Pubblicato il 04/12/2025

N. 00321/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00157/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma di Bolzano

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 157 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Walter Bellomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso il suo studio in Bolzano, Corso Italia 13/M;

contro

Ministero dell’Interno - Commissariato del Governo per la Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio legale negli uffici in Trento, largo Porta Nuova, 9;
Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alexandra Roilo, Laura Fadanelli, Maddalena Fedrizzi e Georg Windegger, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso l’Avvocatura provinciale in Bolzano, piazza Silvius Magnago, 1;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento di rigetto ( recte revoca) del nulla osta al lavoro per cittadini extracomunitari, emesso dal Servizio Mercato del lavoro - Ufficio amministrativo Mercato del lavoro in data -OMISSIS-, organo della Provincia di Bolzano delegato dal Commissariato del Governo di Bolzano a svolgere le funzioni dello Sportello Unico Immigrazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno - Commissariato del Governo per la Provincia Autonoma di Bolzano e della Provincia Autonoma di Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 la consigliera RG LK ER e uditi per le parti i difensori come da verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Oggetto dell’impugnazione è il provvedimento di revoca del nulla osta al lavoro per cittadini extracomunitari, emesso dal Servizio Mercato del lavoro - Ufficio amministrativo Mercato del lavoro in data -OMISSIS-, organo della Provincia di Bolzano delegato dal Commissariato del Governo di Bolzano a svolgere le funzioni dello Sportello Unico Immigrazione.

Il ricorso poggia sui seguenti motivi di impugnazione:

“ 1) Totale assenza di motivazione ”;

“ 2) Violazione del procedimento amministrativo ”.

Il Ministero dell’Interno - Commissariato del Governo per la Provincia Autonoma di Bolzano si è costituito in giudizio con controricorso dd. 16.7.2025, riservandosi di dedurre e concludere in prosieguo ed eccependo in ogni caso la prescrizione quinquennale, in subordine decennale, delle pretese economiche, risarcitorie e/o retributive, di controparte.

Con memoria dd. 11.8.2025 la difesa del Ministero dell’Interno - Commissariato del Governo per la Provincia Autonoma di Bolzano ha eccepito il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Interno, rassegnando le seguenti conclusioni: “ Preliminarmente, dichiarare il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Interno, e quindi l’inammissibilità del ricorso nei confronti dello stesso con conseguente sua estromissione dal giudizio. Spese ed onorari di causa rifusi. ”.

La Provincia Autonoma di Bolzano si è costituita in giudizio con memoria di costituzione dd. 4.9.2025, chiedendo il rigetto della domanda cautelare e del ricorso perché inammissibile, improcedibile e comunque infondato. In particolare la difesa dell’Amministrazione provinciale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e difetto di interesse.

All’udienza in camera di consiglio del 9.9.2025 il procuratore del ricorrente ha rinunciato all’istanza di misura cautelare, chiedendo la fissazione dell’udienza di merito a breve.

Il Presidente ha quindi fissato l’udienza pubblica per il giorno 26.11.2025.

In vista di tale udienza pubblica le parti hanno depositato memorie difensive e di replica.

All’udienza pubblica del 26.11.2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato nei limiti di cui in motivazione e va, pertanto, accolto.

2. Va premesso quanto segue.

In data -OMISSIS- il signor -OMISSIS-, qualificandosi datore di lavoro (doc. 2 del ricorrente), presentava, ai sensi dell’art. 22 del decreto legislativo del 25 luglio 1998, n. 286, allo Sportello Unico per l’Immigrazione presso l’Ufficio amministrativo Mercato del lavoro della Provincia Autonoma di Bolzano il rilascio di un nulla osta al lavoro subordinato nel settore dell’assistenza familiare per il lavoratore -OMISSIS-, il quale avrebbe avuto il compito di prendersi cura dei suoi tre figli minorenni (doc. 3 e 4 della PAB e doc. 6, 7 e 8 del ricorrente).

In data -OMISSIS- lo Sportello Unico per l’Immigrazione comunicava al signor -OMISSIS- il rilascio del nulla osta ai sensi dell’art. 42 del D.L. n. 73/2022 con riferimento alla persona del ricorrente -OMISSIS-, facendo tra l’altro presente, che il nulla osta dovrà essere utilizzato, a pena di decadenza, entro e non oltre sei mesi dalla data del rilascio e che lo stesso è soggetto a revoca in caso di mancata instaurazione del rapporto di lavoro nonché negli altri casi previsti dalla legge (doc. 2 del ricorrente).

Senonché, in data -OMISSIS-, il Servizio Mercato del lavoro - Ufficio amministrativo Mercato del lavoro, comunicava, ai sensi dell’art. 11- bis della l. p. n. 17/1993, l’esistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di nulla osta al lavoro finalizzata all’ingresso in Italia del lavoratore -OMISSIS-, con avvertimento che “ Contro la presente decisione il richiedente può fare opposizione scritta e/o far pervenire osservazioni e documenti entro 30 giorni dal ricevimento della presente ai sensi dell’art. 11-bis della legge provinciale 22 ottobre 1993, n. 17, di cui si terrà conto nella decisione finale. Decorso tale termine la domanda verrà respinta definitivamente. ” (doc. 5 della PAB).

Detta nota dd. -OMISSIS- è stata comunicata via pec al richiedente signor -OMISSIS- presso l’indirizzo indicato quale recapito ed agli Organi di Polizia (doc. 7, 8 e 9 della PAB).

Successivamente, in data -OMISSIS- lo Sportello Unico per l’Immigrazione comunicava l’avvio del procedimento di revoca del nulla osta in quanto era stato espresso parere ostativo da parte della Questura di Bolzano.

Con pec dd. -OMISSIS- il richiedente signor -OMISSIS- formulava allo Sportello Unico per l’Immigrazione istanza di accesso agli atti per avere contezza del contenuto del parere e di quali fossero questi motivi ostativi (doc. 4 del ricorrente).

Dinnanzi al Servizio Mercato del lavoro - Ufficio amministrativo Mercato del lavoro, invece, il richiedente signor -OMISSIS- non presentava alcunché.

Con provvedimento dd. -OMISSIS- il Servizio Mercato del lavoro - Ufficio amministrativo Mercato del lavoro della Provincia di Bolzano comunicava il rigetto definitivo dell’istanza di rilascio di nulla osta al lavoro subordinato finalizzata all’ingresso in Italia del lavoratore -OMISSIS-, da qualificarsi quale revoca del nulla osta già rilasciato in data -OMISSIS- (cfr. art. 22, comma 5- quater , del D.Lgs. n. 286/1998 e art. 42, comma 8, del D.L. n. 73/2022).

Il rigetto definitivo dell’istanza di rilascio di nulla osta al lavoro è stato, a sua volta, comunicato via pec al richiedente al signor -OMISSIS-, agli Organi di Polizia e al competente Consolato della Repubblica Italiana in Pakistan (doc. 10, 11 e 12 della PAB).

Detto rigetto definitivo dell’istanza di rilascio di nulla osta al lavoro subordinato viene ora impugnato dal lavoratore -OMISSIS-.

3. Deve essere preliminarmente esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione ad agire e di difetto di interesse del ricorrente -OMISSIS-, sollevata dalla difesa dell’Amministrazione provinciale.

3.1. L’Amministrazione provinciale eccepisce innanzitutto la mancanza in capo al ricorrente -OMISSIS- della legittimazione attiva, in quanto l’art. 22, comma 2 del decreto legislativo del 25 luglio 1998, n. 286 tutelerebbe il fabbisogno lavorativo, ossia l’interesse del datore di lavoro ad assumere un lavoratore e non un presunto ma inesistente diritto al lavoro nel territorio dello Stato da parte di un cittadino extracomunitario.

Essendo, ai sensi dell’art. 22, comma 2 del decreto legislativo n. 286/1998, solo il datore di lavoro il soggetto che può chiedere il nulla osta, il medesimo sarebbe di conseguenza anche l’unico soggetto autorizzato ad impugnare il relativo rigetto, in quanto solo lui sarebbe il titolare della posizione giuridica tutelata dalla norma (oltre ad essere il destinatario del provvedimento di rigetto).

La norma dell’art. 22, comma 2 del decreto legislativo n. 286/1998, non creerebbe, dunque, una posizione giuridica di interesse legittimo in capo al lavoratore cittadino extracomunitario, ma solo una posizione di interesse di fatto.

Inoltre, l’Amministrazione provinciale afferma che, anche se si volesse qualificare, in capo al ricorrente -OMISSIS-, un’ipotesi (seppur residuale) di legittimazione ad agire, nella fattispecie mancherebbe comunque l’interesse a ricorrere del ricorrente -OMISSIS-.

Ciò per il fatto che il datore di lavoro, che deve presentare la richiesta di rilascio di nulla osta, nel presente caso, non avrebbe impugnato il provvedimento di rigetto. Non presentando ricorso contro il provvedimento di rigetto, il signor -OMISSIS-, soggetto istante che ha dato l’impulso al procedimento amministrativo e destinatario del provvedimento conclusivo, avrebbe così effettivamente prestato acquiescenza al medesimo. Avendo così dimostrato di non avere più alcun interesse nel rilascio di un nulla osta al lavoro con riferimento al ricorrente, non potrebbe ritenersi sussistere il presupposto per l’ambito nulla osta al lavoro, ossia l’intenzione del datore di lavoro ad instaurare in Italia il rapporto di lavoro subordinato con il ricorrente. Anche se il ricorrente fosse, quindi, titolare di una legittimazione a ricorrere, non potrebbe comunque ottenere il bene della vita ambito, ossia il nulla osta al lavoro finalizzato al lavoro subordinato nel territorio dello Stato. Di conseguenza non potrebbe ottenere dal presente giudizio vantaggio o beneficio specifico alcuno, il che escluderebbe la sussistenza di un valido interesse a ricorrere idoneo a giustificare il ricorso stesso (cfr. sentenza Consiglio di Stato del 13.12.2022, n. 10922).

Pertanto, il ricorso sarebbe in ogni caso inammissibile anche sotto l’aspetto della mancanza di interesse.

3.2. L’eccezione non è fondata.

Questo Collegio, infatti, seguendo la giurisprudenza maggioritaria, secondo la quale lo straniero destinatario del provvedimento di revoca del nulla osta al lavoro subordinato “ vanta un interesse proprio all’annullamento del provvedimento di revoca del nulla osta all’ingresso sul territorio nazionale, essendo direttamente pregiudicato dagli effetti negativi dell’atto, tenuto conto della funzione tipica del predetto nulla osta, che è quella di consentire al richiedente straniero l'ingresso (altrimenti precluso) nel territorio nazionale, per cui la sua revoca presenta una lesività diretta nei confronti del richiedente ” (TAR Calabria Catanzaro, n. 37/2024; idem TAR Calabria Catanzaro Nr. 46/2025; TAR Puglia Bari Nr. 1193/2025, TAR Lazio Roma, Nr. 16099/2022), ritiene sussistente in capo al ricorrente la legittimazione attiva.

Non coglie nel segno neppure l’eccepita inammissibilità del ricorso per difetto di interesse. A questo Collegio, infatti, non sembra condivisibile nemmeno l’argomento, sostenuto dall’Amministrazione provinciale, secondo il quale l’interesse del ricorrente affinché il datore di lavoro ottenga il nulla osta sarebbe qualificabile in termini di interesse di mero fatto.

Infatti, anche ammettendo che il rilascio del nulla osta sia nell’esclusivo interesse del datore di lavoro, una volta avvenuto detto rilascio, come nel caso di specie, non è più sostenibile che in capo al lavoratore straniero non sussista un interesse (oppositivo) al mantenimento della posizione di vantaggio conseguita, la quale non può che essere tutelata dall’ordinamento nelle forme da esso previste.

Al riguardo si richiama testualmente la decisione n. 5210/2025 della terza Sezione del Consiglio di Stato che sul punto così reca: “ 3.1. Al riguardo, secondo un indirizzo consolidato in giurisprudenza benché il richiedente l'emersione sia il datore di lavoro (o il soggetto che intenda instaurare il rapporto di lavoro con lo straniero), le garanzie procedimentali devono essere assicurate nei confronti sia del datore di lavoro che del lavoratore, essendo anche quest'ultimo interessato al buon esito della procedura.

3.2. Del resto le garanzie procedimentali nel sistema della legge n. 241 devono essere assicurate a favore dei soggetti nei confronti dei quali il provvedimento è destinato a produrre effetti (cfr. art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241); dunque, nonostante la pratica venga curata in prima persona dal datore di lavoro (che materialmente propone l’istanza e la coltiva nei confronti della P.A.), è evidente che anche il lavoratore – quale parte del rapporto di lavoro di cui si chiede l’emersione – possa essere considerato quale “soggetto istante” al pari del datore di lavoro, e dunque debba venire notiziato di richieste d’integrazione istruttoria nonché, nell’eventualità in cui l’Amministrazione sia orientata per la reiezione dell’istanza, del preavviso di rigetto .” ( idem : Cons. Stato, Sez. III., n. 1706/2025, n. 9131/2024 e n. 3609/2024).

3.3. Concludendo, al ricorrente va, dunque, riconosciuta sia la legittimazione attiva, sia una posizione giuridicamente rilevante ai fini dell’interesse a ricorrere.

4. In secondo luogo va esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva, sollevata dalla difesa del Ministero dell’Interno.

4.1. L’eccezione è fondata.

Come precisa giustamente la difesa dell’Amministrazione statale, l’Ufficio Immigrazione del Commissariato del Governo per la provincia di Bolzano è competente esclusivamente per il rilascio dei nulla osta nell’ambito del procedimento amministrativo sotteso ai ricongiungimenti familiari. La competenza relativa al rilascio dei nulla osta riferiti all’ingresso per motivi di lavoro subordinato, stagionale e non stagionale, nonché di lavoro autonomo, sul territorio provinciale è attribuita, invece, all’Ufficio Mercato del Lavoro della Provincia Autonoma di Bolzano, in adesione al Protocollo d’Intesa nazionale sottoscritto il 10 settembre 2009 dal citato ente provinciale e il Ministero dell’interno, concernente l’organizzazione dello Sportello Unico per l’Immigrazione (Doc. 1 dell’Avvocatura dello Stato).

Avendo, quindi, il ricorso ad oggetto esclusivamente l’annullamento del provvedimento dd. -OMISSIS- emesso dal Servizio Mercato del lavoro - Ufficio amministrativo Mercato del lavoro della Provincia di Bolzano, con il quale è stata rigettata definitivamente ( recte revocata) la domanda di rilascio del nulla osta per lavoro subordinato e non l’annullamento di un provvedimento del Questore o del Commissariato del Governo, ne consegue il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Interno – Commissariato del Governo (cfr. ex multis : TRGA Bolzano, nn. 213/2025; 94/2024; 258/2012).

4.2. Deve, dunque, essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva della parte resistente Ministero dell’Interno – Commissariato del Governo.

5. Il ricorso è fondato per l’assorbente motivo del difetto assoluto di motivazione, rilevato con il primo motivo di impugnazione.

Nel provvedimento impugnato si legge testualmente quanto segue: “ Gentili signore e signori, la domanda in base alla tabella di cui sopra “A-bis - lavoro non stagionale nel settore dell'assistenza familiare e sociosanitaria” non può essere accolta per i seguenti motivi: La Questura di Bolzano ha emesso nei confronti del cittadino extracomunitario un parere negativo ed ha evidenziato che sussistono motivi ostativi ai sensi del decreto legislativo del 25.07.1998, n. 286, e s.m.i. La comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della Sua istanza è stata effettuata ai sensi dell’articolo 11bis della legge provinciale 22.10.1993, n. 17, e s.m.i. Premesso che entro il termine dei 30 giorni non è stata depositata idonea documentazione, la domanda per ottenere il nulla osta al lavoro non stagionale per il cittadino extracomunitario sopra citato è definitivamente respinta. ”.

Come afferma giustamente la difesa del ricorrente, detta motivazione in realtà è una motivazione inesistente perché dalla stessa non emergono le ragioni giuridiche che hanno portato la Questura ad esprimere detto parere negativo.

Il generico richiamo al D.Lgs. n. 286/1998 non è certo sufficiente per motivare adeguatamente il parere negativo della Questura, in quanto – come detto – non è idoneo a comprendere né i fatti contestati al ricorrente lavoratore aspirante a un lavoro in Italia, né l’eventuale collegamento dei suddetti fatti con la normativa di riferimento.

Anche dal parere negativo della Questura di Bolzano non si evince quali siano le ragioni giuridiche che hanno portato la Questura ad esprimere detto parere negativo. Ed invero, nel relativo documento (doc. 13 della PAB) si legge solamente: “ -OMISSIS-: nei confronti del sig. -OMISSIS- sussistono motivi ostativi. ”

La motivazione resa nel provvedimento impugnato non soddisfa, dunque, la previsione dell’art. 3 della legge 241/1990.

6. Da quanto esposto risulta la fondatezza del ricorso.

Il ricorso va, dunque, accolto per l’assorbente fondatezza del primo motivo di impugnazione, con conseguente annullamento del provvedimento di rigetto ( recte revoca) del nulla osta al lavoro per cittadini extracomunitari, emesso dal Servizio Mercato del lavoro - Ufficio amministrativo Mercato del lavoro in data -OMISSIS-.

La Provincia autonoma di Bolzano è tenuta alla rifusione delle spese di lite a favore del ricorrente.

Spese del procedimento compensate in relazione alla posizione del Ministero dell’Interno.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione autonoma di Bolzano definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

- dichiara il difetto di legittimazione passiva nei confronti del Ministero dell’Interno;

- accoglie il ricorso nei limiti di cui in motivazione con conseguente annullamento del provvedimento di rigetto ( recte revoca) del nulla osta al lavoro per cittadini extracomunitari, emesso dal Servizio Mercato del lavoro - Ufficio amministrativo Mercato del lavoro in data -OMISSIS-.

Condanna la Provincia autonoma di Bolzano a rifondere alla parte ricorrente le spese di giudizio, liquidate complessivamente in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, C.P.A. e I.V.A. (se e in quanto dovuti), nonché alla restituzione del contributo unificato.

Spese del procedimento compensate in relazione alla posizione del Ministero dell’Interno.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

HA CH, Presidente

RG LK ER, Consigliere, Estensore

Lorenza Pantozzi Lerjefors, Consigliere

Alda Dellantonio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RG LK ER	HA CH

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.