Pubblicato il 02/12/2025

N. 01100/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00622/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 622 del 2022, proposto da
VITTORIO STEFANINI, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Ferrari, Tiziano Rubin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI OME, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato RO Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

REGIONE LOMBARDIA, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

1) della deliberazione n. 6 del 14.04.2022 del Consiglio Comunale di Ome (BS) pubblicata in data 22.04.2022 sull'Albo Pretorio del Comunale, avente ad oggetto l'approvazione del Piano di governo del territorio (pgt) – le controdeduzioni alle osservazioni, il recepimento delle prescrizioni degli enti, l'approvazione definitiva ai sensi dell'art. 13 L.R. 12/2005.

Nonché se e per quanto occorrer possa;

2) della deliberazione n. 30 del 4.11.2021 del Consiglio Comunale di Ome (BS) avente ad oggetto l'adozione della Variante generale al Piano di Governo del Territorio, ai sensi dell'art. 13 l.r. 12/2005;

3) di ogni altro atto e/o provvedimento o parere e/o atto di assenso o documento comunque connesso, presupposto del provvedimento in questione ivi espressamente inclusi:

- tutti gli Atti di VAS, il Rapporto Ambientale e le dichiarazioni di sintesi ed il parere motivato finale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ome;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2025 la dott.ssa ST EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente FA TO è proprietario di un terreno, nel Comune di Ome (BS) in via Maglio, località Cerezzata, acquistato in data 30 aprile 2009, identificato con mappale n. 27 foglio n. 23, dell’estensione di 700 mq di superficie, inserito nel previgente PRG, in vigore dal 1996, nel più vasto piano attuativo denominato PE7 a destinazione commerciale, con una volumetria assegnata di 12.000 mc.

2. In data 14 settembre 2009, il ricorrente presentava al Comune di Ome la richiesta di poter edificare un’abitazione sull’area facente parte del piano attuativo.

L’Amministrazione rispondeva con nota 4 novembre 2009 che la proposta sarebbe stata valutata nell’ambito del redigendo PG non ritenendo sussistenti i presupposti per l’attivazione di un separato procedimento.

Nel corso della formazione del PG (poi approvato nel 2014 e pubblicato sul BURL in data 3 settembre 2014) il ricorrente aveva formulato istanza, protocollata in data 14 marzo 2014, affinché gli fosse concessa la possibilità di edificare all’interno del proprio terreno - classificato in parte come Ambito di Trasformazione AdT03 nel Documento di Piano - una residenza extra-agricola in area agricola e agricola di salvaguardia, presentando osservazioni al Piano di Governo del Territorio adottato con deliberazione del Consiglio comunale n. 35 del 30 dicembre 2013. La richiesta non è stata accolta. Il PG approvato nel 2014 confermava l’inserimento dell’area di proprietà del ricorrente all’interno dell’Ambito di trasformazione denominato AdT3.

Poiché il ricorrente è proprietario di una parte minoritaria del comparto, non ha potuto proporre un piano attuativo, neppure per stralci.

In data 28 giugno 2017 il ricorrente, dopo l’avvio della procedura di elaborazione della nuova variante, chiedeva ancora che fosse resa edificabile singolarmente la porzione del proprio terreno collocata nell’AdT03.

Neppure questa richiesta è stata accolta, e anzi nella Variante generale adottata con deliberazione del Consiglio comunale del 4 novembre 2021 n. 30 veniva disposta la soppressione dell’AdT3 (unitamente ad altri Ambiti di trasformazione) e la riclassificazione del terreno come Area di protezione ambientale e paesistica.

Il ricorrente, pertanto, presentava le proprie osservazioni alla Variante adottata, chiedendo che l’Amministrazione Comunale riconfermasse l’edificabilità parziale del terreno di sua proprietà consentendo la realizzazione di un’unità abitativa con capacità edificatoria pari a 450 mq, o che in alternativa riconfermasse almeno quanto previsto nel precedente PG, conservando la vecchia capacità edificatoria. Sotto questo profilo, veniva evidenziato che si trattava di terreno situato in continuità del Tessuto Urbano Consolidato.

Sennonché il Comune di Ome, esaminata l’osservazione n. 10 del ricorrente, reputava la stessa non meritevole di accoglimento rappresentando che “ Come evidenziato dalle risultanze delle analisi ambientali e paesistico-ecologiche sintetizzate a seguire, nonché dalla lettura dello stato di fatto, i luoghi in oggetto non si prestano ad una trasformazione ai fini antropici prospettati. Oltre a ciò, in particolare la vincolistica pendente sui siti – inderogabile – non consente l’individuazione di un comparto, per quanto contenuto, funzionale allo sviluppo di un progetto insediativo adeguato e correttamente inserito nel contesto. (…) Il PG adottato si è conformato alle prescrizioni della LR 31/2014 circa la riduzione del consumo di suolo agricolo allo stato di fatto ”.

Quindi, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 16 del 14 aprile 2022, oggetto del presente gravame, il Comune di Ome, dichiarando esaminate le osservazioni pervenute ed adottate le controdeduzioni alle medesime, approvava in via definitiva il nuovo P.G.T., respingendo l’osservazione del ricorrente.

3. Il ricorrente agisce dinanzi a questo T.A.R. per l’annullamento della citata deliberazione del Consiglio Comunale n. 16 del 14 aprile 2022, nonché degli atti ad essa presupposti, nella parte in cui hanno reso inedificabile la propria area, affidando il ricorso ai seguenti motivi di censura:

- “ 1) eccesso di potere e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, violazione e falsa applicazione dell’art. 3, l. 241/90: difetto assoluto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà illogicità e perplessità della medesima.” Il ricorrente afferma, in sintesi, che, in seguito alla variante al PG, sarebbero stati violati i suoi diritti nonché il suo legittimo affidamento; afferma altresì che “ per l’inerzia dell’Amministrazione comunale non è mai stato reso operativo il Piano Attuativo necessario per l’edificazione dell’area ”; contesta la decisione di rendere inedificabile l’Ambito AdT3 anche per il fatto che il documento di Scoping ne aveva confermato la edificabilità; non avrebbe inoltre motivato sulla scelta di riclassificare l’area.

- “ 2. Violazione e falsa applicazione della legge regionale n. 12/2005 in tema di perequazione, compensazione e incentivazione urbanistica.” per non aver l’Amministrazione contemplato meccanismi perequativi, compensativi e incentivanti.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Ome istando per il rigetto del ricorso.

5. All’approssimarsi dell’udienza pubblica le parti hanno depositato memorie.

6. All’udienza pubblica del 15 ottobre 2025 la causa è stata spedita in decisione.

7. Il ricorso è infondato.

8. Giova richiamare i consolidati principi espressi dalla giurisprudenza riguardo alla natura del potere pianificatorio, agli obblighi di motivazione gravanti sull’amministrazione e ai limiti del sindacato giurisdizionale sulle scelte urbanistiche operate.

Come è noto, “Le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità e, in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell'amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell'impostazione del piano stesso. ” (così Consiglio di Stato, sez. II, 25/09/2024, n.7787).

All'ampia discrezionalità di cui godono gli enti che intervengono nel procedimento complesso finalizzato alla approvazione e ai successivi aggiornamenti degli atti di pianificazione urbanistica comunale , “corrisponde un sindacato giurisdizionale di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità e irrazionalità apprezzabili ictu oculi: a tale sindacato è, viceversa, estraneo l'apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo appartenente alla sfera del merito.” (Consiglio di Stato sez. IV, 21/08/2024, n.7187).

La giurisprudenza prevalente nega la configurabilità, in capo al privato, di un’aspettativa legittima alla conservazione delle previsioni urbanistiche favorevoli, tranne in particolari casi.

Sul tema vanno richiamati i principi elaborati dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato sui limiti della tutela delle aspettative edificatorie dei privati rispetto all'esercizio di poteri pianificatori urbanistici, ambientali e paesaggistici: “ a) le scelte di pianificazione sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità; b) anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni; c) la semplice reformatio in peius della disciplina urbanistica attraverso il ridimensionamento dell'attitudine edificatoria di un'area è interdetta solo da determinazioni vincolanti per l'amministrazione in ordine ad una diversa "zonizzazione" dell'area stessa, ovvero tali da fondare legittime aspettative potendosi configurare un affidamento qualificato del privato esclusivamente in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio - rifiuto su una domanda di concessione o ancora nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr., ex plurimis sez. IV, 4 marzo 2003, n. 1197; sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078; Ad. plen. n. 24 del 1999); d) con riferimento all'esercizio dei poteri pianificatori urbanistici, la tutela dell'affidamento è riservata ai seguenti tassativi casi: d1) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l'avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona; d2) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; d3) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d4) modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; d5) una posizione di vantaggio (derivante da una convenzione urbanistica o da un giudicato) può essere riconosciuta (e quindi essere oggetto della tutela da parte del giudice amministrativo) soltanto quando abbia ad oggetto interessi oppositivi e non invece quando si tratti di interessi pretensivi, come è nel caso in esame in cui si tratta dell'esercizio dello ius variandi su istanza del privato ” ( ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 09/08/2023, n.7723).

La citata decisione dell'Adunanza Plenaria n. 24 del 22 dicembre 1999 ha posto in rilievo che per incidere negativamente sull'interesse alla conservazione di una precedente previsione urbanistica che consenta un più proficuo utilizzo dell'area non è necessaria una motivazione ulteriore rispetto a quella desumibile dai criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del progetto di strumento urbanistico.

In questo caso, infatti, viene in considerazione una generica aspettativa del privato alla non reformatio in peius , cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica, ed indifferenziata rispetto a quella di ogni proprietario di aree che aspira a mantenere inalterato il valore dell'immobile.

9. Tanto premesso, le censure sviluppate nel primo motivo di ricorso non evidenziano deficit in punto motivazionale, né profili di manifesta irragionevolezza o illogicità delle scelte pianificatorie operate dal Comune.

9.1. Il Comune ha evidenziato che la ragione che ha ispirato la diversa classificazione urbanistica dell’area di proprietà della ricorrente è da rinvenirsi nella necessità di adeguare lo strumento urbanistico alle norme sulla riduzione del consumo di suolo e ai sovraordinati strumenti di pianificazione territoriale.

9.2. Come questa Sezione ha già avuto modo di indicare (T.A.R. Lombardia, Brescia, II, 4 novembre 2025, n. 984), in ordine alla corretta impostazione dei rapporti tra i diversi livelli pianificatori, può essere richiamata quella giurisprudenza che, con riguardo alla tutela paesaggistica, ha evidenziato che « l’art. 77 [della legge regionale n. 12 del 2005] richiede la conformazione di tutti gli strumenti di pianificazione urbanistica agli “obiettivi” e alle “misure generali” di tutela paesaggistica, con facoltà di introdurre “previsioni conformative di maggiore definizione che, alla luce delle caratteristiche specifiche del territorio, risultino utili ad assicurare l’ottimale salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dal PTR. La disposizione normativa non contiene, invero, alcun riferimento ad aree o a specifici beni di rilevanza paesaggistica, ma solo a “obiettivi”, “misure generali” e “valori paesaggistici” indicati dal P.T.R. (cfr. sul punto in maniera specifica, T.A.R. Lombardia, Milano, II, 30 giugno 2017, n. 1474). Deve quindi ritenersi che, nel perseguimento degli obiettivi di tutela stabiliti dal P.T.R. e a protezione dei valori paesaggistici ivi indicati, ben possa il P.T.C.P. introdurre ulteriori disposizioni, destinate a prevalere immediatamente sugli strumenti comunali, riferite anche ad aree e a beni che non siano stati direttamente e specificamente individuati dal P.T.R. » (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 14 dicembre 2020, n. 2492; II, 7 luglio 2020, n. 1291).

Il medesimo ragionamento può essere traslato anche al rapporto tra P.T.R. (o P.T.C.P.) e P.G.T. comunale.

9.3. Si possono quindi fare due considerazioni riassuntive. La prima è che, anche ove si fosse al cospetto di previsioni regionali o provinciali prescrittive e prevalenti, il Comune potrebbe comunque derogarle in casi particolari disponendo il consumo di suolo a fronte di un dimostrato interesse pubblico. La seconda è che le previsioni regionali o provinciali limitative del consumo di suolo non impediscono al Comune di introdurre limitazioni più severe, garantendo una maggiore tutela ai beni di interesse pubblico (paesaggio, rete ecologica, ambito agricolo strategico, ambiti di interesse provinciale, ecc.), o estendendone l’ambito (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 179 del 2019; anche, T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 5 dicembre 2023, n. 2951).

Sulla necessità di contenere il consumo di suolo può richiamarsi l’art. 2, comma 3, della legge regionale n. 31 del 2014, secondo il quale “ gli strumenti comunali di governo del territorio prevedono consumo di suolo esclusivamente nei casi in cui il documento di piano abbia dimostrato l’insostenibilità tecnica ed economica di riqualificare e rigenerare aree già edificate, prioritariamente mediante l’utilizzo di edilizia esistente inutilizzata o il recupero di aree dismesse nell’ambito del tessuto urbano consolidato o su aree libere interstiziali ”. L’obiettivo della riduzione del consumo di suolo è dichiaratamente perseguito dalla legge regionale, la quale si propone “ di concretizzare sul territorio della Lombardia il traguardo previsto dalla Commissione europea di giungere entro il 2050 a una occupazione netta di terreno pari a zero ” (art. 1, comma 4). (in questo senso anche T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 19 febbraio 2024, n. 429).

9.4. Da quanto sopra evidenziato discende che l’azzeramento delle previsioni edificatorie sulle aree di proprietà del ricorrente si pone in concordanza con la normativa regionale e con gli strumenti pianificatori sovracomunali (P.T.R. e P.T.C.P.).

Il risultato ottenuto dal Comune è dunque coerente con lo scopo condiviso dagli strumenti sovraordinati di limitare il consumo di suolo, e con il principio secondo cui il Comune resta, comunque, il titolare della potestà pianificatoria.

9.5. Passando ai dettagli della motivazione della specifica misura che interessa il ricorrente, va evidenziato che l’Amministrazione ha esaminato la richiesta di edificazione durante la verifica di assoggettabilità alla VAS, e in particolare nel Documento di Scoping, nel quale si fa riferimento ai vincoli inderogabili pendenti sul sito in ragione delle risultanze delle analisi ambientali e paesistiche.

Si tratta, in particolare, dei vincoli derivanti dal PTCP con riguardo alla Rete ecologica regionale e alla Rete verde paesaggistica ( Area ad elevato valore naturalistico e Ambiti agricoli di valore paesistico ambientale ), che interessano tutta l’area in questione, nonché dei vincoli paesaggistici ex art. 142, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 42/2004 (cfr. doc. 7 Comune di Ome, estratto Documento di Scoping).

In tale prospettiva, la variante ha previsto lo stralcio degli Ambiti di Trasformazione non attuati, e dunque non giustificati da una trasformazione ai fini antropici prospettati. Tra questi l’AdT3, per il quale il ricorrente non può vantare nessun indice di radicamento, posto che non ha presentato istanze di edificazione del comparto.

Non può pertanto predicarsi alcun diritto di vedere confermata, in sede di modifica dello strumento regolatore, la disciplina urbanistica che caratterizza una determinata area, e tantomeno un affidamento tutelabile a espandere la capacità edificatoria per i singoli proprietari. Al riguardo, si osserva che il Documento di Scoping, pur evidenziando l’aderenza dell’AdT3 al Tessuto Urbano Consolidato, ne esclude la contiguità, essendovi vero e proprio contatto solo su un lato. Non siamo quindi in presenza di un lotto intercluso che abbia acquisito di fatto la medesima destinazione delle aree antropizzate limitrofe.

10. Del pari infondato è il secondo motivo di gravame.

10.1. Deve innanzitutto rilevarsi che l’istituto della perequazione compensativa di cui all’art. 11, comma 1 l. reg. Lombardia n. 12/2005 configura una facoltà, rimessa alla scelta ampiamente discrezionale dell’amministrazione.

Più in particolare, “ l’istituto della compensazione, a differenza di quello della perequazione, non ha quale precipua finalità quella di mitigare le disuguaglianze che si producono con la pianificazione urbanistica: esso semplicemente mira ad individuare una forma di remunerazione alternativa a quella pecuniaria per i proprietari dei suoli destinati all’espropriazione, consistente nell’attribuzione di diritti edificatori che potranno essere trasferiti, anche mediante cessione onerosa […] , ai proprietari delle aree destinate all’edificazione ” (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 3 luglio 2020, n. 1279; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 29 giugno 2020, n. 1234; altresì, 21 gennaio 2019, n. 119; 30 giugno 2017, n. 1468; 2 marzo 2015, n. 596; 11 giugno 2014, n. 1542).

Nella specie, come è evidente, non si discute di ipotesi espropriative.

10.2. La compensazione in esame era invece quella offerta dal ricorrente con la proposta di cessione di aree in cambio di diritti edificatori. Si tratta di un’ipotesi di accordo, per sé legittimo, che tuttavia l’Amministrazione può discrezionalmente rifiutarsi di prendere in considerazione quando persegua un chiaro interesse pubblico, coerente su più livelli di pianificazione, come quello del contenimento del consumo di suolo.

10.3. Quanto ai meccanismi incentivanti, infine, trattasi di misure prevalentemente collegate ad interventi sul patrimonio edilizio esistente. La richiesta del ricorrente di estenderne l’applicazione alla fattispecie oggetto del presente giudizio appara pertanto infondata.

11. In definitiva il ricorso va respinto.

12. Le spese di giudizio, stante la peculiarità della fattispecie esaminata, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO DR, Presidente

ST EL, Referendario, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ST EL	RO DR

IL SEGRETARIO