Pubblicato il 26/03/2026

N. 02075/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03467/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3467 del 2024, proposto da
LE AN in persona e quale amministratore pro tempore della Costruzione e Servizi S.r.l., rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Turturiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Portico di Caserta, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

A) del provvedimento prot. n. 0006389 del 13 maggio 2024, con il quale il Comune di Portico di Caserta – Sportello Unico per l’Edilizia ha disposto il diniego del permesso di costruire richiesto ai sensi dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, relativo all’intervento di “recupero abitativo di n. 2 sottotetti esistenti”, siti in via Trento n. 58/60, Edificio B, identificati catastalmente al Foglio 2, particella 5703, subalterni 27 e 28.

B) della nota prot. n. 2663 del 23 febbraio 2024, adottata ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, ed è corredato da domanda di accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso sulla medesima istanza edilizia

nonché

per l’accertamento

del silenzio-assenso formatosi sulla istanza di rilascio di p.d.c. avanzata dal ricorrente in data 26.10.2023

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il dott. UC ES e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO

1.1. Con il presente ricorso, il sig. LE AN, in proprio e nella qualità di amministratore unico della società Costruzione e Servizi s.r.l., ha impugnato il provvedimento prot. n. 0006389 del 13 maggio 2024, con il quale il Comune di Portico di Caserta – Sportello Unico per l’Edilizia ha disposto il diniego del permesso di costruire richiesto ai sensi dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, relativo all’intervento di “recupero abitativo di n. 2 sottotetti esistenti”, siti in via Trento n. 58/60, Edificio B, identificati catastalmente al Foglio 2, particella 5703, subalterni 27 e 28.

Il ricorso è altresì diretto all’annullamento della nota prot. n. 2663 del 23 febbraio 2024, adottata ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, ed è corredato da domanda di accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso sulla medesima istanza edilizia.

Dagli atti di causa risulta che, con istanza acquisita al protocollo generale dell’ente in data 26 ottobre 2023, al n. 11503 (Pratica edilizia n. 16/2023), il ricorrente ha chiesto il rilascio di un permesso di costruire per il recupero abitativo di due sottotetti esistenti, ai sensi dell’art. 1 della legge regionale Campania n. 15 del 28 novembre 2000 e dell’art. 1 della legge regionale n. 5 del 6 maggio 2013, per un immobile ubicato in zona omogenea B dello strumento urbanistico vigente.

Decorso il termine procedimentale, il Comune di Portico di Caserta ha trasmesso al ricorrente la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, prot. n. 2663 del 23 febbraio 2024, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, indicando, in sintesi, le seguenti criticità:

a) la frammentazione degli elaborati grafici su fogli A4;

b) la mancata indicazione dello stato legittimo dell’edificio e dei titoli abilitativi;

c) l’assenza di un rilievo fotografico completo;

d) la mancata indicazione delle aree a parcheggio;

e) la ritenuta inapplicabilità della normativa regionale invocata, in quanto il cosiddetto “Piano Casa” sarebbe decaduto al 30 giugno 2023.

Con nota trasmessa a mezzo PEC in data 4 marzo 2024, acquisita al protocollo comunale al n. 3206, il ricorrente, a firma del progettista incaricato, ha presentato osservazioni alla comunicazione ex art. 10-bis, precisando che la documentazione tecnica richiesta era già stata prodotta con l’istanza originaria ovvero sarebbe stata integrata, e sostenendo, quanto al profilo normativo, la perdurante vigenza e applicabilità della legge regionale n. 15/2000, ritenuta autonoma rispetto alla disciplina del Piano Casa.

Successivamente, in data 13 marzo 2024, il ricorrente ha depositato ulteriore documentazione integrativa, acquisita al protocollo comunale n. 3658, consistente in elaborati grafici, stralcio del PRG e calcolo delle aree a parcheggio.

1.2. Con il provvedimento definitivo di diniego prot. n. 0006389 del 13 maggio 2024, il Comune di Portico di Caserta ha rigettato l’istanza di permesso di costruire, ritenendo non superate le criticità già evidenziate e fondando il diniego, in particolare, su due ordini di motivazioni.

Da un lato, l’amministrazione ha affermato la non assentibilità dell’intervento per intervenuta decadenza della disciplina regionale di riferimento, richiamando la legge regionale Campania n. 13/2022, come modificata dalla legge regionale n. 18/2022, e rilevando che il Comune non aveva provveduto all’adeguamento dello strumento urbanistico entro i termini indicati dalla normativa regionale.

Dall’altro lato, il diniego è stato motivato facendo riferimento alla pregressa “fiscalizzazione” dell’abuso edilizio relativo ai sottotetti in questione, i quali, secondo l’amministrazione, sarebbero stati realizzati in forza di un permesso di costruire in sanatoria n. 33/2006, rilasciato ai sensi dell’art. 34 co. 2 del d.P.R. n. 380/2001, con applicazione della sanzione pecuniaria in luogo della demolizione. In tale prospettiva, il Comune ha ritenuto che su immobili oggetto di fiscalizzazione non possano essere assentiti interventi ulteriori se non meramente manutentivi, escludendo la possibilità del recupero abitativo.

1.3. Di seguito sono riportate le censure mosse dalla parte ricorrente avverso i provvedimenti impugnati.

I) SVIAMENTO DI POTERE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 20 D.P.R. 380/2001 S.M.I. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 17-BIS, 20 E 21-NONIES DELLA LEGGE N. 241/1990 – VIOLAZIONE DEL CORRETTO PROCEDIMENTO DI LEGGE – VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST.

Il ricorrente deduce, in via principale, che, sulla istanza di permesso di costruire presentata in data 26 ottobre 2023, si sarebbe legittimamente formato il silenzio-assenso, ai sensi dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, per effetto dell’inerzia dell’Amministrazione comunale protratta oltre i termini di legge.

Espone che il Comune avrebbe fornito un primo riscontro solo dopo oltre quattro mesi dalla presentazione dell’istanza, mediante la comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, e avrebbe concluso il procedimento con il provvedimento di diniego soltanto dopo circa sette mesi, in violazione dei termini perentori previsti dalla normativa edilizia.

Secondo il ricorrente, la formazione del silenzio-assenso non sarebbe impedita né dalla presunta non conformità urbanistico-edilizia dell’intervento né dalla successiva adozione di un provvedimento espresso tardivo, atteso che la violazione di legge inciderebbe, al più, sulla legittimità del titolo formatosi, ma non sulla sua esistenza giuridica.

A sostegno di tale impostazione, il ricorrente richiama i principi affermati dalla giurisprudenza amministrativa in materia di silenzio-assenso edilizio, evidenziando che, decorso il termine procedimentale, l’Amministrazione potrebbe intervenire esclusivamente mediante l’esercizio dei poteri di autotutela, nei limiti e alle condizioni di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

II) SVIAMENTO DI POTERE – VIOLAZIONE DEL CORRETTO PROCEDIMENTO – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DEL CONTRADDITTORIO PROCEDIMENTALE, DELLA CORRETTEZZA E DELLA TUTELA DELL’AFFIDAMENTO – VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST.

Il ricorrente deduce, in via subordinata, l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, assumendo che le motivazioni poste a fondamento del diniego finale non coincidano con quelle previamente comunicate con la nota prot. n. 2663 del 23 febbraio 2024.

In particolare, il ricorrente evidenzia che la questione relativa alla pregressa fiscalizzazione dell’abuso edilizio e alla conseguente ritenuta inassentibilità di ulteriori interventi non sarebbe stata in alcun modo rappresentata nella comunicazione dei motivi ostativi, emergendo solo nel provvedimento conclusivo.

Tale discrasia motivazionale, secondo la prospettazione attorea, determinerebbe l’illegittimità del diniego, in quanto adottato su presupposti nuovi e non previamente sottoposti al contraddittorio procedimentale, in violazione del principio di leale collaborazione e delle garanzie partecipative del privato.

III) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE CAMPANIA 28 NOVEMBRE 2000, N. 15 S.M.I. – TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO – VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST.

Con ulteriore motivo, il ricorrente contesta la pretesa inapplicabilità della legge regionale n. 15/2000 sul recupero abitativo dei sottotetti, affermata dal Comune in ragione della decadenza del cosiddetto “Piano Casa”.

Secondo il ricorrente, l’Amministrazione avrebbe operato una indebita commistione tra istituti normativi distinti, posto che la disciplina del recupero abitativo dei sottotetti prevista dalla legge regionale n. 15/2000 sarebbe autonoma e tuttora vigente, come confermato anche dalla legislazione regionale successiva, e non subordinata alla vigenza temporale delle misure straordinarie di cui al Piano Casa.

Il diniego sarebbe, pertanto, fondato su un erroneo presupposto normativo, derivante da una lettura distorta della legislazione regionale di riferimento.

IV) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE N. 15/2000 S.M.I. – VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTO ERRONEO, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, CONTRADDITTORIETÀ E SVIAMENTO

Il ricorrente censura, inoltre, il provvedimento impugnato nella parte in cui esso valorizza la circostanza che i sottotetti oggetto di intervento sarebbero stati realizzati in forza della sola “fiscalizzazione” dell’abuso edilizio, ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001.

In particolare, il ricorrente deduce che l’Amministrazione avrebbe travisato i fatti, in quanto i sottotetti risulterebbero assentiti mediante permesso di costruire in sanatoria n. 33/2006, rilasciato ai sensi degli artt. 34 e 36 del d.P.R. n. 380/2001, quindi anche ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, e non già in forza di una mera applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione.

Sotto altro profilo, il ricorrente sostiene che, anche a voler ritenere operante la fiscalizzazione dell’abuso, il pagamento della sanzione pecuniaria avrebbe comunque prodotto una legittimazione edilizio–urbanistica dell’opera, richiamando disposizioni normative e orientamenti giurisprudenziali che riconoscerebbero effetti regolarizzanti alla sanzione pecuniaria, anche ai fini della commerciabilità e dell’agibilità dell’immobile.

1.4. Il Comune di Portico di Caserta non si costituiva in giudizio sebbene ritualmente intimato.

1.5. All’esito dell’udienza pubblica del 12 febbraio 2026, la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

2. La vicenda per cui è causa riguarda il diniego del Permesso di costruire, chiesto con istanza n. 11503 del 26 ottobre 2023 (pratica n. 16/2023), per il recupero abitativo di due sottotetti siti nel Comune di Portico di Caserta alla via Trento n. 58/60.

Il provvedimento di diniego qui impugnato, n. 6389 del 13 maggio 2024, come descritto nella parte in fatto, si basa su un duplice ordine di motivazioni:

a) l’intervenuta cessazione di efficacia della legge regionale n. 13/2022 che consentiva il recupero abitativo dei sottotetti;

b) l’illegittimità della richiesta poiché riguarderebbe degli ampliamenti mai sanati poiché semplicemente “non demoliti” in applicazione dell’art. 34 co. 2 del D.P.R. n. 380/2001 (che prevede, in presenza di determinati presupposti, la mera applicazione di una sanzione pecuniaria).

La parte chiede, inoltre, accertarsi la formazione del silenzio-assenso sulla predetta istanza di permesso di costruire.

3.1. La prima censura si incentra, appunto, sulla illegittimità del provvedimento per l’avvenuta formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001. Non v’è dubbio, peraltro, che i termini ivi previsti per la formazione del silenzio-assenso siano decorsi.

Ebbene, non sussistono i presupposti per la formazione del silenzio-assenso, in quanto l’istanza non reca gli elementi essenziali atti a consentire la verifica della legittimità dei volumi del sottotetto oggetto dell’intervento.

Va rammentato, infatti, che il recupero è consentito solo nel caso in cui « l'edificio in cui è ubicato il sottotetto » sia « stato realizzato legittimamente ovvero, ancorché realizzato abusivamente, deve essere stato preventivamente sanato ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e della legge 23 dicembre 1994, n. 724 » (art. 3 co. 1 lett. b della L. Reg. n. 15/2000).

Ebbene, agli atti non v’è la prova che il sottotetto sia, appunto, realizzato legittimamente in quanto, come meglio si dirà in seguito, qualora si sia proceduto a pagare una sanzione pecuniaria nella ricorrenza dei presupposti di cui all’art. 34 co. 2 del T.U.E. (Testo Unico Edilizia di cui al D.P.R. n. 380/2001) per evitare la demolizione, l’immobile non può ritenersi né legittimo né sanato.

Va precisato che la dimostrazione della legittimità della pregressa costruzione (e, in particolare, dei sottotetti che si intende recuperare) non integra un requisito di mera validità – la cui assenza non impedirebbe la formazione del silenzio – bensì un requisito di esistenza della fattispecie, non essendo neppure astrattamente ipotizzabile, ai sensi del chiaro dettato legislativo, di recuperare un sottotetto che non sia pienamente legittimo sul piano edilizio/urbanistico.

In atti, come si è detto, non è versata alcuna prova che consenta di appurare se il sottotetto sia stato sanato ai sensi dell’art. 36 T.U.E. o semplicemente oggetto di sanzione pecuniaria, per l’impossibilità della demolizione, ai sensi dell’art. 34 co. 2 del medesimo T.U.E. Sul punto si tornerà in sede di delibazione delle successive censure.

3.2. La prima censura è, quindi, infondata di tal che la corrispondente domanda di accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso deve essere respinta.

Sul punto si tornerà in sede di delibazione della quarta censura.

4.1. Parimenti infondata è la seconda censura.

Il preavviso, invero, si incentrava sulle seguenti ragioni:

« a) I grafici progettuali non sono esplicitati su tavola unica ma su singoli fogli A4;

b) Non viene fatta menzione né riportato graficamente lo stato edificato/esistente ed i titoli abilitativi che ne hanno consentita l’edificazione;

c) Non è riportato il rilievo fotografico degli interni e dell’esterno con i punti di ripresa fotografica;

d) Non viene indicata né graficizzata l’area a parcheggio;

e) Per il recupero abitativo si fa riferimento alla legge regionale 15/2000 e dell’art. 1 della legge regionale n. 5 del 06/05/2013 non più applicabili in quanto il Piano casa è decaduto il 30 giugno 2023 ed è stato demandato ai comuni di adeguarsi alle nuove norme entro il 31 dicembre 2023. Con circolare della Regione Campania è stato chiarito il procedimento da adottare per l’adeguamento degli strumenti urbanistici ».

4.2. Ebbene, nulla quaestio rispetto al punto sub e) in quanto è evidente che tale ragione sia replicata nel provvedimento definitivo.

4.3. Più problematico è, invece, verificare la corrispondenza tra il preavviso e la seconda ragione indicata nel provvedimento definitivo di diniego ossia la pretesa pregressa illegittimità dei locali sottotetto perché oggetto di una sanzione pecuniaria secondo quanto previsto dall’art. 34 co. 2 T.U.E. (cit.) e non di una sanatoria.

La verifica conduce, tuttavia, a un esito positivo.

Difatti, la motivazione del diniego deriva dalle osservazioni della parte ricorrente al preavviso di rigetto: il ricorrente rispetto alla contestazione sub ‘b’ (“ non viene fatta menzione né riportato graficamente lo stato edificato/esistente ed i titoli abilitativi che ne hanno consentita l’edificazione ”) si è limitato a richiamare le proprie dichiarazioni senza, tuttavia, riportare gli estremi dei titoli edilizi.

Corretto e conforme a legge è, quindi, il comportamento del Comune che ha proceduto all’esame dei titoli edilizi rilevando quanto sopra esposto.

5. È, invece, fondata la terza censura in quanto il recupero dei sottotetti è stato chiesto ai sensi della L. Reg. n. 15/2000 poi modificata dalla L. Reg. n. 5/2013 (peraltro, espressamente volta al recupero dei sottotetti) che è vigente e non prevede termini applicativi legati alla diversa legislazione di cui al cd. “piano casa”.

6. Fondata è anche, ma nei limitati sensi di cui si dirà, la quarta censura. Coglie nel segno, in particolare, l’argomento secondo cui lo stesso Comune ha qualificato la sanatoria dei sottotetti di cui ci si sta occupando ai sensi tanto dell’art. 34 quanto dell’art. 36 del T.U.E.

Nel provvedimento impugnato, infatti, si discute del “ permesso di Costruire in sanatoria n. 33/06 del 04/09/2006 ai sensi dell’art. 34 e 36 del D.P.R. 380/2001 ”, salvo poi argomentare sull’operatività del solo art. 34 co. 2 cit. che non prevede alcuna sanatoria a differenza dell’art. 36 (cd. accertamento di conformità) che, invece, ha senza dubbio un effetto sanante.

5.2. Con maggiore impegno esplicativo: per un verso, va osservato che le argomentazioni del Comune sono corrette in quanto l’operatività del meccanismo sanzionatorio di cui all’art. 34 co. 2 T.U.E. per gli interventi in parziale difformità dal permesso di costruire (« quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell'ufficio applica una sanzione pari al triplo del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al triplo del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale ») non implica la sanatoria del manufatto come affermato dalla costante giurisprudenza (v. Cass. pen., Sez. III, n. 17422/2023; C.d.S., sez. VII, n. 08904/2025); per altro verso, va ribadito che manca la certezza in merito al titolo della sanatoria (art. 34 o 36 T.U.E.) in quanto il Comune – peraltro non costituitosi in giudizio – non chiarisce tale aspetto in rapporto a un titolo edilizio che lo stesso ente locale qualifica come rilasciato tanto ai sensi dell’art. 34 co. 2 T.U.E. (che non sana) quanto ai sensi dell’art. 36 T.U.E. (che comporta, invece, la sanatoria del manufatto).

6.1 Conclusivamente, il ricorso:

a) va dichiarato inammissibile quanto all’impugnativa del preavviso di diniego (sub B dell’epigrafe) in quanto – con tutta evidenza – si tratta di atto endoprocedimentale e privo di qualsivoglia efficacia lesiva;

b) va respinto quanto alla domanda di accertamento della formazione del silenzio-assenso sull’istanza di P.d.C. n. prot 11503 del 26 ottobre 2023 (pratica n. 16/2023);

c) va accolto quanto all’annullamento del provvedimento di diniego impugnato sub A) in accoglimento della terza e della quarta censura nei sensi sopra precisati.

L’ente locale potrà, peraltro, riprovvedere in merito attenendosi alle indicazioni evincibili dalla presente Sentenza.

6.2. La reciproca soccombenza derivante dal solo parziale accoglimento delle domande della parte ricorrente comporta la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

1) lo dichiara inammissibile quanto all’impugnativa del provvedimento sub B) dell’epigrafe;

2) lo respinge quanto alla domanda di accertamento della formazione del silenzio-assenso sull’istanza di P.d.C. n. prot 11503 del 26 ottobre 2023 (pratica n. 16/2023);

3) lo accoglie quanto all’impugnativa del provvedimento sub A) dell’epigrafe (prot. n. 0006389 del 13 maggio 2024 di diniego del permesso di costruire);

per l’effetto,

4) annulla il provvedimento sub A) dell’epigrafe;

5) compensa le spese di lite;

6) ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AO IU, Presidente

UC ES, Consigliere, Estensore

Paola Palmarini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC ES	AO IU

IL SEGRETARIO