Pubblicato il 29/01/2026

N. 00218/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02095/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2095 del 2024, proposto da
FR AN, rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Chierroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Firenze, via de' Rondinelli n. 2;

contro

il Comune di Firenze, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia e Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento protocollo GP N. 386882 del 18/11/2024 SCIA n. 16551/2024 del Dirigente del Servizio Edilizia privata della Direzione Urbanistica del Comune di Firenze avente ad oggetto “SCIA in sanatoria b. 16551/2024 – comunicazione inefficacia con archiviazione”;

- degli atti tutti a detto provvedimento comunque presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 gennaio 2026 il dott. DO LE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 13 ottobre 2023, il ricorrente presentava al Comune di Firenze la scia, assunta al prot. n. 9284, per l’esecuzione in un’area ricadente in sua proprietà di un intervento di ricostruzione di un muro di contenimento crollato nel 2022 a causa di infiltrazioni d’acqua.

In particolare, il muro in esame ricadeva in zona sottoposta a vincolo paesaggistico d’insieme, per effetto del d.m. del 5 novembre 1951, che era individuata nel “ Territorio delle colline a sud della città di Firenze e ad est della via Senese sito nell’ambito del Comune di Firenze. ”.

Il predetto vincolo era peraltro fatto oggetto di apposita “ vestizione ” per effetto delle previsioni recate dall’art. 61 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico del Comune di Firenze, che disciplinava gli interventi edilizi ammissibili nella prefata zona oggetto di vincolo.

A seguito di un esposto e di sopralluogo eseguito in data 30 luglio 2024, il Comune di Firenze accertava che il muro oggetto di riedificazione era stato realizzato “ con caratteristiche morfo-tipologiche differenti ” rispetto alle dichiarazioni rese nella scia e agli elaborati ad essa allegati.

Pertanto, con D.D. n. 175 del 31 luglio 2024, il Comune di Firenze ordinava al ricorrente la sospensione dei lavori, considerato che la predetta riedificazione avrebbe dovuto essere preceduta dal rilascio della autorizzazione paesaggistica in forma semplificata, rientrando il predetto intervento nella tipologia di cui al punto B.21 dell’Allegato B) del d.P.R. n. 31/2017, e che, inoltre, l’intervento stesso si poneva in contrasto con quanto previsto dall’art. 61 delle NTA del regolamento Urbanistico del Comune di Firenze, atteso che la modifica del posizionamento del muro determinava una alterazione del paesaggio tipico delle colline fiorentine, oggetto di precipua tutela vincolistica.

Con successiva ordinanza del 9 settembre 2024, n. 229, il Comune di Firenze ingiungeva al ricorrente il ripristino dello stato dei luoghi attraverso “ la ricostruzione del muro a retta in conformità al muro originario crollato ”, sulla base del rilievo per cui “ il muro ricostruito presenta un andamento diverso dall’originale, con uno spigolo nel tratto centrale che ne ha determinato un avanzamento, comportante movimenti di terra non previsti dalla SCIA n. 9284/2023 ”.

In data 24 ottobre 2024, il ricorrente presentava al Comune di Firenze scia in sanatoria e istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica, ai sensi dell’art. 167 del d. lgs. n. 42/2004.

Con provvedimento del 18 novembre 2024, prot. n. 386882, il Comune di Firenze dichiarava l’inefficacia della scia in sanatoria “ per la carenza di uno stato dei luoghi avente legittimità urbanistico-edilizia definita ”, con contestuale archiviazione dell’istanza di compatibilità paesaggistica.

In particolare, il prefato provvedimento era così motivato: “ - non si rilevano gli estremi per procedere con la richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica, ex art. 167 del Codice, in quanto come sopra evidenziato le opere non risultano ancora concluse e la riconfigurazione del muro non è rispettosa delle prescrizioni di cui all’art. 61 c. 6 delle Norme tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico vigente (Sub-sistema della collina coltivata, zona E) in materia di tutela del paesaggio storico rurale;

- l’esecuzione di opere di completamento non è contemplata nell’ambito del procedimento di SCIA in sanatoria; … ”.

2. Avverso il provvedimento impugnato, il ricorrente ha proposto i seguenti motivi di ricorso:

- “ 1) Violazione e/o falsa applicazione art. 146 e 167 del D. Lgs 22 gennaio 2004 n. 42. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, carenza di istruttoria, Incompetenza. ”.

Con il primo mezzo, parte ricorrente deduce che il Comune di Firenze, nel disporre l’archiviazione del procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio, avrebbe esorbitato dai propri poteri, in quanto l’istanza avrebbe dovuto essere trasmessa alla competente Soprintendenza per l’espressione del parere di sua esclusiva competenza.

- “ 2) Violazione e/o falsa applicazione art. 167 del D. Lgs 22 gennaio 2004 n. 42; art. 17 DPR 13 febbraio 2017 n. 31 Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, errore e travisamento di fatto, carenza di istruttoria ”.

Con il secondo motivo, il ricorrente censura il provvedimento impugnato nella parte in cui esso avrebbe erroneamente ritenuto non ultimate le opere di riedificazione del muro.

Nella prospettiva attorea, le opere di edificazione sono state ultimate, risultando necessaria la sola esecuzione di opere di finitura dichiarate nella scia in sanatoria, ed è in detto contesto che il ricorrente ha richiesto al Comune di valutare la compatibilità paesaggistica delle opere ai sensi dell’art. 167 del d. lgs. n. 42/2004.

- “ 3) Violazione e/o falsa applicazione art. 167 del D.lgs 22 gennaio 2004 n. 42 e art. 61 delle NTA del vigente Regolamento Urbanistico del Comune di Firenze Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, carenza di istruttoria, carenza di motivazione ”.

Con il predetto mezzo, parte ricorrente contesta l’assunto per cui la riedificazione del muro sia stata eseguita in contrasto con l’art. 61 delle NTA del Regolamento Urbanistico del Comune di Firenze, che non prevede l’intervento edilizio in contestazione tra quelli oggetto di divieto assoluto.

- “ 4) Violazione e/o falsa applicazione art. 145 della L.R. Toscana 10 novembre 2014 n. 65 Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, errore e travisamento di fatto, carenza di istruttoria ”.

Con il quarto motivo, il ricorrente deduce l’erroneità del provvedimento impugnato nella parte in cui esso ha assunto a proprio presupposto che le opere di completamento non erano contemplate nella scia in sanatoria.

Diversamente, nella relazione allegata alla scia il tecnico incaricato ha fatto precipuo riferimento alle opere di completamento riguardanti mere finiture.

- “ 5) Violazione e/o falsa applicazione artt. 36 e 33 DPR 6 giugno 2001 n. 380 e 209; art. 199 Legge regionale 10 novembre 2014 n. 65 Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento ”.

Assume infine il ricorrente che il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui ha disposto il nuovo decorso dei termini per l’esecuzione del ripristino di cui all’ordinanza del settembre 2024, che, invece, sarebbe divenuta inefficace definitivamente, in conformità con l’orientamento espresso della Sezione, che richiederebbe all’esito del procedimento di sanatoria in senso negativo l’adozione di una nuova ordinanza di ripristino.

3. Il Comune di Firenze si è costituito in giudizio.

Nel merito, la difesa comunale ha assunto la legittimità dell’ordinanza impugnata, in considerazione della mancata ultimazione delle opere.

In detta prospettiva, l’amministrazione comunale ha ritenuto che il mancato completamento delle opere non consentirebbe di accedere alla sanatoria edilizia e che, pertanto, l’invio dell’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica alla Soprintendenza per l’emissione del parere di competenza avrebbe determinato un inutile appesantimento procedimentale, stante la mancata produzione, a monte, dell’effetto legittimante sul piano edilizio connesso alla presentazione della scia in sanatoria.

Sul piano della tutela paesaggistica, il Comune ha ancora rilevato che l’intervento eseguito dal ricorrente rientrerebbe nell’alveo degli interventi vietati o, comunque, non consentiti dall’art. 61 delle NTA del Regolamento Urbanistico comunale.

Pertanto, la difesa comunale ha concluso per il rigetto del ricorso.

4. Con ordinanza del 15 gennaio 2025, n. 25, la Sezione ha respinto la domanda cautelare proposta dal ricorrente sulla base della seguente motivazione: “ Rilevato che, all’esito della sommaria delibazione tipica della presente fase cautelare, il ricorso non appare suscettibile di favorevole apprezzamento;

Ritenuto che l’intervento eseguito in zona vincolata dal ricorrente e consistente nella ricostruzione del muro di terrazzamento collinare con sagoma diversa e con la sua parziale traslazione si pone in contrasto con le previsioni dell’art. 61 delle NTA del Regolamento Urbanistico del Comune di Firenze;

Ritenuto che, altresì, la proposta istanza cautelare è sguarnita anche del necessario requisito del periculum in mora, attesa l’inefficacia dell’ordinanza di demolizione del 9 settembre 2024, n. 229, conseguente alla adozione del provvedimento impugnato di riesercizio del corrispondente potere; … ”.

5. In vista dell’udienza di merito le parti hanno scambiato memorie difensive, insistendo per l’accoglimento delle rispettive conclusioni.

6. All’udienza del 7 gennaio 2026 la causa è stata posta in decisione.

7. Melius re perpensa , il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato nei sensi e nei limiti di seguito precisati.

8. Deve premettersi che il provvedimento impugnato si fonda sulle seguenti due autonome ragioni:

- la scia in sanatoria, comportando l’esecuzione di opere di completamento, non sarebbe ammissibile;

- la modifica dell’andamento del muro come riedificato sarebbe in contrasto con l’art. 61 delle NTA del Regolamento urbanistico del Comune di Firenze.

9. Il provvedimento impugnato, nella parte in cui ha ritenuto che la realizzazione del muro non fosse ultimata al momento della presentazione della scia in sanatoria, è illegittimo per le seguenti ragioni.

9.1 Deve infatti rilevarsi che la relazione tecnica allegata alla scia in sanatoria ha espressamente fatto riferimento alla necessità di eseguire opere di finitura, con imposizione di eventuali prescrizioni ai sensi dell’art. 17 del d.P.R. n. 31/2017, così di seguito individuate:

- Stuccatura color calce delle pietre;

- Prolungamento della ringhiera;

- Stuccatura del giunto tra il muro originario e il nuovo muro;

- Rimozione dei calcinacci/detriti presenti nel terreno derivati dal lavoro eseguito.

9.2 Ritiene il Collegio che le predette opere rientrino nel concetto di “ finitura ” come elaborato dalla giurisprudenza e che, pertanto, l’opera oggetto di richiesta di sanatoria vada considerata “ ultimata ” al momento di presentazione della scia in sanatoria, ai fini dell’applicazione del corrispondente regime giuridico.

In detta prospettiva, si osserva che l’art. 31, comma 2, della legge n. 47/85, applicabile al caso di specie per identità di ratio , trattandosi di disposizione recante definizioni riferibili all’istituto della sanatoria edilizia in generale, prescrive che: “ … si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente. ”.

Con riferimento alla prefata disposizione, in giurisprudenza è stato condivisibilmente affermato che: “ Tale norma prevede, pertanto, due criteri alternativi per la verifica del requisito dell’ultimazione, rilevante ai fini del rilascio del condono: si tratta del criterio “strutturale”, che vale nei casi di nuova costruzione; e del criterio “funzionale”, che opera, invece, nei casi di opere interne di edifici già esistenti oppure di manufatti con destinazione diversa da quella residenziale. ”, precisandosi che: “ Quanto al criterio strutturale del completamento del rustico, per edifici “ultimati” si intendono quelli completi almeno al “rustico”, espressione con la quale si intende un’opera mancante solo delle finiture (infissi, pavimentazione, tramezzature interne) ma necessariamente comprensiva delle tamponature esterne, che realizzano in concreto i volumi, rendendoli individuabili e esattamente calcolabili.

La nozione di completamento funzionale implica, invece, uno stato di avanzamento nella realizzazione tale da consentirne potenzialmente, e salve le sole finiture, la fruizione; in altri termini l’organismo edilizio, non soltanto deve aver assunto una sua forma stabile nella consistenza planivolumetrica … ma anche una sua riconoscibile e inequivoca identità funzionale che ne connoti con assoluta chiarezza la destinazione d’uso. ” ( ex multis : Consiglio di Stato, II Sezione, sentenza del 21 maggio 2025, n. 4372; nel medesimo senso, Consiglio di Stato, VII Sezione, sentenza del 16 giugno 2025, n. 5216).

9.3 Precipitando le prefate coordinate ermeneutiche al caso di specie, ritiene il Collegio che la stuccatura del muro, il posizionamento della ringhiera e la rimozione dei detriti conseguente alla movimentazione terra rientrino nel concetto di opere di finitura, che non escludono e che, anzi, implicano l’ultimazione dell’opera, atteso che il muro risulta riedificato al grezzo nella sua struttura portante in c.a. e che esso, nei suoi tratti essenziali, risulta altresì caratterizzato da quella “ identità funzionale ”, che consente di riconoscergli il carattere di opera ultimata ai fini dell’applicazione della disciplina della sanatoria edilizia.

In altre parole, il muro risultava già riedificato al momento della presentazione della scia in sanatoria, sia sotto il profilo strutturale che sotto il profilo funzionale, attesa l’irrilevanza delle mere finiture ancora da eseguirsi sulla struttura già esistente nei suoi connotati essenziali.

10. Del pari fondato è il ricorso nella parte in cui censura il provvedimento impugnato, laddove esso assume il contrasto della scia in sanatoria con l’art. 61 delle NTA del regolamento Urbanistico del Comune di Firenze.

10.1 Più in particolare, al netto della genericità della motivazione del provvedimento impugnato su tale aspetto, deve rilevarsi che l’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio in esame avrebbe dovuto essere preceduto dal rilascio del parere vincolante (dunque anzitutto obbligatorio) della competente Soprintendenza, a norma dell’art. 167, comma 5, del d. lgs. n. 42/2004, a cui fa espresso rinvio l’art. 17 del d.P.R. n. 31/2017.

Come correttamente evidenziato in ricorso, il Comune ha esercitato la propria competenza in violazione delle regole che la governano, che impongono all’autorità procedente l’acquisizione del parere della competente Soprintendenza, costituente l’autorità preposta alla tutela del vincolo e che, per espressa previsione di legge, deve valutare la compatibilità postuma degli interventi edilizi per i quali è stato richiesto il rilascio del titolo paesaggistico in sanatoria.

Deve infatti rilevarsi che, nel provvedimento di sospensione lavori, è lo stesso Comune di Firenze ad avere inquadrato l’intervento in esame tra quelli che, per la loro esecuzione, avrebbero richiesto il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica semplificata, rientrando esso nell’alveo degli interventi individuati al punto B.21 dell’All. B) del d. P.R. n. 31/2017, che prevede la sottoposizione al regime autorizzatorio paesaggistico semplificato delle opere tendenti alla “ realizzazione di cancelli, recinzioni, muri di cinta o di contenimento del terreno, inserimento di elementi antintrusione sui cancelli, le recinzioni e sui muri di cinta, interventi di manutenzione, sostituzione o adeguamento dei medesimi manufatti, se eseguiti con caratteristiche morfo-tipologiche, materiali o finiture diversi da quelle preesistenti e, comunque, ove interessino beni vincolati ai sensi del Codice, art. 136, comma 1, lettere a), b) e c) limitatamente, per quest'ultima, agli immobili di interesse storico-architettonico o storico-testimoniale, ivi compresa l'edilizia rurale tradizionale, isolati o ricompresi nei centri o nuclei storici ”.

10.2 Peraltro, deve anche rilevarsi che l’art. 61 delle NTA del Regolamento Urbanistico del Comune di Firenze non prevede un divieto assoluto di riedificazione di muri di contenimento con sagomatura difforme dalla preesistenza, tanto che la difesa comunale propone una lettura estensiva dei casi di interventi vietati ivi previsti, che, tuttavia, costituiscono un numerus clausus , che, per il loro carattere eccezionale, sono di stretta interpretazione e non ammettono interpretazioni analogiche o altrimenti estensive.

Ritiene, invece, il Collegio che l’ opus realizzato dal ricorrente debba essere sottoposto al vaglio della competente Soprintendenza, affinché questa renda il proprio parere vincolante sulla compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio in esame, ai sensi dell’art. 167, comma 5, del d. lgs. n. 42/2004.

11. Nei predetti termini il ricorso è fondato e va accolto, con assorbimento delle ulteriori censure e con salvezza degli ulteriori provvedimenti che le amministrazioni adotteranno, ciascuna nell’esercizio della propria competenza.

12. La peculiarità della vicenda contenziosa costituisce giusto motivo per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 7 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO IA HI, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

DO LE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DO LE	TO IA HI

IL SEGRETARIO