la devoluzione a PO consegue necessariamente ad una misura organizzativa (convenzione ovvero altro strumento), viene in rilievo il principio di diritto che si ricava dagli artt. 1228 e 2049 c.c., rispettivamente posti in tema di responsabilità contrattuale ed extracontrattuale, secondo il cui dettato “ il debitore che nell’adempimento dell’obbligazione si vale dell’opera di terzi, risponde anche dei fatti dolosi o colposi di costoro ” e “ I padroni e i committenti sono responsabili per i danni arrecati dal fatto illecito dei loro domestici e commessi nell’esercizio delle incombenze a cui sono adibiti ”. In base a tale principio, la responsabilità per i ritardi nella calendarizzazione degli appuntamenti (per il rilascio, ovvero) per il rinnovo di un permesso di soggiorno va imputata direttamente al Ministero dell’Interno (ed alle sue articolazioni periferiche, quali sono le Questure), soggetto che si avvale dell’opera di PO.

Neppure giova all’Amministrazione resistente sostenere che la violazione del termine di sessanta giorni posto dall’art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286 del 1998 è dipesa dai carichi di lavoro gravanti sul personale delle varie Questure. Difatti tale argomentazione: a) non esclude l’obbligo dell’Amministrazione di rispettare i termini normativamente prefigurati, essendo essa tenuta a razionalizzare ed ottimizzare l’utilizzo delle risorse umane e strumentali disponibili in considerazione della mole di attività da espletare; b) attiene più propriamente ad un giudizio in tema di responsabilità da inadempimento, al fine di escludere la debenza di un risarcimento o quanto meno di ridurne l’entità.

Infine, è del tutto irrilevante la circostanza che il ricorrente – nelle more del procedimento di rinnovo del permesso di soggiorno – sia considerato legalmente soggiornante sul territorio nazionale, con i diritti riconosciuti al titolare di un valido titolo di soggiorno. Difatti, da un lato, ciò non esclude il rispetto del termine di sessanta giorni; dall’altro, la mancanza di un titolo di soggiorno in corso di validità impedisce al ricorrente – come da questi allegato e non smentito dall’Amministrazione – di muoversi liberamente fra i vari Paesi all’interno della c.d. «area Schengen», dovendo egli compiere i vari spostamenti rientrando ogni volta sul territorio nazionale, con conseguenti innegabili disagi, perdite di tempo e maggiori costi.

5. In conclusione, il ricorso va accolto e, per l’effetto, accertata e dichiarata l’illegittimità dell’inerzia dell’Amministrazione, va ordinato alla medesima Amministrazione di concludere il procedimento di rinnovo del titolo di soggiorno del ricorrente (avviato con istanza del 16 giugno 2025) entro il termine di quindici giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, mediante emanazione di un provvedimento espresso.

In caso di perdurante inerzia dell’Amministrazione, con inutile decorso del predetto termine, in accoglimento della domanda formulata dal ricorrente, si nomina sin d’ora quale commissario ad acta il direttore del Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno, con facoltà di delega ad un funzionario del medesimo Dipartimento, affinché provveda – previa istanza di parte ricorrente e nell’ulteriore termine di quindici giorni decorrenti dal ricevimento dell’istanza – a dare integrale esecuzione a quanto statuito nella presente sentenza.

Qualora vi sia l’intervento del commissario ad acta , non verrà corrisposto alcun compenso per l’attività da questi svolta, trattandosi di dirigente del Ministero inadempiente, in virtù del principio di omnicomprensività della retribuzione dei dipendenti pubblici, che impedisce di attribuire loro compensi aggiuntivi per lo svolgimento di attività lavorative comunque riconducibili ai doveri istituzionali (in questi termini, Consiglio di Stato, sez. V, 29 aprile 2019, n. 2724).

6. Le spese di giudizio seguono la soccombenza, e si liquidano nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

a) accoglie il ricorso e, per l’effetto, dichiara l’obbligo di provvedere sulla domanda formulata dal ricorrente e condanna il Ministero dell’Interno - Questura di -OMISSIS- a concludere il procedimento, avviato con l’istanza del ricorrente in epigrafe indicata, mediante adozione di un provvedimento espresso entro il termine di quindici giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza;

b) per l’ipotesi di ulteriore inadempimento dell’Amministrazione resistente nomina, quale commissario ad acta , il direttore del Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno il quale, alla scadenza del termine precedente ed entro l’ulteriore termine di quindici giorni dalla proposizione di apposita istanza della parte ricorrente, emanerà il provvedimento indicato al punto precedente, con facoltà di delegare gli adempimenti esecutivi ad un funzionario del medesimo Dipartimento;

c) condanna il Ministero dell’Interno a rifondere al ricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. come per legge, nonché al rimborso del contributo unificato;

d) manda alla Segreteria di comunicare la presente sentenza alle parti costituite ed al commissario ad acta nominato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RL PO, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario

GI De IA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI De IA	RL PO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.