Pubblicato il 22/03/2021

N. 00383/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00039/2020 REG.RIC.

N. 00715/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sui ricorsi riuniti:
sul ricorso numero di registro generale 39 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Geode Snc di IA RL e AN Mauro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Cimino, Giorgio Trovato, Marco Ferraresso, con domicilio eletto presso lo studio dei primi due in Venezia, S. Marco, 5134;

contro

Comune di Padova, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Paolo Bernardi, Antonio Sartori, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, San Polo 2988;
Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Associazione Provinciale Pubblici Esercizi (Appe), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Cimino, Marco Ferraresso, Giorgio Trovato, con domicilio eletto presso lo studio dei primi due in Venezia, S. Marco, 5134;

sul ricorso numero di registro generale 715 del 2020, proposto da
Geode Snc di IA RL e AN Mauro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Cimino, Giorgio Trovato, Marco Ferraresso, con domicilio eletto presso lo studio dei primi due in Venezia, S. Marco, 5134;

contro

Comune di Padova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Paolo Bernardi, Antonio Sartori, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, San Polo 2988;
Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 39 del 2020:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della nota del Comune di Padova del 19.11.2019 ad oggetto “Rinnovo concessione di suolo pubblico dall’anno 2020 – Via San Martino e Solferino n. 49 - Comunicazione” e delle relative prescrizioni, ivi richiamate, impartite dalla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Venezia e le Province di Belluno Padova e Treviso nonché di ogni altro atto presupposto e/o connesso ivi specificamente compresi, per quanto di ragione, la nota della Soprintendenza prot. n. 11984 del 13.5.2019, la nota a firma del dirigente del settore Suap del Comune di Padova prot. 0298674 del 17.7.2019, la nota della Soprintendenza prot. n. 0020602 del 7.2019;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 23 marzo 2020:

della concessione temporanea di occupazione di area pubblica, del 31.01.2020, del Comune di Padova, relativa al plateatico richiesto per l’anno 2020 dalla ricorrente;

e per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla ricorrente in relazione agli atti illegittimamente emessi.

quanto al ricorso n. 715 del 2020:

per l’annullamento

- dell'Accordo di collaborazione tra Comune di Padova e Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, del 13 maggio 2020, prot. Comune di Padova 0184620 del 13/05/2020, e dei relativi atti connessi e/o presupposti, tra cui per quanto occorra le note a protocollo Comune di Padova n. 172596 e n. 172179, entrambe del 30/04/2020; la nota della Regione Veneto, Giunta Regionale, Direzione Industria Artigianato Commercio e Servizi, del 04/05/2020 prot. n. 177373/77.00.04; la nota della Regione Veneto, Giunta Regionale, Direzione Industria Artigianato Commercio e Servizi, del 12 maggio 2020, prot. n. 188724/77; la nota del Comune di Padova, Suap e Attività economiche, del 10.04.2020 recante oggetto “regolamentazione concessioni aree plateatici. Risposta Vs. nota acquisita al prot. 140993 del 2.4.2020”;

- della nota della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, prot. n. 11117 del 06/05/2020; del Verbale redatto in occasione della sottoscrizione dell'Accordo di Collaborazione tra Comune di Padova e Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, del 13 maggio 2020, protocollo del Comune di Padova n. 0184600 del 13/05/2020;

- della concessione temporanea di occupazione di area pubblica sino al 31.10.2020 del Comune di Padova adottata in applicazione delle misure eccezionali volte a contrastare la diffusione da contagio da COVID-19 e a fronteggiare la situazione emergenziale degli atti presupposti ivi richiamati tra cui l'ordinanza sindacale di Padova n. 27 del 15.5.2020;

- della Direttiva del Ministero per i beni e le attività culturali del 10 ottobre 2012, pubblicata sulla G.U. del 9 novembre 2012, che reca linee guida per l'esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante e su posteggio, nonché di qualsivoglia altra attività, in aree di valore culturale di cui all'art. 52 del D.lgs. 42/2004;

e per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla ricorrente in relazione agli atti illegittimamente emessi.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Padova e del Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali e per il Turismo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2021, tenutasi ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, comma 1, d.l. n. 137 del 2020 e 4, d.l. n. 28 del 2020, il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente, titolare del bar-ristorante “Caffè della Piazzetta” e della concessione per l’occupazione di plateatico di complessivi 58 mq, attrezzato con tavoli, sedie e copertura, oggetto di rinnovo annuale in forza di provvedimento del 10.01.2019, con ricorso Rg n. 39 del 2020, depositato in data 13 gennaio 2020, ha impugnato gli atti e provvedimenti indicati in epigrafe, lamentando l’illegittima adozione da parte del Comune di Padova e della Soprintendenza di una serie di provvedimenti e atti che incidendo sulla concessione predetta in senso negativo, avrebbero recato un pregiudizio ingiustificato all’attività di impresa relativa.

A fondamento del ricorso, la società ha dedotto di seguenti motivi:

1. la nota del Comune di Padova del 19.11.2019 sarebbe illegittima in quanto parte ricorrente, in violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, non sarebbe stata mai messa precedentemente in condizione di contraddire e, comunque, di partecipare al procedimento e di influire sull’adozione del provvedimento, non potendosi ritenere che la precedente determina n. 11984 del 13 maggio 2019 della Soprintendenza abbia reso vincolato il potere del Comune in ordine alla riduzione del sedime concedibile; ciò tenuto conto, altresì, dell’affidamento maturato, medio tempore, dalla ricorrente;

2. le note della Soprintendenza prot. n. 11984 del 13.5.2019, e prot. n. 0020602 del 17.7.2019 sarebbero illegittime in quanto anch’esse adottate senza previa comunicazione di avvio del procedimento e per difetto di motivazione, non rinvenendosi alcuna considerazione e/o valutazione specifica dell’area di Piazza delle Erbe e del plateatico della ricorrente esistente ivi da molti anni; inoltre, la decisione di ridurre il plateatico sarebbe priva di adeguata motivazione e non tiene conto del fatto che l’occupazione di suolo da parte della ricorrente esiste tal quale da molti anni; infine, le predette determinazioni sarebbero illegittime in via derivata essendo illegittimo il presupposto parere ex art. 52, d.lgs. n. 42 del 2004, adottato senza il coinvolgimento della Regione;

3. tutti i provvedimenti e atti impugnati sarebbero illegittimi per violazione dell’art. 52, d.lgs. n. 42/2004 a causa del mancato coinvolgimento della Regione Veneto, trattandosi di limiti e divieti imposti finalizzati alla corretta fruizione dei beni culturali interessati da flussi turistici, come tali quindi, impattanti la materia del commercio e del turismo, di competenza concorrente di enti diversi, quali lo Stato, la Regione e i Comuni, i quali necessariamente debbono collaborare tra loro.

Nelle more del giudizio, a fronte dell’istanza del 10 gennaio 2020 con la quale la ricorrente ha chiesto il rinnovo della concessione per circa 58 mq di plateatico, il Comune di Padova ha adottato il provvedimento del 31 gennaio 2020 rilasciando però la concessione di plateatico per la minor superficie di 36 mq circa.

Avverso il provvedimento in questione, quindi, parte ricorrente ha proposto motivi aggiunti, con ricorso depositato in data 23 marzo 2020, chiedendone l’annullamento in quanto illegittimo in via derivata partecipando dei medesimi vizi lamentati con il ricorso principale nei confronti dei provvedimenti e degli atti in quella sede impugnati: in tal senso, quindi, i motivi sono i medesimi dedotti con il ricorso principale.

Inoltre, parte ricorrente ha chiesto la condanna delle Amministrazioni resistenti a risarcire il danno conseguente all’adozione dei provvedimenti impugnati, con riferimento alla riduzione della superficie del plateatico, riservandosi di quantificare e documentare tale danno in corso di causa.

Si sono costituiti nel giudizio Rg n. 39 del 2020 il Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del turismo e il Comune di Padova, contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

E’ intervenuta in giudizio l’Associazione Provinciale Pubblici Esercizi, ad adiuvandum , per sostenere le doglianze di parte ricorrente.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

Con successivo ricorso Rg n. 715 del 2020, la società ricorrente ha, altresì, impugnato gli ulteriori atti e provvedimenti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

1. l’accordo di collaborazione stipulato dal Comune di Padova e dalla Soprintendenza in data 13 maggio 2020, nonché i relativi atti istruttori, sarebbero illegittimi, in primo luogo, in quanto l’accordo è stato sottoscritto dal Sindaco, ma non approvato dal Consiglio comunale, esulando dalle competenze sindacali (art. 55 dello Statuto del Comune) trattandosi di atto pianificatorio o, comunque, regolamentare relativo alla localizzazione e conformazione dei plateatici nel centro storico (art. 30 dello Statuto del Comune); in via subordinata, l’illegittimità dell’accordo discende anche dall’assenza di una delibera di Giunta; in ogni caso, l’accordo sarebbe illegittimo o inefficace per violazione dell’art. 52, comma 1- ter , d.lgs. n. 42 del 2004, non essendo intervenuta l’effettiva intesa con la Regione, il cui coinvolgimento doveva ritenersi imprescindibile in considerazione delle sue competenze in materia di “somministrazione di alimenti e bevande”, la cui disciplina è contenuta nella l.r. n. 29/2007 e che invece, in realtà non vi sarebbe stato; illegittimo, poi, sarebbe il richiamo alla direttiva ministeriale del 10 ottobre 2012, in quanto si tratta di atto sicuramente superato dalla decisione della Corte Costituzionale (140/2020) che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell'art. 52, d.lgs. n. 42 del 2004 nella parte in cui non prevedeva il coinvolgimento della Regione nella predisposizione di strumenti di tutela e valorizzazione dei beni culturali coinvolgenti necessariamente anche la materia del commercio; in ogni caso, il contrasto della direttiva con l’art. 52, d.lgs. n. 42 del 2004 così interpretato comporterebbe la disapplicazione o la declaratoria di illegittimità della stessa;

2. le note della regione Veneto, prot. n. 177373 del 4 maggio 2019 e prot. n. 188724/77 del 12 maggio 2020, sarebbero illegittime laddove la Regione ha ritenuto che l’accordo sopra contestato si caratterizza per "l'assenza di tematiche involgenti profili valutativi di diretta competenza regionale", così limitandosi a una mera presa d'atto dell’accordo, come confermato dalla nota del 12 maggio 2020 prot. 188724/77;

3. la concessione, rilasciata a maggio 2020, che deroga ai limiti di superficie, operativa sino a fine ottobre 2020, nonché i relativi atti presupposti (tra cui la nota della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, prot. n. 11117 26 del 06/05/2020) sono stati impugnati solo in quanto fondati sull’Accordo di Collaborazione del 13 maggio 2020, prot. Comune di Padova 0184620 del 13/05/2020 e su tutti i relativi atti istruttori presupposti, lamentandosi, quindi, una illegittimità derivata.

Parte ricorrente, infine, anche nel secondo giudizio ha formulato domanda di risarcimento dei danni, in quanto i provvedimenti impugnati sarebbero suscettibili di arrecare un grave danno economico alla società ricorrente.

Si sono costituiti anche in tale giudizio il Ministero dei beni culturali e il Comune di Padova contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 10 marzo 2021 entrambe le cause sono state trattenute in decisione e vengono riunite, in considerazione della connessione oggettiva e soggettiva tra le stesse.

DIRITTO

1. Premessa.

Attesa la complicata concatenazione degli atti e provvedimenti, impugnati o comunque rilevanti ai fini della decisione, emessi dalla Soprintendenza e dal Comune, nonché dalla Regione, occorre, preliminarmente, dare conto, in ordine cronologico, degli stessi, nei limiti in cui interessano nella presente controversia.

Con determinazione prot. n. 11984 del 13 maggio 2019 la Soprintendenza si è “rivolta” al Comune di Padova, in risposta all’iniziativa da quest’ultimo avanzata sia di regolarizzazione delle concessioni di suolo pubblico mancanti di autorizzazione ex art. 106, comma 2 bis , d.lgs. n. 42 del 2004, sia di promozione di un accordo condiviso che permettesse di definire estensione, modalità e tipologie di concessione e occupazione a terzi di suolo pubblico, a tutela degli interessi sottesi al decoro e conservazione dei beni culturali.

In tal senso, la Soprintendenza, ha individuato <<delle linee di indirizzo e dei criteri generali>> precisando, però, che devono <<considerarsi esclusivamente volti a regolarizzare la concessione in uso a terzi degli spazi pubblici o ad uso pubblico correlati ad attività di somministrazione di alimenti e bevande con consumo sul posto>>, e, comunque, facendo salvi <<casi puntuali da valutare in ragione dell'interesse pubblico e della peculiarità dei luoghi, si formulano i seguenti criteri generali, da declinare opportunamente in funzione delle specifiche esigenze di tutela e fruizione del patrimonio culturale>>.

Tra queste previsioni di indirizzo la Soprintendenza ha indicato la seguente misura di tutela dell’interesse artistico: <<al fine di non creare interferenze con le visuali libere, alterare gli equilibri prospettici in essere e la percezione dei luoghi di interesse sensibili e storicizzati, nello spazio delle piazze non sono ammessi ombrelloni né elementi verticali riscaldanti, a meno che non siano in corrispondenza dei plateatici adiacenti agli edifici che ne perimetrano il sedime e fatte salve le considerazioni di cui al punto 1>>; <<al fine di mantenere la percepibilità prospettica e spaziale degli assi stradali storici, almeno i 2/3 del sedime viario e della sezione stradale dovranno essere mantenuti liberi, né potrà essere ridotta oltre detto valore la superficie calpestabile di passaggi ,e/o sottoportici, Si fa salva, laddove necessario, la possibilità allontanare il plateatico dal fronte architettonico cui lo stesso si riferisce in modo da mantenere una 'fascia di rispetto' che consenta la percorribilità pedonale>>.

Quindi, sulla scorta dei criteri individuati, la Soprintendenza <<nel valutare le concessioni censite nell’elenco fornito>> dal Comune, ha rilevato <<le seguenti criticità, suddivise per tipologia e identificate mediante il numero cardinale progressivo…>> chiarendo che le prescrizioni dettate costituiscono “autorizzazione ex art. 106, comma 2bis del d.lgs. 42 del 2004”: con riferimento alla concessione in essere della ricorrente (n. 116) la Soprintendenza ha ritenuto necessario prescrivere la “riduzione dimensioni con 2/3 sedime stradale libero”.

Come emerge chiaramente dal tenore dell’atto in questione, da un lato, lo stesso ha una efficacia circoscritta alle sole concessioni da regolarizzare, quale, nel caso della ricorrente, la concessione annuale scaduta nel dicembre 2019; dall’altro lato, ha una funzione di “parere” o “proposta” nell’ottica di un accordo meramente in fieri con il Comune di Padova.

Con successiva nota prot. n. 0298674 del 17 luglio 2019 il Comune di Padova, in risposta alla predetta determinazione della Soprintendenza, ha comunicato a quest’ultima le tempistiche e modalità con le quali intendeva attuare i criteri e le prescrizioni sopra impartite dall’Ente Statale, per procedere <<all’adeguamento delle concessioni, già rilasciate….>>, precisandosi, in particolare, che <<per quanto concerne le occupazioni che devono essere ridotte di dimensione lasciando almeno 2/3 del sedime stradale del passaggio o del sottoportico liberi, oppure da ridursi in continuità con occupazioni contigue, si procederà a verificare se, nell'applicazione del criterio generale fissato, siano possibili rimodulazioni che permettano di ottemperare a tale obbligo con una contestuale modifica dello spazio assegnato affinché questo si sviluppi in aderenza al perimetro dell'edificio o del portico di riferimento>>.

La Soprintendenza, con successiva nota prot. n. 0020602 del 17 luglio 2019, ha riscontrato le suddette indicazioni sostanzialmente aderendo ad esse.

Con nota del 3 ottobre 2019, poi, il Comune di Padova ha fatto presente alla Soprintendenza una serie di problematiche nell’applicazione delle indicazioni dettate dall’Amministrazione statale con le determinazioni precedenti.

In data 20 novembre 2019, il Comune di Padova ha comunicato alla ricorrente la nota recante “Rinnovo concessione di suolo pubblico dall’anno 2020 – Via San Martino e Solferino n. 49 - Comunicazione”, con la quale l’Ente resistente ha reso edotta la società ricorrente del fatto che << con la “nota prot. 11984 del 13/05/2019 della Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e per le Province di Belluno, Padova e Treviso e prot. n. 20602 del 31/07/2019”>>, è stato indicato che l’occupazione concedibile alla società Geode garantisca almeno 2/3 della sede stradale, sicchè <<tenuto conto di quanto disposto, eseguite ulteriori verifiche da parte di personale tecnico>>, <<come preannunciato in sede di incontro presso questi uffici>> in fase di rinnovo l’area che potrà essere concessa è <<contrassegnata con il n. 1 di cui all’allegata planimetria>>; inoltre, il Comune ha precisato che <<sentito il servizio mobilità, la porzione stradale lungo le transenne avente diversa pavimentazione deve essere mantenuta libera>>.

In data 31 gennaio 2020, quindi, il Comune di Padova ha rilasciato alla ricorrente la concessione, in rinnovo, per l’occupazione di suolo pubblico di durata annuale (periodo dal 04/02/2020 al 31/12/2020), avente ad oggetto la minor superficie (rispetto alla concessione precedente) di <<MQ. 36,35 secondo la planimetria allegata che costituisce parte integrante della presente concessione)>>.

Nelle more del giudizio, attivato dal Comune uno specifico procedimento finalizzato ad un accordo tra le Amministrazioni interessate ai fini della regolamentazione delle questioni in esame, instauratosi un contraddittorio procedimentale sia con la ricorrente che con APPE, in data 30 aprile 2020 la Soprintendenza ha inviato al Comune l’ultima bozza di accordo, e, in pari data, quest’ultimo Ente ha trasmesso alla Regione Veneto la medesima bozza per ottenere una “presa d’atto dei contenuti” in considerazione delle previsioni di cui alla l. r. n. 29 del 2007 e per le finalità di cui al d.lgs. n. 22 gennaio 2004, n. 42; la Regione, al riguardo, in data 4 maggio 2020, ha riscontrato <<l’assenza di tematiche involgenti profili valutativi di diretta competenza regionale>> prendendo atto delle valutazioni degli altri Enti.

In data 13 maggio 2020, il Comune e la Soprintendenza hanno firmato un “Accordo di collaborazione”, richiamando la direttiva ministeriale del 10 ottobre 2012, ma, con verbale di intesa, sempre in data 13 maggio 2020, hanno concordato un differimento dell’applicazione dell’accordo sino al 31.12.2020 (termine poi ulteriormente differito al 30 aprile 2021), per la particolare situazione dovuta all'emergenza epidemiologica da Covid 19.

A seguito, poi, dell’autorizzazione della Soprintendenza del 22 maggio 2020 e dell’ordinanza sindacale n. 27 del 15 maggio 2020, nonché la determinazione del Capo del Settore Suap del Comune di Padova del 27 maggio 2020, n. 29, in data 31 ottobre 2020 il Comune di Padova ha altresì emesso provvedimenti in applicazione delle misure eccezionali volte a contrastare la diffusione da contagio COVID-19 e a fronteggiare la situazione emergenziale.

A seguito dell’ordinanza sindacale n. 27 del 15 maggio 2020, alla ricorrente è stata rilasciata l’ordinanza in deroga prot. n. 203571 del 27 maggio 2020 concedendo il plateatico nella misura massima richiesta sino al 31 ottobre 2020.

2. In via preliminare: sulle eccezioni di improcedibilità e inammissibilità sollevate dalle parti resistenti in entrambi i giudizi riuniti.

2a. Con riferimento al ricorso Rg n. 39 del 2020.

Dall’ excursus provvedimentale che precede, è evidente come tutti i provvedimenti e gli atti impugnati tanto in sede di ricorso principale che in sede di ricorso per motivi aggiunti hanno perso la loro efficacia, essendo tutti connessi o alla concessione del 2019, la cui efficacia è cessata nel dicembre del medesimo anno, o a quella successiva del 2020, anch’essa comunque scaduta (essendo temporanea fino al 31 dicembre 2020).

Tutti gli atti e provvedimenti tanto della Soprintendenza, quanto del Comune resistente emessi nel corso del 2019, o, comunque, prima del rilascio da parte dell’Ente comunale della concessione in favore della ricorrente nel gennaio 2020, e impugnati nel giudizio Rg n. 39 del 2020, avevano una efficacia limitata o con riferimento alle concessione in corso nel 2019 (ai fini della “regolarizzazione delle stesse”) ovvero con riferimento a quelle da emanare nel 2020, e entro il limite temporale di tale ultimo anno.

Poiché le concessioni in titolarità della ricorrente sono di durata annuale e tanto quella del 2019 che quella del 2020 sono scadute il 31 dicembre del rispettivo anno, risulta chiaramente venuto meno l’interesse di parte ricorrente ad ottenere l’annullamento di tutti gli atti e provvedimenti impugnati con il ricorso principale e i motivi aggiunti.

Va detto, infatti, che anche tutti gli atti e provvedimenti della Soprintendenza relativi alle prescrizioni ex art. 106 d.lgs. n. 42 del 2004 e i criteri di indirizzo approntati con gli atti sopra citati adottati nel 2019, cui sono seguiti, in conformità, quelli del Comune resistente, con riferimento alle concessioni “in corso” hanno perso di efficacia nella misura in cui sono divenute inefficaci queste ultime; sotto il profilo, invece, della rilevanza programmatica, ovvero in funzione del raggiungimento di successivi accordi o intese con gli altri Enti interessati (Comune e Regione), è sufficiente considerare come, in ogni caso, la sottoscrizione dell’Accordo del 13 maggio 2020, impugnato con il ricorso Rg n. 715 del 2020 abbia superato i precedenti atti.

La carenza di interesse non è, peraltro, limitata alla pronuncia costitutiva di annullamento, concernendo, più in generale, anche l’accertamento della illegittimità degli atti de quibus .

La limitata efficacia temporale degli stessi, sia quelli aventi carattere più generale (come la determinazione del 13 maggio 2019 della Soprintendenza), sia la concessione rilasciata a parte ricorrente nel gennaio 2020, esclude un interesse anche solo morale della stessa ad una pronuncia sul merito.

I c.d. “rinnovi” delle concessioni, con riguardo, quindi, all’eventuale provvedimento che la ricorrente dovesse richiedere per l’anno 2021, si distinguono dalle mere “proroghe” di quelle precedenti, perché, comunque, sono “nuovi” provvedimenti, autonomi e indipendenti dal rilascio delle precedenti concessioni, le relative istanze dovendo essere esaminate alla luce della disciplina normativa e amministrativa medio tempore intervenuta.

Ciò implica che ogni atto di rinnovo di concessione “fa storia a sé”.

In tal senso, nessun interesse, neppure sotto il profilo della possibile influenza della decisione ai fini dell’esercizio del potere “conformativo” è possibile ritenere sussistente nel caso di specie: infatti, è escluso che anche i provvedimenti di carattere “generale” o comunque di indirizzo impugnati nell’ambito del giudizio Rg n. 39 del 2020 mantengano un effetto ”ultrattivo”, perché sostanzialmente superati, a fini programmatici, dall’accordo sottoscritto in data 13 maggio 2020.

Un interesse residuo potrebbe sussistere, in ordine all’accertamento dell’asserita illegittimità dei provvedimenti impugnati, ai fini dell’accoglimento della domanda risarcitoria che, però, nel caso di specie è stata puntualmente formulata in giudizio da parte ricorrente.

Al riguardo, non avendo parte ricorrente dimostrato gli effettivi pregiudizi arrecati dai provvedimenti impugnati tanto con ricorso principale che con i motivi aggiunti, la domanda risarcitoria deve essere respinta.

Non residuando, quindi, alcun interesse, neppure ai fini risarcitori, il ricorso principale e quello per motivi aggiunti di cui al giudizio Rg. n. 39 del 2020 devono essere dichiarati in parte improcedibili, e in parte respinti (in merito alla domanda risarcitoria).

2b. Con riguardo al ricorso Rg n. 715 del 2020.

Al riguardo, premesso che, con riguardo alle concessioni in deroga “per Covid”, le censure, come detto, concernono la mera asserita illegittimità derivata delle stesse, l’oggetto del secondo giudizio in questione è rappresentato, sostanzialmente, dall’Accordo sottoscritto in data 13 maggio 2020 dalla Soprintendenza e dal Comune di Padova, cui si sono “aggiunte” le note della Regione con le quali quest’ultima ha dato conto di aver preso atto dell’accordo sottolineandone l’irrilevanza rispetto ai fini pubblici tutelati dall’Ente medesimo.

Ebbene, come si evince non solo dal testo dell’accordo impugnato, ma anche dalla nota della Soprintendenza del 6.5.2020, l’efficacia dello stesso concerne le “future concessioni di uso pubblico con finalità di somministrazione di cibo e bevande”.

Ciò implica che la portata lesiva dell’accordo si concretizzerà solo e nel momento in cui il Comune, a fronte delle istanze di rinnovo o di nuova concessione da parte degli esercenti, verrà ad applicare i criteri in contestazione, limitando o conformando, comunque, correlativamente le concessioni eventualmente rilasciate.

Si utilizza l’avverbio “eventualmente” in quanto, in termini astratti e teorici, non può dirsi nemmeno certo, in considerazione dei presupposti per il rilascio delle concessioni per l’occupazione di suolo pubblico, il fatto che il Comune rinnovi la concessione agli esercenti richiedenti.

Ad ogni buon conto, le prescrizioni generali (siano esse qualificabili come normative o amministrative) contestate, non incidendo su concessioni in essere, ma su quelle future, non incidono in via immediata sulla sfera giuridica della società ricorrente, perché non impediscono o limitano la possibilità (e, quindi, la facoltà) della stessa di presentare la domanda e l’interesse a vedersi rilasciata la concessione - come sarebbe nel caso in cui fosse previsto un onere, economico o di diversa natura, da assolvere all’atto della presentazione della domanda -; essendo, invece, finalizzate a conformare il contenuto e gli effetti del provvedimento – eventualmente - rilasciato, assumono carattere lesivo solo nel momento stesso del rilascio della concessione.

In altre parole, la legittimazione a ricorrere della società ricorrente (ma, a ben vedere anche l’interesse ad agire) si concretizzano solo se e nella misura in cui alla stessa venga rilasciata effettivamente la concessione e la stessa sia conforme alle prescrizioni – asseritamente illegittime- dell’accordo censurato.

Si richiama, in tal senso, l’insegnamento secondo il quale <<i regolamenti e gli atti amministrativi generali sono impugnabili in via diretta solo ove contengano disposizioni in grado di ledere in via diretta ed immediata le posizioni giuridiche soggettive dei destinatari; negli altri casi, divengono impugnabili solo quando sorge l’interesse a ricorrere, ovvero assieme all’atto applicativo che produca una lesione effettiva, e non solo ipotetica o futura>> ( ex plurimis , recentemente, C. Stato, 13 febbraio 2020, n. 1159).

Ne consegue, pertanto, che il ricorso rg. n. 715 del 2020, anche con riferimento alle note della Regione, che evidentemente rilevano in quanto “accedenti” l’accordo in contestazione, deve essere dichiarato inammissibile, per difetto di condizioni dell’azione.

3. Conclusioni e spese.

In conclusione, per quanto concerne il giudizio Rg. n. 39 del 2020, il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere in parte respinti e in parte dichiarati improcedibili; con riferimento al giudizio Rg 715 del 2020 lo stesso deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese di entrambi i giudizi riuniti devono essere integralmente compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo definitivamente pronunciando sui giudizi riuniti, di cui al ricorso principale e ai motivi aggiunti Rg. n. 39 del 2020 e al ricorso Rg. n. 715 del 2020, come in epigrafe proposti,

1) in parte respinge e in parte dichiara improcedibili il ricorso principale e i motivi aggiunti Rg. n. 39 del 2020;

2) dichiara inammissibile il ricorso Rg. n. 715 del 2020;

3) compensa integralmente le spese di entrambi i giudizi riuniti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO