Pubblicato il 20/12/2025

N. 01078/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00470/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 470 del 2023, proposto da
IA PA, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Solazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fano, rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Romoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona Pesaro e Urbino, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Ancona, corso Mazzini, 55;

nei confronti

Provincia di Pesaro e Urbino;
Regione Marche;
Autostrade per l'Italia Spa, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Galvani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Ancona, Piazza della Repubblica, 1/A;
Ministero della Cultura, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Ancona, corso Mazzini, 55;

per l'annullamento

- dell'ordinanza del Comune di Fano n. 387 del 4/9/2023, di demolizione di opere edilizie abusive e rimessione in pristino dei luoghi, ai sensi degli art. 31 D.P.R. 280/2001, in Località Madonna Ponte – Fano;

- della nota prot. n. 112569 del 24/11/2022 della Polizia Locale del Comune di Fano, citata nell'ordinanza n. 387 del 4/9/2023;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e collegato ivi compreso l'art. 58 delle NTA del PRG del Comune di Fano.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fano, di Autostrade per l'Italia Spa, del Ministero della Cultura, del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona Pesaro e Urbino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. LU RR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente allega di essere proprietario di un appezzamento di terreno agricolo di circa mq 3.000 in Località Madonna Ponte di Fano.

Allega che, nel tempo, questo terreno è stato adibito in parte a orto e prato, mentre la restante porzione è stata utilizzata come allevamento amatoriale di cani da caccia.

Dopo un sopralluogo della Polizia Municipale, il Comune ha accertato che sull’area erano presenti le seguenti opere edilizie realizzate senza titolo:

A) Piscina interrata di forma ovale (dimensioni ml 4,80 x 9,00);

B) Container in metallo con pergolato in legno e metallo adibito a cucina (dimensioni ml 2,30 x 5,20 e 2,50 x 5,20);

C) Manufatto tipo serra realizzata con tubi metallici e telo trasparente in PVC (dimensioni ml. 8,00 x 3,00);

D) Struttura multifunzionale così composta: manufatto realizzato in parte con rete e pali di metallo con copertura in pannelli adibito a ricovero per cani (dimensioni ml 12,60 x 4,00 x h. 2,20); in aderenza, manufatto in mattoni e legno con finestre e copertura in pannelli coibentati adibito a fienile e magazzino (dimensioni ml 4,70 x 4,00 x h. 2,20); in ulteriore aderenza, altro manufatto in legno/lamiera per ricovero conigli (dimensioni 3,50 x 2,80 x h. 2,20); presente sul retro una recinzione in rete e pali metallici con cucce per i cani (dimensioni ml 4,81 x 2,14 x h. 2,20);

E) Manufatto in legno e rete metallica con copertura in pannelli coibentati adibito a ricovero attrezzi (dimensioni ml 2,70 x 1,00 x h. 2,00);

F) Manufatto in pali e rete di metallo con copertura in ondulato di vetroresina adibito a fienile e mangiatoia per capre (dimensioni ml 3,10 x 3,40);

G) Casetta in legno con copertura in lamiera adibita al ricovero per capre (dimensioni ml 4,00 x 2,00 x h. variabile 1,60/1,80).

Il Comune dava atto che l’area ricadeva in zona urbanistica “E4 - Zone agricole di ristrutturazione ambientale”, soggetta ai seguenti vincoli:

- vincolo paesaggistico D.Lgs. n. 42/2024 “Fiume Metauro”;

- sottosistema geologico-geomorfologico e idrogeologico del PRG;

- sottosistema botanico vegetazionale del PRG per sito di importanza comunitaria (SIC) e zona di protezione speciale (ZPS);

- sottosistema territoriale ad alta percettività visiva (previsione di PRG);

- V1 fascia di rispetto stradale.

Ritenuto che gli interventi comportassero una trasformazione urbanistica ed un’alterazione permanente dell’assetto del territorio, complessivamente riconducibile all’intervento di nuova costruzione ex art. 3, comma 1, lett. e), del DPR n. 380/2001, ne veniva disposta la demolizione perché realizzati senza titolo edilizio e senza autorizzazione paesaggistica.

Si sono costituiti, per resistere al gravame, il Comune di Fano, Autostrade per l’Italia, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona, Pesaro Urbino.

2. Con il primo ad articolato motivo viene dedotta violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 10 e 31 del DPR n. 380/2001, dell’art. 1 del D.Lgs. n. 22/2016, del Glossario edilizia libera del 7/4/2018, dell’art. 3 della L.r. n. 10/1997, degli artt. 3 e ss. della Legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere sotto svariati profili. In particolare viene dedotto quanto segue:

- tra la data del sopralluogo (27/9/2022) e la data di notifica dell’ordine di demolizione (5/9/2023) la situazione dei luoghi era cambiata perché alcune opere erano state nel frattempo rimosse (container e pergolato di cui al punto B);

- le restanti opere, per la loro natura e modesta entità, devono essere ricondotte all’attività edilizia libera (pergolati, serre, ricoveri minimali per animali e recinzioni a salvaguardia degli stessi). Inoltre il ricorrente aveva ottenuto le autorizzazioni necessarie per l’allevamento di animali (cani da caccia e da tartufo, capre, polli, galline, conigli, piccioni, anatre).

2.1 Le censure sono infondate.

2.2 La circostanza che alcune opere fossero state “medio tempore” demolite non cambia la sostanza dell’ordine di demolizione poiché comunque rivolto ad opere realizzate abusivamente. Il fatto di essere state spontaneamente rimosse prima dell’ordine potrà, al più, riguardare solo queste, ma il provvedimento resta valido per tutte le altre da considerarsi, come si vedrà meglio nella trattazione del profilo successivo, un complesso unitario non artificiosamente scomponibile in singole opere per godere di un regime edilizio più favorevole.

2.3 Per quanto qui interessa è altresì irrilevante il fatto che, nel corso del giudizio, altre opere siano state spontaneamente rimosse; il che non determina, ovviamente, l’illegittimità sopravvenuta dell’ordine di demolizione, ma rappresenta la sua corretta ottemperanza.

Risulta inoltre irrilevante, sempre per quanto qui interessa, che tutte o alcune opere potrebbero essere sanate. Qui si discute solo ed esclusivamente di un’ordinanza di demolizione per opere realizzate senza titolo edilizio e paesaggistico.

Per queste ragioni deve considerarsi infine irrilevante il fatto che il ricorrente abbia ottenuto altre autorizzazioni per l’allevamento di animali (es. sanitarie, amministrative, ecc.). Va quindi ribadito che qui si discute esclusivamente di aspetti edilizi e urbanistici.

2.4 Riguardo al resto delle censure va osservato che la giurisprudenza amministrativa risulta ormai essersi consolidata nell’affermare che, in caso di abuso, deve essere seguito un approccio globale e non atomistico, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e urbanistico (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VII, 13/11/2023 n. 9724; TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 21/7/2025 n. 5452; TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, 29/1/2025 n. 1974; TAR Sicilia, Palermo, Sez. III, 31/7/2025 n. 1823; TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 3/2/2025 n. 450). In altri termini: “la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una valutazione complessiva e non atomistica delle opere realizzate; non è dato scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. L'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul tessuto immobiliare unitariamente considerato" (cfr. altresì, TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 27/4/2020 n. 1496).

L’odierna censura è strutturata in maniera opposta, cioè scomponendo i vari abusi in tante entità autonome al fine di sostenere che ciascuna di esse, singolarmente considerata, sarebbe riconducibile all’attività edilizia libera.

Tale approccio non può tuttavia essere condiviso poiché è lo stesso ricorrente ad ammettere che si tratta di un complesso unitario volto, innanzitutto, all’allevamento di animali e alla coltivazione del fondo, comprese attività di svago, come emerge dalla documentazione fotografica versata in atti (cfr. Doc. Allegato 005 – deposito del 14/11/2023), dove si vede chiaramente un unico complesso edilizio/funzionale anche se composto da più strutture con destinazioni diverse ma connesse tra loro (cfr. altresì, planimetria generale degli abusi – Doc. Allegato 006 – deposito del 14/11/2023).

L’impatto complessivo pare quindi evidente e innegabile.

Dove prima c’era un terreno agricolo, eventualmente coltivato a orto e prato, oggi c’è, nella sostanza, una piccola azienda agricola dotata di tutte le infrastrutture necessarie per essere indipendente e autonomamente fruibile dagli animali ma anche dall’uomo, incluse le sue attività ludico/ricreative (con piscina interrata, campo da pallavolo, altalene, box doccia all’aperto, cucina).

3. Con il secondo motivo viene dedotta violazione degli artt. 146, 149 e 167 del D.Lgs. n. 42/2004, degli artt. 3 e ss. della Legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere sotto svariati profili. In sostanza la censura riproduce il medesimo schema della censura precedente, deducendo che ciascuna singola opera, per la sua natura e la modesta entità, deve essere ricondotta all’attività libera anche sotto il profilo paesaggistico. Si aggiunge che tutte le opere sono compatibili con la destinazione urbanistica di zona agricola e con le dimensioni dell’area di riferimento. Sono inoltre compatibili con tutti i vincoli citati nell’ordine di demolizione.

Anche queste censure sono infondate per tutte le ragioni esposte in precedenza ed alle quali si rinvia per esigenze di sintesi espositiva.

4. Con il terzo e ultimo motivo, posto in via subordinata, viene dedotta violazione degli artt. 31 e 37 del DPR n. 380/2001, nonché eccesso di potere sotto svariati profili. In particolare viene dedotto che anche a voler escludere la riconducibilità degli interventi all’attività edilizia libera, questi, non comportando aumenti volumetrici e trattandosi superfici accessorie strumentali all’allevamento, sarebbero stati comunque soggetti a SCIA ed al relativo regime sanzionatorio (art. 37 DPR n. 380/2001), anziché al più rigoroso regime sanzionatorio ex art. 31 per opere realizzate senza permesso di costruire.

Anche quest’ultima censura è infondata.

Si è già visto, in precedenza, che vanno considerate irrilevanti eventuali autorizzazioni, di altro tipo (es. sanitarie, amministrative, anagrafe canina, ecc.), acquisite dal ricorrente per esercitare l’allevamento di animali.

Qui si tratta di un complesso nuovo, anche se realizzato a più riprese nel corso degli anni ma con evidente disegno unitario, che non può considerarsi meramente accessorio ad un preesistente complesso edilizio (prima inesistente).

L’accessorietà rispetto all’attività di allevamento non legittima invece il regime libero invocato in questa sede; sarebbe come voler sostenere che un complesso industriale possa essere liberamente costruito perché accessorio all’attività produttiva svolta al suo interno.

Si tratta, pertanto, di nuova opera da considerare unitariamente per le ragioni già dette.

Correttamente, pertanto, il Comune ha ritenuto fosse necessario il permesso di costruire proprio per l’impatto complessivo che la trasformazione produce sul territorio.

Peraltro la documentazione fotografica esclude, in radice, che la maggior parte delle opere non abbia rilevanza volumetrica, trattandosi proprio di volumi chiusi indipendentemente dal tipo di materiale impiegato nella costruzione, che non risulta essere stato usato in via precaria (cioè per esigenze temporanee), ma per scopo definitivo e a tempo indeterminato.

5. In conclusione il ricorso deve essere respinto.

6. Le spese di giudizio possono tuttavia essere compensate per ragioni equitative.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

La presente sentenza sarà eseguita dall'Autorità amministrativa ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ET Anastasi, Presidente

LU RR, Consigliere, Estensore

Tommaso Capitanio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU RR	ET Anastasi

IL SEGRETARIO