Pubblicato il 03/04/2025

N. 06718/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09181/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9181 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriella Guida e Vincenzo De Michele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, Consiglio Superiore della Magistratura, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del decreto del 12 maggio 2021, comunicato con nota della Corte d'Appello di Torino del 11 giugno 2021, notificata il 18 giugno 2021, con cui il Ministro della Giustizia, su delibera del Consiglio Superiore della Magistratura prot. -OMISSIS- del 20-22.01.2021, pure comunicata con la citata nota della Corte d'Appello di Torino del 11 giugno 2021, ha revocato il ricorrente dall'incarico di giudice onorario di pace in servizio come giudice di pace nella sede di Torino;

nonché per l'accertamento, quale Giudice di Pace in servizio dal 1° febbraio 2002, presso l'Ufficio del Giudice di Pace di Torino e ininterrottamente fino al 18 giugno 2021 con la revoca dell'incarico, del diritto del ricorrente ad ottenere, quale pubblico dipendente, le stesse condizioni di lavoro del magistrato ordinario o professionale equiparabile;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia, del Consiglio Superiore della Magistratura e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2025 la dott.ssa Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe è stato impugnato il decreto del 12 maggio 2021 con cui il Ministro della Giustizia, su delibera del Consiglio Superiore della Magistratura prot. -OMISSIS- del 20-22.1.2021, ha revocato il ricorrente dall'incarico di giudice onorario di pace in servizio come giudice di pace nella sede di Torino; il ricorrente ha chiesto altresì l'accertamento, quale Giudice di Pace in servizio dal 1° febbraio 2002 al 18 giugno 2021, con la revoca dell'incarico, del diritto ad ottenere, quale pubblico dipendente, le stesse condizioni di lavoro del magistrato ordinario o professionale equiparabile.

Il ricorrente ha esposto di essere stato nominato con D.M. del 22 marzo 2001 Giudice di Pace presso l’Ufficio del Giudice di Pace di Torino, dove aveva prestato servizio fino alla revoca; in tale periodo aveva assunto anche le funzioni di giudice di pace formatore presso la Corte d’Appello di Torino, quale membro della Commissione Formazione Decentrata del CSM - Scuola Superiore della Magistratura - svolto nel biennio 2014/2016, nonché di componente del Consiglio giudiziario presso la Corte di appello di Torino per la magistratura onoraria; durante l’incarico aveva sempre svolto mediamente da 2 a 3 udienze a settimana, per un totale di circa 741 udienze, e redatto i relativi provvedimenti, riducendo al minimo l’attività professionale come avvocato.

Il ricorrente aveva presentato rituale domanda di conferma nell’incarico di Giudice di Pace di Torino dal 1° giugno 2016 al 31 maggio 2020, ai sensi dell’art.1, comma 1, d.lgs. n.92/2016; in data 24 ottobre 2016 il Presidente del Tribunale di Torino aveva trasmesso al Consiglio Giudiziario presso la Corte di appello di Torino il suo rapporto positivo sull’attività del ricorrente, esprimendo valutazione adeguata e positiva su ogni parametro indicato nella scheda di valutazione, tra cui “indipendenza ed equilibrio”, “capacità”, “laboriosità e diligenza”, “impegno e puntualità negli orari”, “rispetto degli impegni di servizio e dei tempi di espletamento degli affari”.

In data 17 novembre 2016 il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Torino dava parere positivo alla conferma del ricorrente nell’incarico di Giudice di Pace di Torino per il 1° quadriennio dal 1° giugno 2016 al 31 maggio 2020; tale parere era stato trasmesso in data 28 marzo 2017 al Consiglio giudiziario presso la Corte di appello di Torino; tuttavia, un mese dopo, nell’ambito della procedura di conferma del ricorrente, il 20 aprile 2017 il Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Torino aveva inviato al Presidente della Corte d’Appello e al Consiglio Giudiziario un nuovo parere negativo; quindi, il 30 maggio 2017 il Presidente della Corte d’Appello aveva trasmesso al Presidente del Tribunale di Torino una richiesta di chiarimenti sulle criticità rappresentate; in data 29 luglio 2017 il Presidente del Tribunale di Torino aveva trasmesso al Presidente della Corte di appello di Torino “la relazione a firma dei Magistrati collaboratori dei giudici di pace unitamente a tutta la documentazione acquisita nell’ambito dell’istruttoria”, da cui emergevano numerosi differimenti delle udienze fissate, alcune udienze non celebrate senza preventivo differimento, e un caso in cui vi sarebbe stato un differimento dell’udienza nonostante la presenza del ricorrente in ufficio lo stesso giorno per altri incombenti (esami fascicoli e deposito sentenza).

Espletato il procedimento innanzi al Consiglio giudiziario ed acquisite le osservazioni del ricorrente, il CSM aveva disposto l’audizione del dott. -OMISSIS- e, all’esito, aveva deliberato, in data 15 giugno 2018, di confermare, per il primo mandato di durata quadriennale, l’incarico.

Nel frattempo, però, proseguiva il diverso procedimento di revoca dall’incarico, nell’ambito del quale il CSM aveva sentito il Presidente della Corte di appello di Torino che, con riferimento alle contestazioni relative all’udienza del 12 maggio 2017, aveva comunicato che gli atti erano stati trasmessi alla Procura della Repubblica di Milano, prospettandosi la commissione di un reato da parte del ricorrente; quest’ultimo aveva invece presentato la domanda di conferma per il quadriennio 2° giugno 2020 – 31 maggio 2024.

A seguito della trasmissione degli atti per l’ipotesi di reato ex artt. -OMISSIS-, il Pubblico Ministero aveva chiesto l’archiviazione del procedimento, che veniva accolta dal GIP con decreto del 13.12.2019; in data 20.1.2020 veniva però richiesto decreto penale di condanna con nuovo r.g.n.r. -OMISSIS- per l’ipotesi ex art. 340 c.p. di interruzione di pubblico servizio per il rinvio ingiustificato delle tre udienze del ricorrente del 27.04.17, 12.05.17 e 27.06.17, procedimento che era in corso.

Il Consiglio Superiore della Magistratura aveva deliberato, all’esito della seduta del 20 gennaio 2021, la revoca del ricorrente dall’incarico di Giudice di Pace di Torino, nonostante la pendenza del procedimento penale suddetto e rigettando sia la richiesta di sospensione del procedimento sia quella di ulteriore audizione del dott. -OMISSIS-.

A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:

1.Violazione dell’art.9, comma 4, della legge n.374/1991, dell’art.17, commi 1, 8 e 9, del d.P.R. n.198/2000, dell’art.2, comma 6, del d.lgs. n.92/2016, dell’art.32, commi 12 e 12, d.lgs. n.116/2017, in combinato disposto, con falsa applicazione e comunque violazione dell’art.21 d.lgs. n.116/2017 – Violazione delle regole del giusto procedimento disciplinare e del giudicato interno da parte dello stesso Organo deliberante, nonché della certezza del diritto – Provvedimenti abnormi e nulli per eccesso e sviamento di potere, con contraddizione interna di motivazione tra valutazioni dello stesso CSM, privo degli elementi fattuali di sussistenza dei rilievi disciplinari necessari per la revoca.

Il CSM avrebbe ritenuto erroneamente applicabile al procedimento la disciplina di cui all’art.21 del d.lgs. n.116/2017, in quanto il procedimento di revoca sarebbe iniziato con la comunicazione del Presidente del Tribunale di Torino del 16 agosto 2017, successiva alla data di entrata in vigore del d.lgs. n.116/2017; tuttavia, il Presidente della Corte di appello di Torino aveva avuto notizie di fatti costituenti eventuali ipotesi sanzionate disciplinarmente già con le sue note del 30 maggio 2017, dell’11 luglio 2017 e con la comunicazione del Presidente del Tribunale di Torino del 29 luglio 2017, cioè prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n.116/2017, con la conseguenza che il procedimento avrebbe dovuto essere svolto secondo la previgente disciplina di cui all’art.17 del d.P.R. n.198/2000.

Pertanto, il procedimento disciplinare doveva ritenersi estinto non essendo stato adottato il decreto del Ministro della giustizia che conclude la procedura, ai sensi dell’art. 9, comma 5, della legge n. 347/1991, decorso un anno dal 6 ottobre 2017, in violazione dell’art.17, comma 9, del d.P.R. n. 198/2000.

In ogni caso, il procedimento di revoca illegittimamente attivato (anche) ai sensi dell’art.21 d.lgs. n.116/2017 avrebbe dovuto essere considerato esaurito o risolto alla luce della delibera di conferma dell’incarico di Giudice di Pace di Torino per il 1° quadriennio 2016-2016 ai sensi dell’art. 2, comma 6, del d.lgs. n.92/2012.

2. Riqualificazione del rapporto di lavoro come Giudice di pace a condizioni equiparabili a quelle della magistratura professionale comparabile.

Con un secondo motivo il ricorrente ha chiesto che l’attività svolta come giudice di pace fosse parificata a quella esercitata dai magistrati ordinari.

Si sono costituiti il Ministero della Giustizia, il Consiglio Superiore della Magistratura e la Presidenza del Consiglio dei Ministri resistendo al ricorso; la difesa erariale ha eccepito la carenza di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri, stante il difetto di competenza nella materia oggetto di causa, e il difetto di legittimazione passiva del C.S.M. con riferimento alla domanda di accertamento dell’esistenza del rapporto di pubblico impiego.

Alla camera di consiglio del 20 ottobre 2021 è stata respinta l’istanza cautelare.

All’udienza pubblica del 5 febbraio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente deve essere disposta l’estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, non venendo in rilievo nel presente giudizio alcun atto dalla stessa emesso; va invece respinta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del CSM, quale ente che ha adottato uno dei provvedimenti oggetto di gravame.

Nel merito si osserva che con la legge n. 57/2016, recante “Delega al Governo per la riforma organica per la magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace”, il Governo è stato delegato ad adottare uno o più decreti legislativi diretti, tra l’altro, a prevedere un’unica figura di Giudice Onorario di Pace, con le funzioni di Giudice di Pace o destinato all’Ufficio del processo, nonché il magistrato requirente onorario, inserito nell’ufficio della Procura della Repubblica, a regolamentare i casi di decadenza dall’incarico, revoca e dispensa dal servizio (art. 1, lett. i), e la responsabilità disciplinare, con l’individuazione delle fattispecie di illecito disciplinare, delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicazione (art. 1, lett. l).

Con il d.lgs. n. 116/17, il Governo ha dato attuazione alla delega regolamentando i casi di decadenza dall’incarico, di revoca o di dispensa dal servizio del giudice onorario, attenendosi ai principi e ai criteri direttivi di cui all’art. 2, co. 10, della legge n. 57/2016; non è stata, invece, esercitata la delega relativa alla responsabilità disciplinare.

In particolare, l’art. 21, commi da 1 a 5, del d.lgs. n. 116/17, intitolato “decadenza, dispensa e revoca”, individua i presupposti di tali provvedimenti, nonché il relativo procedimento; i fatti che danno luogo alla decadenza e alla dispensa sono per lo più di carattere oggettivo e incolpevole, mentre quelli che portano alla revoca si sostanziano in condotte implicanti un’oggettiva violazione dei doveri del magistrato onorario, secondo quanto previsto dal precedente art. 20 del medesimo decreto.

La revoca è infatti disposta nel caso in cui il magistrato onorario risulti inidoneo ad esercitare le funzioni giudiziarie o i compiti dell’ufficio del processo (art. 21, co. 3) e, altresì, “quando il magistrato onorario tenga in ufficio o fuori una condotta tale da compromettere il prestigio delle funzioni attribuitegli” (art. 21, co. 4, lett. a).

L’art. 32, comma 11, del d.lgs. n. 116/17 ha poi previsto che: “i procedimenti disciplinari pendenti nei confronti di magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto continuano ad essere regolati dalle disposizioni vigenti prima della predetta data (co. 11)”; al comma 12 è stato stabilito che: “fermo quanto disposto dal comma 11, non possono essere promosse nuove azioni disciplinari a carico dei magistrati già in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto per fatti commessi prima della medesima data. In relazione ai predetti fatti si applicano le 5 disposizioni di cui all’art. 21, co. da 3 a 10”, che disciplinano per l’appunto la revoca dalle funzioni.

Pertanto, per i magistrati onorari già in servizio alla data di entrata in vigore della nuova legge, come il ricorrente, è stata adottata una disciplina transitoria, in base alla quale:

- i procedimenti disciplinari già pendenti proseguono secondo le disposizioni previgenti;

- laddove l’azione disciplinare non risulti iniziata, anche ai fatti commessi in epoca pregressa rispetto alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 116/17 risultano applicabili solo le disposizioni di cui ai commi da 3 a 10 dell’art. 21, che prevedono i presupposti per la revoca e il relativo procedimento.

Ciò premesso, risulta infondato il motivo con il quale il ricorrente ha lamentato che il CSM avrebbe applicato retroattivamente la nuova normativa, mentre la fattispecie in esame avrebbe dovuto essere regolata dal previgente sistema di cui all'articolo 17 del d.P.R. n. 198/2000.

È pacifico, infatti, che nella fattispecie l’atto dell’organo deputato ad instaurare la procedura disciplinare, ovvero la comunicazione del Presidente del Tribunale del 16.8.2017, è intervenuta dopo il 15.8.2017, data di entrata in vigore del d.lgs. n. 116/2017, con conseguente applicabilità delle disposizioni ivi contenute.

Pertanto, la condotta del ricorrente è stata correttamente valutata ai fini dell’applicazione dell'articolo 21, comma 5, del d.lgs. n. 116/2017 e il procedimento relativo è stato condotto in linea con le disposizioni di cui ai commi 9 e ss. del medesimo decreto.

Né è possibile fare riferimento alla disciplina transitoria di cui all'articolo 32, comma 11, del decreto legislativo n. 116/2017, perché solo i procedimenti disciplinari pendenti alla data dell'entrata in vigore del decreto stesso, e non anche i procedimenti successivamente incardinati, continuano ad essere regolati dalle disposizioni previgenti.

L’amministrazione ha dunque correttamente seguito la sequenza procedimentale prescritta, in forza della quale il Presidente del Tribunale comunica immediatamente al Presidente della Corte d'appello ogni circostanza di fatto che possa rilevare ai fini decadenziali ovvero ai fini della dispensa o della revoca del giudice onorario; il Presidente della Corte d'appello propone alla Sezione autonoma per i magistrati onorari del Consiglio Giudiziario la decadenza, la dispensa o la revoca; la Sezione autonoma, sentito l’interessato e verificata la fondatezza della proposta, trasmette gli atti al CSM, affinché deliberi sulla proposta di decadenza, dispensa o revoca.

Ne consegue l’infondatezza delle doglianze di carattere procedimentale sollevate con il primo motivo con riferimento alla disciplina di cui al d.P.R. n. 198/2000.

Venendo all’esame dei fatti contestati, deve osservarsi che, nel giudizio di impugnazione avverso il provvedimento di revoca dell'incarico, il giudice amministrativo deve limitare il proprio sindacato ad un esame estrinseco della ragionevolezza della misura adottata dall'organo di autogoverno della magistratura alla luce dei presupposti considerati, non potendo sostituire una propria valutazione, in ordine ai fatti contestati, alla complessiva vicenda professionale del magistrato onorario interessato, oppure al valore da attribuire ai singoli elementi negativi emergenti a suo carico, ovvero alla comparazione di questi con eventuali elementi positivi, se non nei limiti in cui il giudizio svolto dal CSM si snodi secondo un iter non supportato da idonea motivazione ovvero affetto da eccesso di potere per illogicità (cfr. Cons. di Stato, sez. IV, 14 maggio 2014, n. 2466; Tar Lazio, sez. I, 10 dicembre 2020, n. 13312; 24 maggio 2017, n. 6137).

E invero, le valutazioni del C.S.M., ai fini della revoca dell’incarico di giudice onorario, costituiscono frutto di un apprezzamento discrezionale globale che, peraltro, nel caso di specie, appare immune da vizi di palese irragionevolezza o travisamento dei fatti o insufficiente istruttoria, essendo fondate su dati di fatto oggettivi e documentati.

Nella delibera impugnata si è, infatti, compiutamente dato atto dei fatti ascritti al ricorrente, e delle ragioni per le quali all'accertamento degli stessi è seguita la revoca dell’incarico.

Dall'istruttoria effettuata sono risultate infatti comprovate alcune condotte del ricorrente, consistenti in reiterati rinvii delle udienze motivati da una generica indisponibilità (12 rinvii di cui 6 comunicati in data successiva all’udienza e 5 pochi giorni prima), ritenute indicativa della sua mancanza di capacità organizzativa, della scarsa considerazione dell’utenza e dunque della inidoneità allo svolgimento della funzione giudiziaria.

In particolare, dagli atti acquisiti presso la cancelleria dell'Ufficio del Giudice di Pace di Torino è risultato che 12 udienze per le quali erano effettivamente fissate cause sono state differite con dichiarazioni di indisponibilità del ricorrente (in particolare: 12 febbraio 2016, 4 cause, dichiarazione di indisponibilità dell'1l febbraio 2016, 23 giugno 2016, 12 cause, dichiarazione di indisponibilità del 30 giugno 2016, 7 luglio 2016, 30 cause, dichiarazione di indisponibilità del 14 luglio 2016, 8 luglio 2016, 25 cause, dichiarazione di indisponibilità del 14 luglio 2016, 20 settembre 2016, 1 causa, dichiarazione di indisponibilità del 22 settembre 2016, 7 ottobre 2016, 25 cause, dichiarazione di indisponibilità del 4 ottobre 2016, 27 ottobre 2016 , 15 cause, dichiarazione di indisponibilità del 25 ottobre 2016, 2 marzo 2017, 7 cause, dichiarazione di indisponibilità del 28 febbraio 2017, 13 aprile 2017, 14 cause, dichiarazione di indisponibilità del 7 aprile 2017, 27 aprile 2017, 10 cause, dichiarazione di indisponibilità del 2 maggio 2017, 12 maggio 2017, 41 cause, redatto foglio di presenza, rinvio disposto a mezzo affissione della e-mail inviata in data 12 maggio 2017, 27 giugno 2017, 22 cause, dichiarazione di indisponibilità del 4 luglio 2017).

Da ciò si desume che la dichiarazione di indisponibilità a celebrare l'udienza è stata presentata in sei occasioni in data successiva all'udienza stessa (23 giugno 2016, 7 luglio 2016, 8 luglio 2016, 20 settembre 2016, 27 aprile 2017, 27 giugno 2017), in altre cinque occasioni la dichiarazione di indisponibilità è stata depositata nei giorni immediatamente precedenti, con giustificazioni generiche quali non meglio specificati motivi personali o problemi di salute-malattia.

Di conseguenza, correttamente è stato ravvisato un quadro di grave e incongrua gestione delle udienze e del calendario delle medesime, ed una scarsa considerazione dell'utenza e delle esigenze dei difensori, che ha fatto concludere per la sussistenza di una condotta non consona all'ufficio rivestito e tale da compromettere il prestigio delle funzioni attribuite.

Né può sostenersi che vi sia una contraddittorietà rispetto al parere favorevole alla conferma espresso in precedenza dall’Ottava Commissione del CSM, in quanto il Consiglio Superiore non ha pretermesso tale delibera, ma ha ritenuto che la stessa non pregiudicasse la valutazione delle condotte rilevanti ai fini della revoca, tanto più che la procedura di conferma non si era conclusa, con la conseguenza che nessuna effettiva contraddizione può essere rilevata tra i due atti.

Il provvedimento di revoca risulta, pertanto, immune dai vizi denunciati.

La domanda di accertamento della sussistenza di un rapporto di lavoro parificato a quello dei magistrati ordinari, avanzata con il secondo motivo di ricorso, è poi, innanzitutto, impedita dal fatto che il ricorrente è stato revocato dalle funzioni per effetto della delibera del CSM e del conseguente decreto ministeriale impugnati.

Sul merito della questione, inoltre, questa Sezione si è già pronunciata con la sentenza n. 14067 del 31 ottobre 2022, le cui argomentazioni vengono qui recepite.

Quanto alla domanda di accertamento della stabilizzazione per identità di funzioni con i magistrati ordinari, deve osservarsi quanto già ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa, laddove ha evidenziato l’ontologica differenza che intercorre tra i magistrati divenuti tali per concorso e i giudici onorari contemplati dall’articolo 106, comma due, della Costituzione, quali funzionari onorari non inseriti organicamente nei ruoli del personale statale.

La domanda di costituzione del rapporto di impiego è dunque infondata in quanto lo impedisce la Costituzione stessa; né essa può essere dedotta dai successivi rinnovi degli incarichi, i quali avrebbero fatto insorgere un affidamento nella definitività del rapporto.

Premesso che la temporaneità degli incarichi era nota anche al ricorrente e a tutti i magistrati onorari che venivano di volta in volta prorogati (spesso con il veicolo normativo del cd. “milleproroghe”), va osservato che l’articolo 106 Cost. impone il superamento dell’apposito concorso per l’ingresso nella magistratura ordinaria.

A testimonianza della differenza esistente, vale rilevare che i giudici onorari assumono limitate funzioni giurisdizionali, tanto da essere sottoposti anche a stringenti limiti di compatibilità con l’esercizio di attività libero-professionale; elemento quest’ultimo, che chiaramente depone per l’insussistenza di un rapporto di pubblico impiego, uguale a quello dei giudici per concorso.

Né si dà alcuna violazione tra il regime di permanenza in servizio dei giudici di pace, con l'art. 117 Cost., per contrasto fra la legge nazionale e l'art. 12 della Carta sociale europea, la quale prevede il diritto di ciascun lavoratore alla sicurezza sociale, tenendo tuttavia conto che l'art. E, della Parte V, della Carta, dispone che “Una differenza di trattamento fondata su un motivo obiettivo e ragionevole non è considerata discriminatoria”.

Del resto, se è vero che la violazione delle norme convenzionali internazionali o sovranazionali comporta l'illegittimità della norma nazionale, è sempre necessario verificare, secondo la teoria dei cd. contro-limiti (cfr. Corte Cost. 22 ottobre 2014, n. 238), che tali norme convenzionali non risulti in contrasto con alcuno dei principi costituzionali i quali costituiscano elementi identificativi ed irrinunciabili dell’ordinamento costituzionale.

Nel caso di specie, il contro-limite è costituito dal parametro costituzionale indicato nell'art. 106 Cost., ossia il concorso quale sistema di reclutamento dei soli magistrati professionali, in relazione all’esercizio di una funzione che rappresenta uno dei tre pilastri in cui si sostanzia il potere dell’ordinamento democratico. Ugualmente, è stato escluso che la contemplata differenziazione dello status dei magistrati onorari rispetto a quelli professionali sia violativa delle direttive europee 1999/70/CE e 1997/81/CE di recepimento degli accordi quadro sul lavoro a tempo determinato e parziale. Trattandosi, infatti, di funzionari onorari, ad essi non è applicabile il regime previsto per i lavoratori subordinati.

E’ utile ricordare al riguardo che sullo status del giudice onorario e sulla sussistenza o meno di ragioni oggettive che giustifichino le discipline separate sulle condizioni di lavoro fra magistratura professionale ed onoraria, si sono espresse sia la Corte di Giustizia, con la sentenza del 16 luglio 2020, in causa C-658/18 (UX contro Governo della Repubblica italiana), sia la Corte costituzionale, con la sentenza n. 267 del 2020.

Con la suindicata sentenza, la Corte di Giustizia Europea ha risolto la problematica della tutela giuridica, economica, previdenziale della magistratura onoraria, in una fattispecie di azione di risarcimento dei danni proposta per la mancata attuazione, da parte dello Stato italiano nei confronti del magistrato onorario ricorrente, della direttiva 1999/70/CE del 28 giugno 1999 del Consiglio, sul lavoro a tempo determinato e della direttiva 2003/88/CE del 4 novembre 2003, del Parlamento europeo e del Consiglio, sull'orario di lavoro, nella misura delle indennità corrisposte al magistrato professionale con pari anzianità di servizio per il periodo di ferie nel mese di agosto 2018, non retribuito.

In via preliminare, il giudice a quo aveva chiesto se il magistrato onorario potesse essere considerato alla stessa stregua di un giudice comune europeo, nonostante non sia posto nelle condizioni di lavoro per essere considerato effettivamente indipendente, imparziale, inamovibile, in quanto precario e sprovvisto sul piano economico di una retribuzione corrispondente alle responsabilità legate all'esercizio delle funzioni svolte e su quello della tutela previdenziale.

Su questi profili, la Corte di Giustizia UE non equipara né assimila lo status della magistratura ordinaria con quella onoraria.

La Corte anzi ribadisce che spetta al giudice del rinvio e, quindi, al giudice nazionale, determinare se un giudice di pace si trovi o meno in una situazione comparabile a quella di un magistrato ordinario, alla luce di una serie di elementi, quali: - l'esistenza di un concorso iniziale, specificamente concepito per i magistrati ordinari ai fini dell'accesso alla magistratura, che invece non è previsto per la nomina dei giudici di pace; - la competenza dei giudici di pace, limitata a controversie il cui livello di complessità ed il cui volume non corrispondono a quelli delle cause dei magistrati ordinari; - la circostanza che i giudici di pace possono svolgere soltanto le funzioni attribuite a giudici singoli e non possono quindi far parte di organi collegiali; - la descritta possibilità di svolgere contestualmente attività professionale. Elementi questi che depongono chiaramente per la differenza tra le due categorie. Infine, secondo la Corte di giustizia la peculiarità del ruolo rivestito dalla magistratura ordinaria nel sistema costituzionale italiano e le modalità di accesso alla stessa possono integrare una "ragione oggettiva" che giustifica, nei limiti della proporzionalità, una differenza nel trattamento delle due categorie professionali.

Quanto alla Corte costituzionale, quest’ultima, con la sentenza n. 267 del 9 dicembre 2020, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale – con riferimento all’art. 3 della Costituzione - dell'art. 18, comma l, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67 (Disposizioni urgenti per favorire l'occupazione), convertito, con modificazioni, nella legge 23 maggio 1997, n. 135, nella parte in cui non prevede che il Ministero della Giustizia rimborsi le spese di patrocinio legale al giudice di pace nei giudizi di responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi per fatti di servizio e conclusisi con un provvedimento di esclusione della responsabilità (le questioni erano state sollevate dal Tar del Lazio in un giudizio relativo alle spese di difesa sostenute, in un procedimento penale, da un giudice di pace imputato di corruzione in atti giudiziari, procedimento conclusosi con la sua assoluzione).

La Corte costituzionale ha chiarito che la norma sottoposta al sindacato di costituzionalità, nel prevedere il rimborso delle spese di difesa sostenute nei giudizi promossi per fatti inerenti alla propria funzione e conclusisi con accertamento negativo di responsabilità, individua i beneficiari del rimborso solo nei "dipendenti di amministrazioni statali" e le "amministrazioni di appartenenza" quali obbligate, con impossibilità, quindi, di estendere per via interpretativa il diritto al rimborso a soggetti che operano nell'interesse dell'amministrazione ma al di fuori di un rapporto di impiego.

La Corte Costituzionale ha ribadito che: “La differente modalità di nomina, radicata nella previsione dell'art. 106, secondo comma, Cost., il carattere non esclusivo dell'attività giurisdizionale svolta e il livello di complessità degli affari trattati rendono conto dell'eterogeneità dello status del giudice di pace, dando fondamento alla qualifica 'onoraria' del suo rapporto di servizio, affermata dal legislatore fin dall'istituzione della figura e ribadita in occasione della riforma del 2017”.

Ciò nonostante, il Giudice delle leggi, attesa l'identità della "funzione del giudicare" e la sua primaria importanza nel quadro costituzionale, ha reputato "irragionevole" che il rimborso delle spese di patrocinio sia riconosciuto dalla legge al solo giudice "togato" e non anche al giudice di pace, laddove per entrambi ricorre la medesima esigenza di garantire un'attività serena e imparziale, non condizionata dai rischi economici connessi ad eventuali e pur infondate azioni di responsabilità. Resta fermo, in ogni caso, il principio che l'insorgenza del diritto al rimborso richiede sempre — anche per il giudice di pace — gli estremi oggettivi indicati dall'art. 18, comma 1, del d.l. n. 67 del 1997, e quindi, per giurisprudenza costante, l'esistenza di un nesso causale e non meramente occasionale tra la funzione esercitata e il fatto contestato ( ex multis , Corte di cassazione, sez. lav. sentenza 8 novembre 2018, n. 28597; Cons. Stato, sez. IV, 28 settembre 2020, n. 5655).

La Corte costituzionale ha dunque confermato l'eterogeneità e la non assimilabilità delle due figure, riconoscendo una equiparazione solo quoad effectum e nei limiti dell’aspetto singolo funzionalmente considerato.

Lo stesso Consiglio di Stato, nel parere del 28 aprile 2017, n. 854, ha affermato che “in un modello costituzionale ispirato al principio di stretta legalità, dove il magistrato è estraneo al circuito della formazione dell’indirizzo politico, l’accertamento della capacità tecnica del magistrato (art. 106, comma 1, Cost.) è il presupposto indefettibile per attuare la soggezione del Giudice soltanto alla legge (art. 101, comma 2, Cost.), la quale, a sua volta, si realizza attraverso l’autonomia e l’indipendenza dell’ordine giudiziario (art. 104, comma 1, Cost.).

Peraltro, la legge delega (l. n. 57 del 2016, art. 1, c. 13, lett. l) ha comunque previsto la necessità di «individuare e regolare un regime previdenziale e assistenziale compatibile con la natura onoraria dell'incarico, senza oneri per la finanza pubblica, prevedendo l'acquisizione delle risorse necessarie mediante misure incidenti sull'indennità». Gli artt. 23 e ss. del d.lgs. n. 116 del 2017, nell’attuare la delega, hanno esteso la tutela nei confronti della magistratura onoraria prevedendo sia il diritto alla corresponsione dell’indennità anche durante le ferie, sia l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali dei giudici onorari di pace e dei vice procuratori onorari (art. 25).

In sintesi, la mancanza di uniformità nella disciplina dello status giuridico ed economico ed onorario dei giudici di pace e dei magistrati professionali, vale ribadire, deriva dai seguenti fattori: - il reclutamento, che per i magistrati professionali avviene mediante procedure concorsuali ed è, quindi, di carattere tecnico-amministrativo, mentre per i giudici onorari è di natura politico-discrezionale; - l'inserimento nell'apparato organizzativo della pubblica amministrazione, che è strutturale per il magistrato professionale e meramente funzionale per il giudice onorario: mentre i giudici professionali costituiscono l'ordine giudiziario (di cui al Regio Decreto 30 gennaio 1941, n. 12, art. 4, comma 1) i giudici onorari partecipano alle funzioni giurisdizionali (secondo comma del citato art. 4); - il regime di incompatibilità ed esclusività della prestazione, che caratterizza i magistrati professionali i quali non possono svolgere nessun’altra attività professionale a differenza dei giudici onorari che invece svolgono anche altre professioni; - il compenso, che per i giudici professionali consiste in una vera e propria retribuzione, inerente al rapporto sinallagmatico costituito fra le parti, mentre per i giudici onorari ha carattere meramente indennitario; - la durata del rapporto, che per i giudici professionali è a tempo indeterminato mentre è a termine per i giudici onorari.

In conclusione il ricorso, come anche la domanda di accertamento e risarcitoria, devono essere respinti.

La parziale novità delle questioni, nonché la natura della materia controversa, giustificano la compensazione delle spese tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

dispone l’estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

respinge il ricorso;

compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF, Estensore

Angelo Fanizza, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.