Pubblicato il 01/12/2025

N. 00806/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00379/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 379 del 2025, proposto da
AI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B75CE69389, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini, Adriana Amodeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università per Stranieri di Perugia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Perugia, via degli Offici, 14;
Provincia di Perugia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Chiara Valentini, Silvia Calabresi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio Edili Artigiani Ravenna Societa’ Cooperativa Consortile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Fata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del Decreto del Direttore Generale n. 298/2025 prot. n. 0014947 del 17.7.2025 con cui l'Università per Stranieri di Perugia ha disposto l'aggiudicazione della " procedura negoziata sotto soglia eurounitaria, di carattere non transfrontaliero certo, ai sensi del combinato disposto degli artt. 50, comma 1 lettera c), e 54, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023, per l'affidamento dei lavori dell'intervento denominato: "Lavori di completamento e messa a norma di palazzo Gallenga alle normative di sicurezza antincendio e degli impianti di climatizzazione e manutenzione straordinaria e restauro della terrazza, del tetto e dei nuclei bagni - D93G18000160005 - CIG: B75CE69389 " in favore del Consorzio Edili Artigiani Ravenna - C.E.A.R. - Società Cooperativa Consortile;

- della nota trasmessa a mezzo pec in data 18.7.2025 con cui l'Università per gli Stranieri di Perugia ha comunicato alla Società ricorrente che la predetta aggiudicazione in favore del Consorzio Edili Artigiani Ravenna - C.E.A.R. - Società Cooperativa Consortile;

- del verbale dell'8.7.2025, nella parte in cui la Commissione Giudicatrice ha illegittimamente ammesso in gara il Consorzio Edili Artigiani Ravenna - C.E.A.R. - Società Cooperativa Consortile e formulato la proposta di aggiudicazione in suo favore;

- di ogni altro atto o provvedimento presupposto, conseguente o comunque connesso con quelli impugnati, ancorché non conosciuto,

nonché per la condanna

dell'Amministrazione intimata al risarcimento del danno ingiusto arrecato alla ricorrente in forma specifica mediante annullamento degli atti impugnati e aggiudicazione dell'appalto con subentro ex art. 122 c.p.a. nell'esecuzione del contratto eventualmente stipulato con l'illegittimo aggiudicatario;

con la conseguente declaratoria di inefficacia del contratto nelle more eventualmente stipulato con l'illegittima aggiudicataria;

e con riserva

di chiedere, in separato giudizio, il ristoro dei danni per equivalente monetario qualora risultasse impossibile la reintegrazione in forma specifica per fatto non imputabile o comunque non dipendente dalla volontà della odierna ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università per Stranieri di Perugia, della Provincia di Perugia e del Consorzio Edili Artigiani Ravenna Società Cooperativa Consortile;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 la dott.ssa NA IE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con lettera d’invito del 20 giugno 2025 l’Università per stranieri di Perugia ha indetto la procedura negoziata sotto soglia per l’affidamento dei “ Lavori di completamento e messa a norma di palazzo Gallenga alle normative di sicurezza antincendio e degli impianti di climatizzazione e manutenzione straordinaria e restauro della terrazza, del tetto e dei nuclei bagni ” da aggiudicarsi con il metodo del prezzo più basso.

In virtù di apposita convenzione stipulata il 22 dicembre 2023 la Provincia di Perugia, quale Stazione Unica Appaltante, ha assunto l’incarico di gestire la procedura selettiva, dalla fase della scelta della procedura e successiva redazione della lex specialis fino alla proposta di aggiudicazione.

2. Nelle premesse della lettera d’invito, conformemente al combinato disposto degli artt. 100, comma 4, e 2 dell’Allegato II.12, del D.Lgs. n. 36/2023, si individuava tra i necessari requisiti di partecipazione “la qualificazione OA nella categoria prevalente OG2 per classifica IV^ o superiore ”: poiché la categoria OG2 ha ad oggetto “ restauro e manutenzione dei beni immobili sottoposti a tutela ai sensi delle disposizioni in materia di beni culturali e ambientali ” (cfr. Tabella A, Allegato II.12, D.Lgs. n. 36/2023), alla procedura de qua si applica la speciale disciplina di cui al Titolo III, Parte VI del Codice, regolante i contratti nel settore dei beni culturali: in particolare, a norma dell’art. 132, comma 2, del D.lgs. 36 del 2003, si specificava il divieto di avvalimento.

3. Alla scadenza del termine di presentazione delle offerte sono pervenute otto domande di partecipazione, tra cui quella della ricorrente e quella della controinteressata, il Consorzio Edili Artigiani Ravenna Società Cooperativa Consortile (“Consorzio CEAR”), consorzio tra imprese artigiane, che ha indicato quale consorziata esecutrice la Cooperativa Restauri Costruzioni e Servizi - Società Cooperativa (“Cooperativa C.R.C.S.”): il predetto offerente ha presentato altresì dichiarazione di subappalto ai sensi dell’art. 119 del D.Lgs. n. 36/2023, nei limiti di legge ivi previsti, di cui il Presidente del seggio di gara ha dato espressamente in sede di verbale dell’ 8 luglio 2025.

4. All’esito dell’apertura delle offerte economiche è risultato primo classificato il consorzio C.E.A.R., con un ribasso percentuale sull’importo posto a base d’asta pari al 19,57220%, mentre è risultata seconda classificata la ricorrente AI s.r.l..

L’aggiudicazione è stata disposta con Decreto del Direttore Generale dell’Università per Stranieri di Perugia n. 298/2025 del 17.7.2025 in favore del Consorzio C.E.A.R., ed è stata comunicata alla ricorrente con pec del 18 luglio 2025.

5. AI ha impugnato gli esiti di gara, oltre ai relativi verbali prodromici, per violazione degli artt. 100, comma 4, e 2 dell’allegato II.12, 107, comma 1, lettere a) e b), 132 e ss. del D.lgs. n. 36/2023, della lex specialis ed in particolare dell’art. 1 della lettera di invito, ed ancora dell’art. 67 del D.lgs. n. 36/2023 alla luce del correttivo di cui al D.lgs. n. 209/2024, nonchè la violazione del principio del risultato ex art. 1, del D.Lgs n. 36/2023 anche alla luce dell’art. 9 Cost., ed infine carenza di istruttoria.

Il Consorzio C.E.A.R. avrebbe dovuto essere escluso da gara in quanto la consorziata designata esecutrice non era in possesso dell’attestazione OA nella qualifica OG 2 nell’importo richiesto dalla lex specialis (il IV) e, stante la speciale disciplina di cui ai contratti nei beni culturali, non poteva ricorrere all’avvalimento, giacchè la ditta che esegue i lavori deve essere in possesso della relativa qualificazione in proprio. Peraltro ai consorzi di imprese artigiane - in analogia con quanto previsto per i consorzi stabili dopo la modifica operata sull’art. 67, comma 1, lettera c), dal correttivo al Codice contratti (D.lgs. n. 209/2024) - non si applica più il cd. cumulo alla rinfusa dei requisiti di qualificazione neanche nei settori ordinari, e le singole consorziate devono provvedere a qualificarsi in proprio. L’aggiudicazione in favore del consorzio C.E.A.R. sarebbe inoltre illegittima perchè operata in violazione del principio del risultato, consentendosi a C.R.C.S. di svolgere lavori per i quali non è qualificata in un settore così delicato come quello dei beni culturali.

6. Si sono costituite per resistere in giudizio sia l’Università per stranieri, che la Provincia, che la controinteressata C.E.A.R..

6.1. L’Università ha contestato la mancanza di apposita qualificazione in capo alla controinteressata, in quanto la stessa avrebbe esercitato la facoltà di subappalto cd. necessario o qualificatorio: essendo essa stessa già in possesso della qualifica OG 2 nell’importo III bis, aveva dichiarato di subappaltare parte dei lavori ad altra ditta in possesso di apposita qualificazione fino all’importo IV. Infatti, seppure in generale il subappalto qualificatorio sarebbe precluso in riferimento alla categoria prevalente (come la OG 2 nel caso in esame), il paragrafo 3 del disciplinare abilitava le offerenti ad avvalersene, e siccome AI non avrebbe impugnato la lex specialis sotto tale profilo il ricorso si rivelerebbe inammissibile.

6.2. La Provincia di Perugia preliminarmente ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva perché la ricorrente non avrebbe impugnato direttamente nessuno degli atti da essa adottati ed inoltre l’attività svolta in qualità di SUA si sarebbe limitata ad attività ausiliarie e prodromiche rispetto all’adozione dell’unico atto con rilevanza esterna (l’aggiudicazione), invece adottato dall’Università per Stranieri. Nel merito l’Ente e la controinteressata hanno sviluppato difese sostanzialmente conformi: partendo dal presupposto che il Consorzio C.E.A.R., l’unico concorrente nella procedura in oggetto, è pacificamente qualificato per la procedura OG2 fino a quanto richiesto dalla lettera d’invito, egli ha delegato la consorziata esecutrice C.R.C.S. ad eseguire i lavori nei limiti dell’importo della sua qualificazione (III bis) che le consentiva di svolgere lavori sino ad € 1.800.000,00=, corrispondenti a circa il 98,7% del totale; per la restante parte il Consorzio ha legittimamente fatto ricorso al subappalto in favore di impresa successivamente da incaricare, in possesso della necessaria qualificazione. Tale modulo organizzativo sarebbe rispettoso della disciplina sui lavori in materia di beni culturali perché l’unico soggetto concorrente poteva accedere al subappalto ordinario, facendo comunque valere i propri requisiti, e superando così la carenza di qualificazione della consorziata esecutrice, nel rispetto del principio del risultato e della più ampia apertura alla concorrenza.

7. In vista dell’udienza in camera di consiglio del 7 ottobre 2025, fissata per la trattazione dell’istanza di sospensiva, l’Università ha chiarito che il contratto con la controinteressata è stato stipulato il 22 luglio 2025, e il successivo 4 settembre 2025 è intervenuta la consegna dei lavori alla ditta aggiudicataria, ma con decorrenza dal 5 settembre 2025 gli stessi lavori sono stati sospesi per la durata massima di 60 giorni in ragione del mancato deposito da parte della controinteressata del programma esecutivo dettagliato, come emerge dalla nota del 24 settembre 2025.

Stante la domanda di abbinamento al merito formulata dalla parte ricorrente, la causa è stata rinviata alla pubblica udienza del 18 novembre 2025.

8. In vista della decisione del ricorso la ricorrente ha depositato una nota del 17 luglio 2025 a firma della controinteressata di chiarimento sulla congruità degli oneri aziendali della sicurezza, in cui C.E.A.R. affermava che la consorziata esecutrice avrebbe eseguito l’intero importo dei lavori; l’aggiudicataria ha tuttavia contestato la valenza probatoria di tale documento in ordine all’effettivo svolgimento dei lavori, depositando, all’uopo, i vari contratti di subappalto stipulati per l’esecuzione dei lavori in oggetto, e deducendo che il ricorso risulterebbe basato su di un’illegittima commistione tra i requisiti di qualificazione e quelli di esecuzione. Tutte le parti hanno ampiamente controdedotto e presentato note in replica. Alla pubblica udienza del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. In limine litis deve essere disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva spiegata dalla Provincia di Perugia: dall’art. 3 della convenzione stipulata il 22 dicembre 2023 con l’Università emerge che la Provincia doveva svolgere (ed ha in concreto svolto) tutta l’attività di gestione della procedura, tra cui la redazione degli atti di gara, la nomina del Seggio di gara, lo svolgimento di tutte le operazioni di gara con la redazione della relativa graduatoria e l’adozione della proposta di aggiudicazione, restando, a tal fine, del tutto irrilevante che, poi, l’aggiudicazione vera e propria, unico atto con rilevanza esterna, sia stato adottato dall’Università, perché la ricorrente ha appositamente censurato il verbale di gara dell’8 luglio 2025, nella parte in cui il Seggio di gara ha omesso di escludere il consorzio C.E.A.R. formulando la proposta di aggiudicazione in suo favore.

Inoltre il precedente di questo Tribunale invocato dalla Provincia (sentenza n.139 del 3 marzo 2020) non è congruente: in quel caso, in effetti, erano impugnati gli atti adottati dal RUP, che aveva svolto la contestata verifica di anomalia in riferimento ai costi del personale, mentre nel caso in esame è oggetto di giudizio, come detto, la decisione del Seggio di Gara istituita presso la Provincia di Perugia di non escludere la controinteressata per mancanza dei requisiti di qualificazione, atto sicuramente imputabile a tale Ente. Se è vero che il RUP ha poi asseverato quanto svolto in precedenza, imputando formalmente la decisione finale all’Università, non si rinvengono i presupposti per l’estromissione della Provincia, che presuppone la sua estraneità da tutti gli atti impugnati.

10. Nel merito, il ricorso è fondato, per quanto di seguito esposto.

11. Occorre premettere che in tema di appalti di lavori sui beni culturali, in continuità con le previsioni di cui al vecchio Codice, il D.Lgs. n. 36 del 2023 detta una speciale disciplina che impone che l’impresa che svolge i lavori sia in possesso in proprio delle necessarie qualificazioni OA (già l’art. 148, comma 4, del D.lgs. n. 50/2016 aveva positivizzato tale principio): il primo precipitato di tale regola è il divieto di avvalimento, sancito dall’art. 132, comma 2, del Codice vigente, puntualmente richiamato nella legge di gara. In materia la Corte costituzionale, con la sentenza n. 91/22 ha avuto occasione di precisare che proprio “ in difetto di una generalizzata garanzia di esecuzione della prestazione da parte dell'ausiliario, emerge la ragione del divieto previsto all'art. 146, comma 3, cod. contratti pubblici ad avvalersi del citato istituto nel settore dei beni culturali. L'intenzione della norma è assicurare che i lavori vengano direttamente eseguiti da chi abbia la specifica qualificazione richiesta, nonché mezzi e risorse necessari a preservare una tale categoria di beni. La finalità del divieto è, dunque, quella di rafforzare la tutela dei beni culturali oggetto dei contratti regolati dal Capo III, Titolo VI, Parte II del codice dei contratti pubblici” . (Come noto, invece il subappalto ordinario veniva ritenuto compatibile con tale settore, ferma restando la necessaria qualificazione di chi esegue i lavori).

11.1. Ulteriori dimostrazioni della specialità di tale disciplina si rinvengono nell’allegato II.18, al Titolo II, nella parte in cui si fissano speciali requisiti di qualificazione dei direttori tecnici, dei livelli e dei contenuti della progettazione e del collaudo (cfr. art. 7 ed 8) ma soprattutto uno speciale regime di qualificazione quanto ai lavori svolti, che possono essere utilizzati dall'impresa solo se effettivamente eseguiti (anche in qualità di impresa subappaltatrice), mentre, di converso, l'impresa appaltatrice non può mai utilizzare ai fini della qualificazione i lavori affidati in subappalto (come era già previsto dall’ art. 146, commi 2 e 3, del d.lgs. 50/16.)

“Tradizionalmente, infatti, nel settore dei beni culturali la disciplina dei contratti pubblici pone un ineliminabile rapporto tra concreta esecuzione dei lavori e relativa qualificazione, che si traduce nel fatto che soltanto l'operatore effettivamente qualificato per i lavori di una determinata categoria è abilitato all'esecuzione materiale degli stessi. Nell’ambito delle partecipazioni in forma aggregata o consortile tale regola è storicamente servita ad escludere l’applicabilità del cd. cumulo alla rinfusa dei requisiti (cfr. ex multis Cons. giust. amm. Sicilia, 22/01/2021, n. 49).

Tale regola, secondo la giurisprudenza, è da “intendersi riferita non solo alla categoria dei lavori, ma anche al loro importo, cioè alla classifica” (T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. I, 22/07/2022, n. 1373).” (T.A.R Toscana, sez. II, 20 gennaio 2025 n. 85, nonché Cons. St., Sez. V, 4 febbraio 2025, n. 875).

11.2. Il Consiglio di Stato, peraltro, già sotto la vigenza del vecchio codice aveva segnalato la diversità della disciplina sui consorzi in materia di qualificazione nei settori ordinari rispetto a quella per i beni culturali, chiarendo che “ il meccanismo del c.d. cumulo alla rinfusa non può operare negli appalti del settore dei beni culturali, essendo necessario in tal caso che le imprese indicate come esecutrici siano autonomamente qualificate ad eseguire i lavori ”. (Cons. Stato, sez. V, 17 marzo 2022, n. 1950, id., 16 gennaio 2019, n. 403).

12. Ciò chiarito in punto di fatto, si osserva che non è contestato che il consorzio di imprese artigiane C.E.A.R. possieda in proprio la qualificazione nella categoria prevalente OG2 per classifica V^, quindi era autonomamente qualificato in proprio, mentre la consorziata esecutrice C.R.C.S. possiede valida attestazione di qualificazione OA per la cat. OG2 classifica III^ – Bis che abilita ad eseguire lavorazioni in detta categoria fino all’importo di €1.800.000,00 (beneficiando dell’incremento premiante di cui all’art. 2, comma 2, dell’Allegato II.12 al Codice); è altrettanto incontroverso che la controinteressata ha presentato dichiarazione di subappalto.

Sul punto l’art. 3 bis della lettera d’invito precisa: “L’eventuale subappalto, ai sensi e per gli effetti dell’art. 119 del D.Lgs. n. 36/2023 e ss.mm.ii., è ammesso nei limiti seguenti:

● relativamente ai lavori ascritti alla cat. prevalente, in misura in ogni caso non superiore al 50% del relativo importo;

● relativamente alle eventuali categorie scorporabili presenti in appalto a prescindere dai relativi importi, in misura fino al 100% nel pieno rispetto delle indicazioni fornite nelle premesse del presente invito e di cui al paragrafo "Requisiti minimi di partecipazione". In particolare si precisa che vale la regola per la quale, nel caso in cui siano subappaltate una o più lavorazioni appartenenti a categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria per mancanza dei rispettivi requisiti speciali (c.d. "subappalto necessario" o "subappalto qualificante"), il concorrente, oltre a dover obbligatoriamente dichiarare il subappalto delle stesse lavorazioni, dovrà contemporaneamente fornire adeguata copertura agli importi delle lavorazioni scorporabili in tal modo subappaltate con riferimento alla categoria prevalente.”)

13. Emerge da quanto sopra l’infondatezza dell’argomento dell’Università di Perugia secondo cui la lex specialis avrebbe ammesso il subappalto qualificatorio, che sarebbe stato in concreto utilizzato dalla consorziata esecutrice per colmare la propria carenza di qualificazione in ordine alla categoria IV della OG2: non solo la lettera d’invito si limita a riprodurre nelle identiche percentuali l’art. 119 del D.lgs 36 del 2003, ma prevede altresì che l’eventuale subappalto necessario sia subordinato ad una serie di presupposti, quali la relativa precisazione in sede di domanda e l’adeguata copertura degli importi in riferimento alla categoria prevalente, assenti nel caso in esame. Peraltro, come noto, il subappalto qualificatorio da parte del concorrente sprovvisto di apposita qualificazione non sarebbe neppure ammissibile per le categorie prevalenti, ma solo per le scorporabili (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV, 24 gennaio 2024, n. 1405, id. 12 ottobre 2023, n. 15165, T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 07 settembre 2023, n. 5001, id. 09 gennaio 2023, n. 169, Cons. Stato, sez. V, 15 marzo 2016, n. 1027).

In ogni caso, non derogando la lex specialis alla disciplina generale non vi era alcun onere di specifica impugnativa da parte della ricorrente, e la relativa eccezione di inammissibilità del ricorso spiegata dalla difesa erariale deve essere disattesa.

14. Deve ritenersi condivisibile quanto argomentato dalla ricorrente e confermato dalla Provincia di Perugia e da C.E.A.R. in merito alla natura “ordinaria” del subappalto prescelto dalla controinteressata, la quale afferma di aver operato tale scelta confidando sulla qualificazione vantata in proprio nella OG IV: senonchè tale dichiarazione di subappalto non avrebbe dovuto essere ritenuta valida dal Seggio di gara, il quale avrebbe dovuto escludere il consorzio per mancanza della necessaria qualificazione in capo alla consorziata designata esecutrice.

15. La Provincia e la controinteressata basano la validità del ricorso al subappalto ordinario nel caso in esame sull’argomento per cui in caso di partecipante in forma di consorzio, concorrente è sempre il consorzio, e giammai le consorziate esecutrici; quindi la qualificazione dell’organo centrale sarebbe sufficiente a qualificare anche le singole consorziate, ma tale ragionamento non coglie nel segno.

15.1. E’ ben vero che partecipante alla procedura è formalmente il consorzio, che stipula il contratto di appalto con la stazione appaltante e che conclude parimenti l’eventuale contratto di subappalto, ma tale circostanza non vale a superare l’obbligo di autonoma qualificazione della consorziata esecutrice laddove, nel caso di specie, il consorzio abbia dichiarato di eseguire l’appalto per il tramite di una sua consorziata (con le già citate conseguenze in termini di imputazione dei lavori).

Depone in tal senso la speciale disciplina in materia di beni culturali, che postula la necessaria corrispondenza tra soggetto in possesso del requisito di qualificazione ed esecutore materiale della prestazione: “ Nel settore dei beni culturali, in altri termini, rileva il possesso dei requisiti e la qualificazione tecnica, professionale nonché economica della impresa esecutrice e non dell’entità giuridica che formalmente assume le vesti di operatore concorrente o di soggettività rilevante ai fini della partecipazione in gara.

Nel settore dei beni culturali, pertanto, ai sensi dell’art. 134 e dell’allegato II.8, la disciplina della qualificazione, in caso di consorzi, fa riferimento alle imprese consorziate che li compongono e non alla struttura consortile (che formalmente assume la veste di operatore concorrente), a prescindere dalla relativa tipologia o dalla loro configurazione” (T.A.R Toscana, n. 85/2025, cit.).

15.2. Trattasi, come detto di una disciplina speciale che in qualche modo limita la libertà negoziale dei soggetti in forma raggruppata, ma che non “configura ingiustificata lesione della concorrenza”, in quanto in subiecta materia “ il principio di concorrenza e del conseguente favor partecipationis è in parte attenuato alla luce del bilanciamento con gli interessi di cui all’art. 9 Cost., cosicchè soltanto le imprese appositamente specializzare possono intervenire direttamente tu tali beni .” (Cons. Stato, sez. V, 4 febbraio 2025, n. 875). Discende da ciò che l’effettivo perseguimento del principio del risultato depone per la fondatezza delle censure di AI, perché garantisce che solo imprese interamente qualificate in proprio possano intervenire in lavori delicati come quelli su beni culturali.

15.3. In tal senso è inammissibile la pretesa del consorzio C.E.A.R., che, dapprima dichiara di eseguire la prestazione tramite la consorziata, e poi, per sanare la carenza di qualificazione di quest’ultima, pretende di stipulare un contratto di subappalto che venga imputato sostanzialmente (oltre che formalmente, come previsto dalla legge) a sé stessa, perchè la relativa validità poggia sulla sua qualificazione.

E’ la stessa norma generale sui consorzi stabili a chiarire, all’art. 67, comma 1, lettere b) e c), che nel caso di appalti di lavori i consorzi possono eseguire le lavorazioni esclusivamente con la propria struttura, ovvero per il tramite di una o più consorziate designate in sede di gara: ma in questo secondo caso, dopo l’entrata in vigore del correttivo portato dal D.lgs. 209 del 2024 (che ha abolito sul punto il cd. cumulo alla rinfusa “discendente”, ovvero quello che consentiva alle consorziate di avvalersi dei requisiti del consorzio) sono le designate esecutrici a doversi qualificare in proprio, oppure tramite avvalimento, come visto precluso in materia di beni culturali. Sull’assimilazione quoad effectum dei consorzi tra imprese artigiane ai consorzi stabili e alla conseguente applicabilità, in assenza di deroghe specifiche, della disciplina generale dettata in materia di consorzi stabili anche ai consorzi tra imprese artigiane, il Collegio intende richiamare le diffuse argomentazioni svolte nel recente precedente di questo Tribunale (TAR Umbria, Sez. I, 26 agosto 2025, n. 667).

15.4. Dunque, se prima dell’entrata in vigore del correttivo la disciplina speciale in tema di beni culturali limitava in senso restrittivo il ricorso al cumulo alla rinfusa discendente (invece ammesso nei settori ordinari), a seguito della novella legislativa - applicabile ratione temporis alla procedura de qua – l’identico regime accomuna sia la disciplina generale che quella speciale, atteso che il vigente art. 67, co. 1, lett. c) prescrive che per gli appalti di lavori che un consorzio stabile (nonché, un consorzio tra imprese artigiane, pacificamente assimilato al primo) esegua - come nel caso di specie - tramite le consorziate indicate in sede di gara, i requisiti sono posseduti e comprovati da queste ultime in proprio (salvo l’avvalimento), non diversamente da quanto impone in materia di beni culturali l’art. 132, che, vietando l’avvalimento, onera la ditta esecutrice della necessaria qualificazione in proprio.

15.5. Se, quindi, un consorzio di imprese artigiane può liberamente indicare una delle proprie consorziate come esecutrice dei lavori “ tale facoltà, però, laddove esercitata, assume chiaramente un valore negoziale significativo diverso rispetto al passato, nel senso che, non avendo valore per i profili formali di ammissione alla gara, non può che indicare l’intenzione di affidarsi ad un soggetto consorziato comunque in possesso della capacità tecnica di svolgere le lavorazioni appaltate ” (T.A.R. Toscana, n. 85/2025, cit.).

In altri termini C.E.A.R., nell’esercizio della sua capacità imprenditoriale, poteva liberamente scegliere se eseguire i lavori in proprio o tramite una consorziata, ma in questo secondo caso tale scelta l’ha vincolata a individuare una consorziata in possesso dei requisiti, non potendo quest’ultima ricorrere nè all’avvalimento (vietato dall’art. 132) né al subappalto qualificatorio (precluso per le categorie prevalenti) e dovendo quindi qualificarsi in proprio, stante l’obbligo di corrispondenza tra requisiti di qualificazione e requisiti di esecuzione in capo alla medesima ditta esecutrice.

15.6. A conferma della necessaria imputabilità “sostanziale” del subappalto alla ditta esecutrice (e non al consorzio, come opinato dalla Provincia e da C.E.A.R.) la consorziata esecutrice nel proprio DGUE a pag. 7, dopo aver dichiarato di non fare affidamento sulle capacità di altri soggetti per soddisfare i criteri di selezione (dovendo infatti qualificarsi in proprio e non potendo ricorrere al subappalto qualificatorio) ha risposto “SI” alla domanda se intendeva subappaltare parte del contratto a terzi: il subappalto infatti doveva correttamente riferirsi all’esecutrice, e non al consorzio, e analogamente doveva poggiare sulla qualificazione della prima.

15.7. Né può soccorrere il disposto dell’art. 67 comma 5 che - con specifico riferimento ai consorzi tra cooperative o tra imprese artigiane - deroga il comma 1, lett. b), del medesimo articolo (laddove consente il cumulo alla rinfusa “ascendente”, ovvero l’utilizzo da parte del consorzio delle qualifiche delle consorziate) e abilita il consorzio a qualificarsi in proprio e, nel novero dei propri requisiti, a far valere i mezzi d’opera, le attrezzature e l’organico medio delle consorziate che lo costituiscono (ma non i loro requisiti di qualificazione): esso infatti non deroga la norma generale di cui al comma 1 lett. c) nel senso voluto dalle resistenti, perché non disciplina l’ipotesi inversa, di rilievo nella presente sede, in cui il consorzio non esegua i lavori in proprio ma tramite una sua consorziata, nel quale caso deve ritenersi che si riespanda la disciplina generale in tema di consorzi stabili, ora identica a quella dei beni culturali.

16. Dunque C.E.A.R doveva essere esclusa perché ha designato esecutrice una consorziata carente dei requisiti di qualificazione, cui non poteva sopperire né con avvalimento né con subappalto qualificatorio, ed ostando alla possibilità di ricorrere al subappalto ordinario la medesima carenza dei requisiti, dato che C.R.C.S. non poteva contare sui requisiti del consorzio per il divieto del cd. cumulo alla rinfusa discendente (vigente nel settore dei beni culturali non diversamente che nei settori ordinari anche per i consorzi tra imprese artigiane).

17. A seguito del riscontro dell’obbligo di esclusione dell’aggiudicataria per carenza dei requisiti di qualificazione in capo all’esecutrice il Collegio ritiene, ai sensi dell’art. 122 cod. proc. amm., di dover dichiarare inefficace il contratto tra C.E.A.R. e l’Università per stranieri e di disporre il subentro della ricorrente: a tale proposito si deve presumere, stante l’avvenuta sospensione dei lavori disposta il 5 settembre 2025 per massimo 60 giorni, l’assenza di diverse dichiarazioni delle parti (non comparse all’udienza pubblica), e la dichiarazione di tale tenore svolta dalla Provincia in sede di memoria per l’udienza pubblica, che il subentro della ricorrente contemperi adeguatamente gli interessi di tutte le parti, assicurando l’esecuzione dei lavori da parte di un operatore in possesso di adeguata qualificazione.

18. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto, annulla gli atti impugnati, dichiara l’inefficacia del contratto nel frattempo stipulato e dispone il subentro della ricorrente.

Condanna l’Università, la Provincia e il consorzio C.E.A.R. al rimborso delle spese di lite in favore della ricorrente, spese che liquida in € 1.000,00= (mille/00) per ciascuno, per complessivi € 3.000,00 (tremila/00) oltre oneri ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CO NG, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

NA IE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA IE	CO NG

IL SEGRETARIO