Pubblicato il 07/04/2025

N. 02891/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06654/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6654 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da Associazione Anpas - Comitato Regionale Campania – Odv, Confederazione Nazionale delle Misericordie d’Italia, Croce Rossa Italiana - Comitato di Benevento, in proprio e quali componenti del costituendo ATS, rappresentati e difesi dagli avv. Dario Gioia, Paolo Sanchini, Francesco Sanchini, con domicilio eletto presso lo studio Paolo Sanchini in Firenze, via G. Richa 56;

contro

Azienda Sanitaria Locale di Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Antonio Mennitto, Angelo Pasquale Cogliano, Tiziana Tecce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo, per l'annullamento, previa sospensione:

a) del bando di gara selezione prot. n. 115315 del 12.11.2024, con il quale l'A.S.L. di Benevento ha indetto una procedura comparativa per l'affidamento triennale del servizio di soccorso e trasporto infermi in emergenza urgenza 118, per le necessità della ASL di Benevento, riservato alle organizzazioni di cui agli artt. 56 e 57 del D. Lgs. n. 117/2017;

b) di tutti gli allegati al bando sub a), ivi compreso lo schema di convenzione ed il regolamento di servizio;

c) della deliberazione n. 590 del 21.11.2024, con la quale è stata approvata la relazione conclusiva della consultazione preliminare ed indizione della gara;

d) ove e per quanto occorra, dei verbali di consultazione preliminare, ivi compreso il verbale di chiusura attività di consultazione preliminare di mercato del 18.10.2024 e della relazione finale del R.U.P. dell'11.11.2024;

e) di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali, sia noti che ignoti, ivi compresi quelli a carattere generale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 20.01.2025, avverso e per l'annullamento:

f) della deliberazione n. 643 del 23.12.2024, con la quale l'ASL di Benevento ha disposto l'affidamento del servizio triennale di soccorso e trasporto infermi in emergenza urgenza - servizio 118 di cui al bando impugnato con il ricorso introduttivo, in favore della ricorrente, nella parte in cui recepisce, anche se implicitamente, le clausole impugnate con il ricorso introduttivo;

g) ove e per quanto occorra, della nota con la quale è stata trasmessa la deliberazione sub f);

h) di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali, sia noti che ignoti, ivi compresi quelli a carattere generale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale di Benevento;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 il dott. Vincenzo Sciascia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato il 17.12.2024 e depositato in data 27.12.2024, la parte ricorrente impugnava gli atti suddetti, ed esponeva:

- che le associazioni ricorrenti, in proprio e nel costituendo ATS, erano gli attuali gestori del servizio di soccorso e trasporto degli infermi in emergenza-urgenza (118) per l'ASL di Benevento;

- che, in prossimità della scadenza dell'attuale affidamento, la stessa ASL aveva disposto una consultazione di mercato per predisporre gli atti di gara, ai sensi dell'art. 77 del D.lgs. n. 36/2023, cui avevano partecipato anche le ricorrenti;

- che le ricorrenti avevano rilevato alcune criticità, in parte accolte dal R.U.P. con la relazione finale dell'11.11.2024;

- che, con il bando di gara del 12.11.2024, l'A.S.L. indiceva una procedura comparativa per l'affidamento triennale del suddetto servizio, riservato alle organizzazioni di cui agli artt. 56 e 57 del D.lgs. n. 117/2017, ignorando le criticità rilevate in sede di consultazione preliminare di mercato.

2. Tanto premesso, la parte ricorrente proponeva le domande innanzi riportate sulla base del seguente motivo di ricorso: “ Violazione di legge (d.lgs. n. 117/2017 - d.lgs. n. 36/2023 - art. 97 Cost. - art. 3 l. n. 241/1990) – Eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - travisamento dei fatti - carenza di motivazione - illogicità manifesta – irragionevolezza) ”.

Affermava la parte ricorrente che la ASL aveva travisato l'affidamento in convenzione del servizio con la gestione diretta, in quanto aveva posto diverse limitazioni contrastanti con l'autonomia organizzativa e gestionale dell'operatore.

Aggiungeva che la ASL aveva assunto come proprie attività “di competenza” delle organizzazioni di volontariato partecipanti alla selezione, sulle quali la stazione appaltante non avrebbe potuto incidere, poiché altrimenti si sarebbe determinata un’internalizzazione del servizio, in tutto o in parte.

Assumeva che l'affidamento in convenzione attribuirebbe al soggetto convenzionato le scelte operative, che non sarebbero più nella disponibilità dell'ASL.

Censurava quindi diverse previsioni contenute nel bando di gara e nell’allegato regolamento di servizio.

2.1. Impugnava la clausola (art. 8 del regolamento di servizio) secondo cui, in caso di sostituzione del personale, il soggetto convenzionato dovrebbe svolgere un pubblico concorso, della cui commissione dovrebbe far parte un componente designato dalla stessa ASL.

Sosteneva che la procedura era viziata in quanto la p.a., anziché ricorrere agli schemi previsti per la gestione in house del servizio, aveva ritenuto di esternalizzarlo tramite gara pubblica.

2.2. Contestava la previsione (art. 3 del regolamento di servizio) secondo cui il soggetto affidatario potrebbe affidare la consulenza del lavoro ad un unico professionista abilitato, al fine di assicurare uniformità di redazione delle buste paga degli operatori del 118 alle sue dipendenze.

Assumeva che, a fronte di un corrispettivo predeterminato, sarebbe stato illogico prevedere un unico consulente del lavoro nel caso di raggruppamento.

Aggiungeva che, per assicurare uniformità di redazione delle buste paga, sarebbe stato sufficiente che l'ASL prescrivesse un modello di busta paga da utilizzare.

Censurava altresì la previsione che imponeva, per la scelta del consulente, di svolgere un’analisi di mercato (attraverso l’acquisizione di almeno tre preventivi), da sottoporre all’ASL ed al revisore per l’approvazione, prima dell’affidamento, ritenendola lesiva dell’autonomia organizzativa dell’appaltatore e della libertà di iniziativa imprenditoriale.

2.3. Stigmatizzava la clausola (art. 3 del regolamento di servizio) che imponeva di nominare un unico “Medico Competente”, per la gestione di tutta la sorveglianza sanitaria dei dipendenti del servizio 118.

Denunciava l’illegittimità della previsione per ragioni sostanzialmente coincidenti con quelle illustrate sub 2.2.

2.4. Impugnava la clausola (art. 3 del bando e dello schema di convenzione) che obbligava (al fine di rendere uniforme alle disposizioni regionali l’aspetto di tutti i mezzi di soccorso dell’ASL) il soggetto aggiudicatario ad applicare sulle autoambulanze e sulle automediche degli adesivi con il logo "118 Regione Campania - Azienda Sanitaria Locale di Benevento", escludendo la possibilità di applicare altri loghi o fregi riferibili all’organizzazione di volontariato.

Illustrava che ciò accadeva nonostante il fatto che, in sede di consultazione preliminare, lo stesso R.U.P. avesse ritenuto di accogliere la richiesta di poter applicare il logo dell’organizzazione di volontariato, purché esso fosse più piccolo di quello dell’ASL.

Aggiungeva che, con specifico riferimento alle autoambulanze, l'apposizione dei loghi era espressamente consentita dalla normativa di settore.

2.5. Contestava le disposizioni con cui il regolamento di servizio, con riguardo a vari costi, imponeva di presentare diversi preventivi, al fine di una verifica di congruità mediante indagine di mercato, riservando alla ASL, in caso di incongruità, la facoltà di affidare direttamente le forniture ovvero di autorizzarle al prezzo più basso determinato dall'indagine di mercato.

2.6. Censurava la previsione (art. 4 del bando) che imponeva il numero massimo di due impiegati amministrativi full time o di più figure part time , oltre un coordinatore.

Allegava che il gestore uscente, nel triennio precedente, aveva applicato ulteriori e differenti unità di personale amministrativo alla gestione del servizio, in considerazione delle sue complessità, modifiche ed implementazioni.

Argomentava che tale limitazione si rivelava vieppiù illogica ed illegittima, in quanto la procedura in esame aveva anche previsto un’implementazione degli adempimenti amministrativi (concorsi per l'assunzione del personale, produzione di tre preventivi per ogni attività, etc.).

2.7. Contestava la previsione relativa alla turnazione del personale in servizio, secondo cui ogni turno di durata superiore a n. 6 ore sarebbe dovuto essere giustificato con motivazioni specifiche.

3. Con memoria depositata in data 10.01.2025, si costituiva in giudizio la ASL di Benevento, allegando che la procedura in questione si era conclusa con la delibera del Direttore generale n. 643 del 23.12.2024, che aggiudicava il servizio all’ATS “Misericordie – Croce Rossa Italiana – ANPAS”, soggetti odierni ricorrenti, ed unici partecipanti alla procedura. Chiedeva il rigetto del ricorso.

4. Con motivi aggiunti notificati e depositati in data 20.01.2025, la parte ricorrente impugnava gli atti suddetti, confermando che, dopo la notifica del ricorso introduttivo, l'ASL di Benevento aveva disposto l'affidamento della procedura in oggetto in favore della ricorrente, recependo implicitamente le clausole contestate con il ricorso introduttivo.

Asseriva quindi l’illegittimità del provvedimento impugnato, per invalidità derivata dai vizi già denunciati nel ricorso introduttivo.

5. Con memorie, anche di replica, depositate in data 07.02 e 07.03.2025, le parti insistevano nelle rispettive argomentazioni difensive e conclusioni.

6. All’udienza pubblica del 25 marzo 2025, la causa veniva discussa come da verbale e riservata per la decisione.

7. Il ricorso introduttivo del giudizio è infondato.

È opportuno osservare preliminarmente che, con l’unico motivo di ricorso proposto, non vengono impugnate delle clausole c.d. “escludenti”, essendo tali solo « quelle che precludano ab initio la partecipazione alla procedura, o perché fissano requisiti eccessivamente stringenti o sproporzionati, o perché impongono oneri inesigibili, o perché rendono di fatto impossibile la formulazione di un'offerta » (Consiglio di Stato sez. III, 05/06/2024, n. 5050).

Nel caso di specie, invece, la parte ricorrente impugna talune clausole – contenute nel bando, nello schema di convenzione, nel regolamento di servizio – asseritamente contrastanti con l’autonomia organizzativa e gestionale dell’operatore e tali da determinare una sorta di implicita internalizzazione del servizio.

Ritiene il Collegio di non poter ravvisare in tali clausole alcun vizio di violazione di legge, tenuto conto peraltro della circostanza che la parte ricorrente ha lamentato in modo del tutto generico la violazione dei princìpi di buon andamento ed imparzialità della p.a., nonché di interi corpi normativi (il c.d. “Codice del terzo settore” ed il “Codice dei contratti pubblici”), senza riferirsi ad alcuna norma specificamente individuata.

Quanto alla lamentata carenza di motivazione, si rammenta che il bando di gara (unitamente ai suoi allegati) costituisce un atto a contenuto generale (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 31/12/2014, n. 6455), per il quale, ai sensi dell’art. 3, co. 2, L. n. 241/1990, non è richiesta la motivazione.

Ritiene infine il Collegio di non poter individuare alcun profilo di eccesso di potere, di illogicità e di irragionevolezza nelle clausole suddette, potendo l’amministrazione delineare i contenuti del futuro rapporto contrattuale, e potendo i soggetti privati – non esclusi dalla gara, per effetto di clausole immediatamente impugnabili – decidere se partecipare o meno alla selezione e se eventualmente stipulare il successivo contratto, nell’esercizio della propria libertà negoziale.

Si ritiene peraltro condivisibile sul punto l’orientamento giurisprudenziale secondo cui « l'esigenza di attenuare la concorrenza sul fattore prezzo favorendo - in fase valutativa - la componente tecnico-qualitativa dell'offerta appaia nell'ipotesi di affidamenti in convenzione exartt. 56 e 57 D.lgs. 117/2017 pienamente conforme al paradigma normativo, considerato, peraltro, che l'offerta economica in tale settore ha ad oggetto esclusivamente il rimborso dei costi necessari per fornire il servizio oggetto dell'affidamento, non essendo in essa ricompresa alcun profitto per l'associazione concorrente » (T.A.R. Piemonte – Torino, sez. I. n. 719 del 29.08.2022).

8. Il ricorso per motivi aggiunti è invece inammissibile.

Esso infatti è finalizzato ad impugnare la deliberazione con cui la ASL affidava il servizio alla stessa parte ricorrente. Ritiene sul punto il Collegio che sia inammissibile, per difetto d'interesse all'impugnativa, il ricorso proposto contro un provvedimento favorevole all'interessato (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 20/10/1997, n.1210), quale deve appunto considerarsi l’aggiudicazione emessa in favore degli odierni ricorrenti.

9. Pertanto, il ricorso introduttivo del giudizio deve ritenersi infondato, mentre i motivi aggiunti sono da considerare inammissibili.

10. La novità della questione trattata, nell’ambito della particolare normativa che riguarda gli enti del terzo settore di cui agli artt. 56 e 57 D. lgs. n. 117/2017, giustifica la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso introduttivo del giudizio e dichiara inammissibili i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Alessandra Vallefuoco, Referendario

Vincenzo Sciascia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Vincenzo Sciascia	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO