Pubblicato il 13/01/2026

N. 00654/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00417/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 417 del 2024, proposto da Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sara Fiorucci, Roberto Santi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Telecom Italia S.p.A., Sky Italia S.r.l., AF Italia S.p.A., Fastweb S.p.A., Bt Italia S.p.A., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- della Delibera n. 268/23/CONS adottata dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni il 25 ottobre 2023 e pubblicata sul sito istituzionale l’8 novembre 2023 che ha approvato il “Rendiconto ex articolo 16, comma 4, del Decreto Legislativo 1 agosto 2003, n. 259 – anno 2022” allegato alla stessa;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità intimata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2025 il dott. EP AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con l’odierno ricorso Wind Tre S.p.A. ha impugnato la delibera 268/23/CONS, recante il Rendiconto per l’anno 2022 (di seguito anche solo Rendiconto) redatto ai sensi articolo 16, comma 4, del d.lgs. 259 del 2003, con il quale l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha identificato le entrate e le spese sostenute nell’anno 2022 per lo svolgimento delle attività di regolazione del settore delle comunicazioni elettroniche.

A fondamento del gravame parte ricorrente fa valere tre motivi di ricorso come di seguito rubricati:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 e del considerando n. 53 del Codice Europeo delle Comunicazioni Elettroniche; Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003; Violazione dei principi stabiliti dalla Corte di Giustizia; Eccesso di potere per sviamento.

II. Violazione dei principi di trasparenza, proporzionalità ed obiettività. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 e del considerando n. 53 del Codice Europeo delle Comunicazioni Elettroniche; Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003; Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 e del considerando n. 53 del Codice Europeo delle Comunicazioni Elettroniche; Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003; Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

2. L’Autorità intimata si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.

3. Alla pubblica udienza del 22 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. In via preliminare occorre esaminare le eccezioni di inammissibilità e improcedibilità del ricorso sollevate dalla difesa dell’Autorità.

La parte resistente, in particolare, sostiene che:

- l’annullamento, ormai definitivo, della delibera impositiva n. 376/21/CONS per l’annualità 2022 (per effetto della sentenza n. 6411/2023 di questo Tribunale, confermata, in appello, da Consiglio di Stato, sez. VI, 7 luglio 2023, n. 10635) avrebbe già integralmente soddisfatto l’interesse sostanziale dell’operatore, privando di autonoma attitudine lesiva il Rendiconto impugnato in questa sede;

- il Rendiconto, avendo natura meramente ricognitiva, sarebbe privo di un contenuto precettivo autonomo e non inciderebbe direttamente sulla sfera giuridica dei contribuenti, in quanto inidoneo a far sorgere obblighi di pagamento.

Le eccezioni preliminari non meritano condivisione per le considerazioni di seguito esposte.

L’art. 16, comma 4, del d.lgs. n. 259/2003 configura la rendicontazione annuale quale fase autonoma e strutturalmente inserita nel meccanismo di finanziamento dell’Autorità. Essa, difatti, non si esaurisce in una mera rappresentazione contabile dei dati dell’esercizio, ma è preordinata a verificare, in un’ottica consuntiva, la corrispondenza tra i costi amministrativi effettivamente sostenuti e i contributi riscossi, nonché a consentire l’adozione delle eventuali rettifiche rese necessarie dagli scostamenti rispetto alle previsioni. Il rendiconto assolve dunque una funzione di controllo e riequilibrio ex post, distinta e non sovrapponibile a quella, eminentemente previsionale, propria della deliberazione contributiva a monte.

In tale prospettiva, come chiarito dalla sesta sezione del Consiglio di Stato, “ la rendicontazione è un atto formalmente e sostanzialmente distinto dalla deliberazione a monte (benché si inserisca nella medesima seriazione procedimentale) ed ha una funzione diversa (di verifica ex post della effettiva correttezza della stima anche nell’ottica dell’effettuazione di eventuali rettifiche) ” (Cons. di Stato, sez. VI, 7 dicembre 2023, n. 10635).

Ne consegue che l’annullamento della delibera contributiva n. 376/21/CONS, pur incidendo sul profilo delle entrate e rendendo non dovuti i contributi per l’annualità 2022 nei termini in cui erano stati originariamente determinati, non priva il rendiconto di autonoma rilevanza giuridica. Se è vero, infatti, che la caducazione dell’atto impositivo travolge il presupposto giuridico delle entrate previste per l’esercizio di riferimento, non altrettanto può dirsi per la rendicontazione delle attività svolte e delle spese effettivamente sostenute, la quale costituisce il parametro imprescindibile per la verifica dell’equilibrio complessivo del sistema di finanziamento dell’Autorità.

È proprio sulla base dei dati risultanti dal rendiconto consuntivo, difatti, che l’Autorità è chiamata a valutare l’eventuale sussistenza di scostamenti tra costi effettivi e contributi riscossi e, conseguentemente, a stabilire se e in quale misura debbano essere adottate rettifiche compensative negli esercizi successivi, al fine di assicurare il rispetto del principio di corrispondenza tra oneri amministrativi e prelievo contributivo.

Pertanto, anche a fronte dell’annullamento della deliberazione contributiva a monte, il rendiconto conserva una propria autonoma attitudine lesiva, in quanto idoneo a influenzare l’assetto complessivo del meccanismo contributivo e a produrre effetti giuridici mediati ma effettivi sulle posizioni degli operatori negli anni successivi.

5. Nel merito il ricorso è solo parzialmente fondato nei termini di seguito precisati.

6. Con il primo motivo di ricorso la parte ricorrente lamenta che l’Autorità, in sede di individuazione del perimetro delle attività finanziabili, abbia preso in considerazione (anche) attività che, sebbene riferibili al settore delle comunicazioni elettroniche, non risultano direttamente ricollegabili a quelle indicate dall’art. 16, comma 1, Direttiva UE 2018/1972, in contrasto con il principio – che sarebbe sancito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia – secondo cui “ non tutte le spese sostenute da parte dell’Autorità nel settore delle comunicazioni elettroniche debbano gravare sulle imprese di comunicazione elettronica ”.

La ricorrente, in particolare, contesta che l’Autorità abbia ricompreso nel novero delle “ Attività svolte nel 2022 inerenti al settore delle comunicazioni elettroniche ex articolo 16 del CCE ” - contenuto al paragrafo n. 3.1 del Rendiconto - le seguenti voci (a suo dire estranee al perimetro dell’art. 16 CECE):

- “ le attività concernenti la tutela del consumatore (ivi inclusi i pareri rilasciati [dalla Direzione tutela dei consumatori] all’Autorità garante della concorrenza e del mercato in materia di pratiche commerciali scorrette [ai sensi del codice del consumo] e le controversie fra utenti e operatori) che sono svolte alla luce degli obblighi derivanti dal regime di autorizzazione generale ”;

- “ tutte le decisioni [adottate dalla Direzione tutela dei consumatori] in materia di qualità del servizio offerto agli utenti finali come previsto dalle condizioni imposte alle imprese in virtù dell’autorizzazione generale ”;

- “ il Tavolo <Telco e consumatori> avviato dall’Autorità in attuazione delle iniziative di cui all’ex art. 82 del Decreto <Cura Italia>, che riguarda l’accesso alle reti di comunicazione elettronica ai sensi dell’art. 61 del CCEE ”;

- “ le attività [svolte dall’Ufficio gestione Contact Center e relazioni con il pubblico] di gestione e supervisione del Contact Center multicanale dell’Autorità, di gestione delle segnalazioni da parte degli utenti e di gestione delle richieste di informazioni da parte di cittadini ed Enti che riguardano il settore delle comunicazioni elettroniche, che sono strettamente correlate con l’obiettivo di tutelare i consumatori ”.

6.1. Ai fini dello scrutinio della censura è opportuno dare atto che la questione relativa alla tipologia dei costi finanziabili da parte degli operatori di comunicazione elettronica è stata esaminata dalla Corte di Giustizia della Unione europea, dapprima con sentenza del 18 luglio 2013, C-228/12, AF IT NV e altri contro AGCOM e più di recente con l’ordinanza 29 aprile 2020, causa C-399/19.

In queste sentenze la Corte di Giustizia ha chiarito che i costi delle Autorità nazionali della regolazione che possono essere coperti da un diritto in forza dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della Direttiva 2002/20/CE (oggi art. 16, comma 1, CECE) sono non l’insieme delle spese di funzionamento delle Autorità ma i costi amministrativi complessivi relativi alle tre categorie di attività di cui a detta disposizione, vale a dire:

i) le attività di gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale ai sensi dell’articolo 3 della direttiva autorizzazioni, il quale comprende le condizioni che possono corredare l’autorizzazione generale elencate all’allegato, parte A, di tale direttiva;

ii) le attività di gestione, controllo e applicazione dei diritti d’uso di radiofrequenze e di numeri di cui all’articolo 5 della direttiva autorizzazioni e delle condizioni che possono corredare tali diritti, elencate all’allegato, parti B e C, di tale direttiva;

iii) le attività di gestione, controllo e applicazione degli obblighi specifici di cui all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva autorizzazioni, che comprendono gli obblighi che possono essere imposti ai fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica ai sensi dell’articolo 5, paragrafi 1 e 2, e degli articoli 6 e 8 della direttiva accesso o in forza dell’articolo 17 della direttiva servizio universale, nonché gli obblighi che possono essere imposti ai fornitori designati per la fornitura di un servizio universale conformemente a quest’ultima direttiva. In detta terza categoria deve essere ricompresa anche la cd. regolazione ex ante del mercato, intesa come imposizione ai fornitori dei citati obblighi.

Inoltre, possono essere ricompresi nei costi amministrativi complessivi relativi a tali tre categorie di attività i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, quali le decisioni in materia di accesso e interconnessione.

Per quanto riguarda le funzioni delle Autorità relative alla regolazione, alla vigilanza, alla composizione delle controversie e sanzionatorie, la Corte rileva che queste derivano dalle attività di gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d’uso o degli obblighi specifici, di modo tale che i costi sostenuti per le medesime possono essere coperti dai diritti amministrativi imposti conformemente all’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva autorizzazioni (oggi art. 16, comma 1, CECE).

La giurisprudenza nazionale (cfr. sentenze del Consiglio di Stato, sez. VI, 12 luglio 2023, n. 6828 e 7 luglio 2023, n. 10635), nel recepire le indicazioni fornite in sede di rinvio pregiudiziale dalla Corte di Giustizia UE, ha affermato, in ordine alla perimetrazione delle attività (e quindi dei costi) finanziabili:

- sul piano generale, che l’Autorità è tenuta ad esplicitare “ in modo chiaro e compiuto le ragioni che conducono ad inserire le attività [da finanziare] nell’alveo della previsione di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazioni (ora art. 16 della Direttiva del 2018) ” e a “ riferire ai diritti amministrativi i soli costi per i quali risulti in modo chiaro, evidente e trasparente il nesso con le attività di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazione secondo, quindi, un criterio di stretta pertinenza e, comunque, con modalità improntate a prudenza e trasparenza (così da minimizzare i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri associati), da esplicitare con congrua ed adeguata motivazione ”;

- con specifico riferimento alle attività in materia di tutela del consumatore, che esse non possono a priori espungersi dall’ambito applicativo della Direttiva autorizzazione – e quindi non possono considerarsi, in astratto, estranee all’ambito dei costi finanziabili – a condizione che l’Autorità osservi l’onere di indicare “ in sede di motivazione della delibera di stima [e, a fortiori , in quella di Rendiconto] , secondo le coordinate illustrate al precedente punto 8., le ragioni per cui ciascuna delle funzioni rientra nell’ambito di quelle effettivamente finanziabili ”.

6.2. Tutto ciò premesso, è opinione del Collegio che la gravata delibera di Rendiconto — pur risultando nel suo impianto generale conforme al quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento — presenti, con riguardo a specifiche poste, un deficit motivazionale in ordine al nesso di strumentalità tra le attività contestate e le funzioni tassativamente elencate dall’articolo 16 del CECE.

Tale vizio emerge, in primo luogo, con riferimento ai pareri resi all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in materia di pratiche commerciali scorrette.

Il Rendiconto non consente infatti di cogliere, con la necessaria evidenza, le ragioni della loro riconduzione nell’alveo applicativo del citato art. 16, essendosi l’Autorità limitata ad affermare che esse “ sono svolte alla luce degli obblighi derivanti dal regime di autorizzazione generale ” ed a richiamare (nota n. 8) “ ad esempio ” le delibere nn. 9/23/CONS, 23/23/CONS e 206/22/CONS (rispettivamente recanti: “ Adozione delle linee guida finalizzate all’attuazione dell’articolo 7-bis del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28 in materia di <sistemi di protezione dei minori dai rischi del cyberspazio> ”; “ Disposizioni in materia di qualità e carte dei servizi di comunicazioni mobili e personali ”; “ Approvazione del consuntivo del primo anno del triennio 2020-2023 dei costi del soggetto indipendente di cui alla delibera n. 244/08/CSP – PROGETTO <MISURA INTERNET> ”).

Sul punto, giova ribadire che la generica finalità di tutela del consumatore non costituisce, di per sé, titolo idoneo a giustificare la traslazione dei costi di funzionamento dell’Autorità sugli operatori. Secondo il citato orientamento della giurisprudenza amministrativa, i costi per la tutela del consumatore sono addebitabili solo a condizione che l’Autorità espliciti le ragioni della loro inerenza funzionale alle finalità di cui all’articolo 16 del CECE.

Ebbene, mentre tale nesso di strumentalità deve ritenersi sussistente con riferimento all’attività relativa alla “ definizione delle controversie tra utenti e operatori ” - riconducibile alle funzioni rientranti nell’ambito dell’art. 12 della Direttiva autorizzazioni (oggi art. 16, comma 1, CECE) in quanto strumentale al funzionamento complessivo del regime di autorizzazione generale (come espressamente affermato dalla stessa Corte di Giustizia cft. ordinanza 29 aprile 2020, causa C-399/19, punto 41) - ed alle “ decisioni in materia di qualità del servizio offerto agli utenti finali ” - le quali, come chiarito nella delibera, in assenza di specifica contestazione della ricorrente sul punto, costituiscono " condizioni imposte alle imprese in virtù dell’autorizzazione generale " ai sensi dell’art. 98-sexiesdecies del CCE, altrettanto non può dirsi per la predetta attività concernente l’adozione di pareri resi all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in materia di pratiche commerciali scorrette.

Analoghe considerazioni valgono per l’inclusione nel perimetro dei costi da finanziare del “ Tavolo Telco e consumatori ”, della “ gestione e supervisione del Contact Center multicanale ” e della “ gestione delle richieste di informazioni di cittadini ed Enti ”. Si tratta, infatti, di attività non direttamente sussumibili nelle categorie di cui all’art. 16 CECE, rispetto alle quali l’Autorità non ha esplicitato — neppure in sede difensiva — l’esistenza di un nesso funzionale retto da un criterio di stretta pertinenza.

La concreta finanziabilità di tali voci tramite i diritti amministrativi resta, viceversa, subordinata all’assolvimento di un onere motivazionale rafforzato, che deve articolarsi:

- nell’individuazione della specifica fonte normativa (legislativa o regolamentare) attributiva del potere esercitato dall’AGCOM;

- nella puntuale esplicitazione delle ragioni per le quali l’esercizio di tale potere sia direttamente riconducibile alle fattispecie di cui all’art. 16 del CECE.

7. Con il secondo argomento di doglianza la parte ricorrente lamenta che “ la delibera impugnata non è in grado di offrire agli operatori di comunicazione elettronica elementi puntuali tali da poter operare una verifica di stretta corrispondenza tra costi sostenuti e funzioni esercitate nel settore di competenza. In particolare, la rendicontazione risulta carente del grado di dettaglio richiesto rispetto all’indicazione “atomistica” delle voci da includere nel contributo ”.

Con il terzo motivo di ricorso la parte lamenta che “ nel Rendiconto impugnato è stata omessa la preliminare disamina specifica e puntuale delle attività svolte i cui costi dovrebbero essere coperti con i contributi versati dagli operatori ”.

I due motivi, che sono strettamente connessi e devono essere, pertanto, trattati congiuntamente, non possono essere accolti.

Invero, il Rendiconto 2022 segna una significativa discontinuità rispetto alle precedenti deliberazioni in quanto individua in modo analitico le attività effettivamente riconducibili alle specifiche competenze settoriali ex art. 16 CECE, riconducendole alle tre macro-categorie individuate dalla giurisprudenza europea; l’attribuzione dei costi alle diverse aree di intervento avviene inoltre secondo criteri proporzionali e trasparenti, basati sulle risorse effettivamente impiegate.

In particolare, la delibera di Rendiconto 2022 adotta un’impostazione metodologica che si concretizza nei seguenti aspetti:

- le attività dell’Autorità sono state individuate preventivamente e censite in modo analitico negli allegati A, B e C del Rendiconto, articolate in termini di atti, procedimenti, output e funzioni concrete. In particolare, l’Allegato A riporta l’elenco delle principali attività e dei relativi output direttamente riconducibili alle competenze settoriali ex articolo 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, l’Allegato B individua le attività svolte dall’Autorità in settori differenti dalle comunicazioni elettroniche, mentre l’ Allegato C elenca le principali attività e gli output delle unità organizzative che svolgono funzioni trasversali, di indirizzo, coordinamento o supporto, necessarie al funzionamento dell’Autorità e alla realizzazione delle finalità istituzionali;

- in coerenza con le indicazioni fornite dall’ordinanza della Corte di Giustizia UE del 29 aprile 2020, le attività settoriali sono state ricondotte alle tre macro-categorie CE-1, CE-2 e CE-3, rispettivamente: le attività di gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale (CE-1); le attività di gestione, controllo e applicazione dei diritti d’uso di radiofrequenze e numeri (CE-2); le attività di gestione, controllo e applicazione degli obblighi specifici prescritti alle imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica o ai soggetti designati per la fornitura del servizio universale (CE-3). Tale classificazione consente di collocare ciascuna attività nel perimetro delle funzioni di gestione, controllo e applicazione del sistema di autorizzazioni, diritti d’uso e obblighi specifici, limitando la finanziabilità delle spese a quelle strettamente funzionali alle finalità settoriali dell’articolo 16 CECE;

- l’attribuzione dei costi è stata effettuata distinguendo tra unità core e unità non core. Le unità core comprendono le strutture direttamente impegnate nello svolgimento delle attività settoriali ex articolo 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, mentre le unità non core svolgono funzioni trasversali di indirizzo, coordinamento e supporto, indispensabili per garantire il regolare funzionamento dell’Autorità;

- ai fini della valorizzazione dei costi delle risorse umane, è stata utilizzata la Consistenza media annuale (CMA) che attribuisce a ciascuna risorsa un valore proporzionale alla frazione di anno effettivamente assegnata a una specifica struttura, consentendo di rappresentare in modo realistico l’impiego effettivo delle risorse. Su questa base, è stato calcolato il Costo delle risorse umane (CRU), che comprende le retribuzioni, gli oneri fiscali e previdenziali, le indennità, i premi e le spese specifiche, valorizzando economicamente l’effettivo apporto di ciascuna risorsa in funzione della CMA;

- per le unità non core, i costi complessivi sono ripartiti indirettamente sulle diverse linee di intervento attraverso un driver basato sul rapporto tra le risorse core impiegate per ciascuna linea settoriale e il totale delle risorse core disponibili. Questo metodo consente di attribuire in modo proporzionale ai settori competenti i costi delle funzioni trasversali, necessarie al funzionamento complessivo dell’Autorità, come gestione del personale, attività contrattualistica, consulenza legale, programmazione finanziaria, gestione contabile e controlli interni.

Alla luce di quanto precede, i motivi di ricorso in esame - con il quale la ricorrente denuncia l’assenza di una puntuale e trasparente rendicontazione circa il rapporto tra ricavi percepiti e costi sostenuti da parte dell’Autorità in relazione alle attività svolte - si rivela destituito di fondamento.

8. La portata conformativa dell’accoglimento dei vizi sopra accertati (punto 6) si traduce nell’obbligo per l’Amministrazione di individuare, per ogni singola attività per cui viene richiesto il contributo, quale delle funzioni indicate dall’articolo 16 del CECE essa mira ad assolvere, con l’indicazione della norma legislativa o regolamentare nazionale disciplinante la singola funzione. L’Autorità dovrà conseguentemente espungere dal computo dei costi addebitabili le sole attività per le quali, all’esito di tale rinnovata istruttoria, non riesca a dimostrare la stretta strumentalità all’attuazione del citato quadro normativo europeo e nazionale.

9. La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, dispone l’annullamento in parte qua degli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

SC ME, Presidente

EP AN, Referendario, Estensore

Giulia La Malfa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EP AN	SC ME

IL SEGRETARIO