Pubblicato il 30/01/2026

N. 00643/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00602/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 602 del 2024, proposto da “C.T.F. Centro Terapia Fisica e Riabilitazione” s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati NC Capuano, Michele Cascone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asl 108 - LI 3, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Rajola Pescarini, Amneris Irace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della Deliberazione del Direttore Generale della Asl Na 3 Sud n. 1283 del 27/10/2023 recante: “Approvazione istruzioni operative sul recupero crediti derivanti dagli sforamenti dei tetti di spesa- Branca riabilitazione” e dell'Allegato A, pubblicata all'albo pretorio il 27/10/2023 fino all'11/11/2023;

- di ogni altro atto, anche non noto, comunque connesso, presupposto e/o consequenziale, se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Asl 108 - LI 3;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 il dott. NC SC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato in data 10.01.2024 e depositato il 05.02.2024, la società ricorrente impugnava gli atti suddetti, ed esponeva:

- di essere accreditata con il servizio sanitario regionale campano per prestazioni di riabilitazione ex artt. 26 e 44 L. 833/1978;

- che, nel corso dell’anno 2023, l’Asl LI 3 Sud aveva varato diversi iter procedimentali finalizzati al recupero di crediti presuntivamente vantati nei confronti degli operatori convenzionati;

- che, in particolare, con la delibera n. 718 del 21.06.2023, l’ASL, modificando in parte la delibera n. 520 del 03.06.2021, aveva definito il nuovo e diverso iter procedimentale per l’accertamento e il recupero di presunti crediti afferenti alla c.d. “Regressione Tariffaria Unica”;

- che tale delibera era stata impugnata, unitamente a tutti gli atti procedimentali notificati alla ricorrente;

- che, con la D.D.G. n. 1283/2023, oggetto dell’odierno gravame, l’ASL aveva adottato un nuovo procedimento di recupero dei “crediti derivanti dagli sforamenti dei tetti di spesa” per la sola branca di riabilitazione;

- che tale delibera, non diversamente dalla D.D.G. n. 718/2023, prevedeva il ricorso alla “compensazione legale” quale modalità ordinaria per il recupero dei presunti crediti derivanti dallo sforamento del budget, sebbene l’ASL, con i propri precedenti indirizzi operativi, avesse espressamente escluso il ricorso a detto istituto, favorendo l’accertamento giudiziale dei presunti crediti;

- che la delibera in esame era stata così motivata: « la compensazione rappresenta una tra le modalità satisfattorie di estinzione dell’obbligazione, diversa dall’adempimento, a seguito della quale si verifica la cessazione del vincolo obbligatorio senza che la prestazione sia stata eseguita; - ai sensi degli artt. 1241 c.c. e ss. la compensazione si verifica quando due soggetti – al contempo creditore e debitore l’uno dell’altro – sono obbligati reciprocamente in forza di rapporti diversi; - al fine di determinare l’estinzione dell’obbligazione per compensazione, occorre, altresì, che detti crediti siano omogenei, ovvero abbiano ad oggetto una somma di denaro o una quantità di cose fungibili dello stesso genere, liquidi, ovvero il loro ammontare sia già determinato nel titolo o determinabili nell’ammontare attraverso l’applicazione di un criterio matematico, ed esigibili, ovvero scaduti, e, pertanto, oggetto di una pretesa immediata da parte del rispettivo creditore; tale ipotesi rappresenta la cd. compensazione legale; - nel caso di specie, l’ASL e le singole strutture accreditate vantano rispettivi debiti e crediti e, pertanto, può operare il fenomeno della c.d. compensazione legale, laddove ricorrano i citati presupposti di cui all’art.1243 cc. »;

- che l’allegato A alla D.D.G. n. 1283/2023, prevedeva il seguente iter di recupero: comunicazione di avvio del procedimento, con termine di 15 giorni per proporre memorie difensive; comunicazione di chiusura del procedimento; richiesta di nota di credito a storno del fatturato non dovuto (per i casi in cui non vi sia fosse un flusso di pagamento), ovvero, emissione di una “fattura attiva” di valore pari al credito presuntivamente vantato; dopo 15 giorni, notifica di un atto di “diffida e messa in mora”; infine, applicazione della compensazione della fattura con diverse partite di credito della struttura convenzionata, nei limiti del 10% delle fatture già emesse o da emettere, fino all’integrale soddisfo;

- che in passato l’ASL aveva sempre affidato il procedimento di recupero crediti ad una prima fase di verifica “interna” degli importi presuntivamente vantati, seguita da una successiva fase giudiziale di accertamento.

2. Tanto premesso, la ricorrente proponeva le domande innanzi riportate sulla base dei seguenti motivi di ricorso.

2.1. “ Violazione del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 ”.

2.2. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 1241 e ss. c.c. - Violazione e falsa applicazione degli art. 8 quinquies e ss. del D.lgs 502/1992 – Difetto di istruttoria e di motivazione – Violazione art. 3 l. 241/1990 – Incompetenza assoluta e difetto di attribuzione - Contraddittorietà – Violazione art. 97 cost ”.

2.3. “ Violazione del legittimo affidamento – Violazione del principio di irretroattività del provvedimento amministrativo – Omissione di una disciplina transitoria ”.

3. Con atti depositati rispettivamente in data 16.02.2024 e 22.12.2025, la ASL si costituiva in giudizio ed eccepiva preliminarmente:

- il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo;

- il difetto di legittimazione della ricorrente, per la mancata produzione del contratto di accreditamento;

- l’inammissibilità del ricorso per l’avvenuta sottoscrizione della c.d. “clausola di salvaguardia”;

- l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, atteso che la ricorrente non aveva dimostrato di essere destinataria di alcun atto applicativo della delibera impugnata, considerata dalla resistente inidonea a produrre effetti lesivi diretti nei confronti della ricorrente, configurandosi come atto meramente organizzativo interno.

Nel merito si opponeva – sulla base di varie argomentazioni – all’accoglimento del ricorso.

4. All’udienza pubblica del 27 gennaio 2026 il ricorso veniva discusso come da verbale e riservato per la decisione.

5. Ritiene il Collegio che sia fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’amministrazione resistente.

La parte ricorrente infatti impugna la deliberazione n. 1283/2023 riguardante istruzioni operative sul recupero dei crediti derivanti dagli sforamenti dei tetti di spesa, per la branca della riabilitazione.

Il Collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo cui « con specifico riferimento alla materia relativa al pagamento da parte della Asl o Ausl delle prestazioni sanitarie rese da strutture private accreditate, giova altresì ricordare che, secondo consolidato orientamento di questa Corte (Cass. Sez. U. n. 603 del 2005), posto che i rapporti fra le Ausl e le strutture private, anche a seguito del passaggio dal regime di convenzionamento al regime dell'accreditamento, hanno conservato immutata la propria natura di concessione di pubblico servizio, le controversie ad essi relative appartengono, in forza del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. c), alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo, ad eccezione di "quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi" che restano invece soggette alla giurisdizione del giudice ordinario;

sono tali le controversie contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico e in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio "obbligo-pretesa", senza che assuma rilievo un potere d'intervento riservato alla P.A. per la tutela d'interessi generali;

al contrario, ove la controversia esuli da tali limiti, coinvolgendo la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sull'intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio "potere-interesse" e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. Sez. U. n. 10149 del 2012);

si è inoltre precisato, sulla scorta della ripartizione introdotta dal D. Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, che le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ove non coinvolgano l'accertamento dell'esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero investano l'esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi, involgendo, quindi, l'accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali sia sull'an, sia sul quantum del corrispettivo (Cass. Sez. U. n. 411 del 2007);

in applicazione di questo criterio nel settore sanitario, la giurisprudenza ha perciò ritenuto appartenere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cass. Sez. U. n. 16391 del 2011) le controversie aventi per oggetto la determinazione da parte dell'Amministrazione del tetto di spesa per le prestazioni erogate dalle strutture private in regime di accreditamento, la possibilità di rettificare in aumento la capacità operativa massima o ancora la suddivisione della spesa tra le attività assistenziali, perché tutte inerenti all'esercizio del potere di programmazione sanitaria in cui la questione delle somme dovute o pagate in eccesso diviene meramente consequenziale allo scrutinio sull'esercizio del potere (v. anche Cass. Sez. U. n. 23536 del 20/09/2019; Id. n. 28053 del 02/11/2018);

per converso, proprio in materia di regressione tariffaria la giurisdizione è stata devoluta al giudice ordinario avendo la controversia quale oggetto soltanto l'effettiva debenza dei corrispettivi maturati in favore del concessionario del servizio senza coinvolgere una verifica dell'azione autoritativa della P.A., posto che: da un lato, l'Asl è priva di potere discrezionale a scelta autoritativa laddove, come nel caso di specie, il rapporto trova il tetto insuperabile dello stanziamento; dall'altro, nell'attuale sistema sanitario il pagamento di prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuato dalle aziende sanitarie locali nell'ambito di appositi accordi contrattuali (Cass. Sez. U. nn. 1771, 1772 e 1773 del 2011); (…)

lo stesso fatto che le censure contro questi atti attengono alla violazione del principio dell'affidamento, tipica regola nei rapporti contrattuali, è significativo della reale portata del contenzioso, che non involge i poteri autoritativi dell'Asl ma tende solo a mettere in discussione i profili patrimoniali del rapporto;

in tal caso, il giudice prende contezza del provvedimento amministrativo a monte (determinativo dei tetti di spesa) come mero fatto e non come atto giuridico del quale valutare la legittimità » (Cass., sez. U. n. 32265 del 21.11.2023).

Tale recente indirizzo della giurisprudenza di legittimità (oltre a porsi in una linea di continuità) specifica e chiarisce ulteriormente il consolidato orientamento secondo cui « Sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie, concernenti "indennità, canoni o altri corrispettivi", nelle quali sia contestata l'applicazione della cosiddetta "regressione tariffaria" nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le AUSL e le case di cura o le strutture minori, quali laboratori o gabinetti specialistici, laddove la controversia abbia ad oggetto soltanto l'effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario, senza coinvolgere la verifica dell'azione autoritativa della P.A., posto che, nell'attuale sistema sanitario, il pagamento delle prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuata nell'ambito di appositi accordi contrattuali, ben potendo il giudice ordinario direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dal privato » (Cass., Sez. unite, n. 10149 del 20/06/2012; T.A.R. Campania, LI, nn. 2398/2024, 3901/2024, 3906/2024, 3907/2024).

Nel caso di specie, le censure mosse dalla ricorrente contro la delibera n. 1283/2023 non attengono alla determinazione da parte dell'Amministrazione del tetto di spesa per le prestazioni erogate dalle strutture private in regime di accreditamento, ovvero alla possibilità di rettificare in aumento la capacità operativa massima, o ancora alla suddivisione della spesa tra le attività assistenziali, e non riguardano, in definitiva, l'esercizio del potere di programmazione sanitaria.

Tali censure sono riferite piuttosto alle modalità con cui la ASL ha disciplinato il procedimento per il recupero di crediti, prevedendo essenzialmente una scansione dell’iter (comunicazione di avvio del procedimento, assegnazione di un termine per proporre memorie, chiusura del procedimento, richiesta di nota a credito, et c.) nel quale devono essere impegnati gli uffici della stessa amministrazione resistente, senza l’esercizio di alcun potere autoritativo, idoneo a modificare le situazioni giuridiche soggettive di cui sono titolati le strutture private accreditate.

6. Deve pertanto essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia avente per oggetto le modalità di recupero dei crediti pretesi dalla ASL resistente, rientrando essa nella giurisdizione del giudice ordinario.

Ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, saranno fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo sarà riproposto innanzi al giudice indicato nella presente sentenza, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato.

7. Le spese processuali, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo la giurisdizione del giudice ordinario, fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda, nei termini di cui in parte motiva.

Condanna la parte ricorrente a rifondere le spese processuali sostenute dall’amministrazione resistente, liquidate in complessivi € 2.000,00 (duemila//00), oltre accessori dovuti come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in LI nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LM PA Di LI, Presidente

Alessandra Vallefuoco, Primo Referendario

NC SC, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC SC	LM PA Di LI

IL SEGRETARIO