Pubblicato il 25/11/2025

N. 21046/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12211/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12211 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Elena Provenzani, Stefano Zunarelli, Vincenzo Cellamare, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Vincenzo Cellamare in Roma, piazza Ss. Apostoli 66;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Rita Caldarozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per l’annullamento

della Determinazione Dirigenziale rep. -OMISSIS- del -OMISSIS-, ricevuta il -OMISSIS- con cui Roma Capitale ha intimato lo sgombero di mq 180.00 di cui mq 74.00 coperti occupati da un Cottage ad uso residenza estiva fila -OMISSIS-, N.C.E.U foglio -OMISSIS- particella -OMISSIS-, sito in -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 7 novembre 2025 il dott. RI La FA LA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il -OMISSIS- e depositato il -OMISSIS- il sig. -OMISSIS- ha impugnato la determinazione dirigenziale del -OMISSIS- di Roma Capitale, datata -OMISSIS-, che ha disposto lo sgombero dell’area demaniale marittima di mq 180, di cui 74 coperti da un cottage ad uso residenza estiva, in quanto occupata sine titulo (ultima concessione n. -OMISSIS- scaduta il -OMISSIS-).

Premette il ricorrente che:

-l’area fa parte dell’ex complesso residenziale -OMISSIS-, realizzato dalla -OMISSIS- s.r.l. in forza di licenza di costruzione rilasciata il -OMISSIS-, costituito da vari cottage e una struttura centrale che ospita la mensa-ristorante, le cucine, il bar, l’ufficio turistico e l’alloggio dei custodi;

-la -OMISSIS-, completata la costruzione, in possesso di un atto di sottomissione per anticipata occupazione, ma non ancora concessionaria dell’area demaniale, ha affidato in locazione gli stessi a utenti/condomini;

-il ricorrente occupa l’area demaniale ed il cottage in oggetto fin dal -OMISSIS-, essendo subentrato nella concessione demaniale marittima n. -OMISSIS- intestata alla sig.ra -OMISSIS-;

-il subentro è stato autorizzato con determina -OMISSIS- del -OMISSIS- -OMISSIS- del Comune di Roma, -OMISSIS-;

-definito il passaggio delle competenze di gestione dei beni demaniali in questione al Comune di Roma, parte ricorrente ha formalizzato istanze di rinnovo della concessione (doc. 7);

-il mancato riscontro espresso alla richiesta di rinnovo costituiva prassi ordinaria;

-con nota della Regione Lazio prot. -OMISSIS- dell’-OMISSIS- è stata riconosciuta l’applicabilità del rinnovo automatico ex art. 7, co. 9 duodevicies d.l. 78/2015 a una concessione del medesimo complesso -OMISSIS-;

-il -OMISSIS- Roma Capitale ha notificato la nota con cui ha diffidato il ricorrente allo sgombero dell’immobile, stante anche il previo decreto di sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p. in violazione dell’art. 1161 del codice della navigazione, per occupazione senza titolo dell’area in oggetto.

Ha fatto seguito a queste ultime note il provvedimento di sgombero qui gravato avverso il quale il ricorrente articola i seguenti motivi di doglianza:

1) violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 54 cod. nav., eccesso di potere per perplessità, irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà dell’atto, a fronte dell’incertezza sulla natura demaniale del bene e data anche l’incertezza sull’avvenuto incameramento del manufatto, risultando carente la distinzione con le opere di facile rimozione destinate a restare nella disponibilità del ricorrente;

2) violazione degli artt. 1, 2, 2 bis, 3 e 10 bis l. 241/90, eccesso di potere, contraddittorietà, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e mancato riconoscimento dell’istruttoria in corso, motivazione apparente, travisamento, violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, giusto procedimento e buon andamento.

La concessione sarebbe stata rinnovata con atto amministrativo implicito.

Tra la prima istanza di rinnovo formalizzata dal ricorrente e la sua “negazione” sono trascorsi circa quindici anni, conseguendone che l’eccesso di potere “emerge prepotentemente”.

Ad avviso del ricorrente, la concessione sarebbe stata valida in forza della nota prot. -OMISSIS-, in cui Roma Capitale richiede i documenti necessari al rinnovo e comunica di procedere al ricalcolo dei canoni demaniali rispetto agli indennizzi richiesti;

3) violazione e falsa applicazione della disciplina di settore e, in particolare, dell’art. 10 l. 16.03.-OMISSIS- n. 88 con riguardo alla domanda di rinnovo presentata nella vigenza dell’art.10 della l. 16.03.-OMISSIS- n. 88, salva la formazione del silenzio assenso;

4) violazione o falsa applicazione dell’art. 7, comma 9 duodevicies 125/2015, come successivamente modificato dal decreto milleproroghe n. 244/2016, convertito nella legge n. 19/2017 e dell’art. 1, comma 684, legge n. 145/2018, atteso che il rinnovo automatico di cui alla legge 88/-OMISSIS- e al d.l. 194/2009 dovrebbero applicarsi a tutte le concessioni turistico ricreative rientranti nell’elenco dell’art. 1 d.l. 400/1993, convertito in l. 494/1993, e quindi anche sulle concessioni ad uso abitativo, in quanto rientranti nell’ambito delle concessioni ad uso turistico-ricreativo, mentre per quanto riguarda la direttiva Bolkestein la stessa si applica solo alle attività commerciali e alle concessioni di servizi, come anche la legge 217/2011 che ha disposto l’abrogazione del rinnovo automatico.

Il -OMISSIS- si è costituita Roma Capitale con memoria di stile.

Il -OMISSIS- Roma Capitale ha depositato una memoria con cui ha controdedotto nel merito.

All’udienza pubblica del 7 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Osserva il Collegio che analoga vicenda è stata esaminata da questo Tribunale, con sentenza -OMISSIS- con pari esito di infondatezza (TAR Lazio, Sezione Quinta ter, con orientamento confermato dalla successiva 13117 del 3 luglio 2025), intendendosi qui procedere a ribadire quanto affermato in tale precedente, in assenza di ragioni per discostarsene nel caso di specie.

1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 54 cod. nav., nonché l’eccesso di potere per perplessità, irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà dell’atto.

Il motivo è infondato.

La gravata ingiunzione di sgombero riguarda, per quanto si legge nel provvedimento, lo sgombero di area demaniale marittima occupata sine titulo , destinataria di concessione demaniale marittima n. -OMISSIS- scaduta in data -OMISSIS-, avente ad oggetto cottage ad uso residenza estiva dell’ex complesso -OMISSIS-.

Nel provvedimento si legge ancora che:

- “con Determinazione Dirigenziale n. -OMISSIS-/-OMISSIS- l’allora competente dipartimento IX – Politiche di Attuazione degli Strumenti Urbanistici, aveva concesso il subingresso nella CDM n. -OMISSIS- al Sig. -OMISSIS-”;

- “In seguito, l’Amministrazione non ha adottato alcun provvedimento di proroga e/o rinnovo della Concessione suddetta, di contro, dalla delimitazione dell’arco temporale per la quale la medesima è stata concessa, si evince che il titolo giuridico legittimante l’occupazione di cui sopra è da considerarsi scaduto il -OMISSIS--OMISSIS-”;

- “Tenuto conto che, ai sensi dell’art. 25 del D.P.R. n. 328 del 15.02.1952 “Approvazione del Regolamento per l’esecuzione del Codice della Navigazione”, scaduto il termine della Concessione Demaniale Marittima, “questa si intende cessata di diritto senza che occorra alcuna diffida o costituzione in mora”; deve, quindi, ritenersi che l’utilizzazione del cottage da parte del Sig. -OMISSIS-, dal 01.01.2002 ad oggi, è riconducibile alla condotta qualificabile come occupazione senza titolo di Area Demaniale Marittima”.

Sulla scorta di queste premesse ed alla luce di quanto dispone l’art. 49 cod. nav. ove prevede che “Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato. In quest’ultimo caso, l’amministrazione, ove il concessionario non esegua l’ordine di demolizione, può provvedervi d’ufficio a termini dell’art. 54”, il provvedimento gravato, respinta la richiesta di estensione della validità del titolo concessorio e dato atto della non ottemperanza all’intimazione di sgombero di cui alla nota ricevuta il -OMISSIS-, ha disposto lo sgombero dell’area demaniale di mq 180 di cui mq 74.00 coperti occupati da un cottage ad uso residenza estiva, “al fine di liberarla da cose di esclusiva proprietà dell’occupante, sine titulo, nel termine perentorio di giorni dieci (10) dalla notifica del provvedimento con la contestuale riconsegna delle chiavi”.

Il provvedimento demanda inoltre al competente ufficio, “in mancanza dei presupposti di quanto disposto dall’art. 49 del Codice della Navigazione, di predisporre gli atti che ingiungono al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito”.

Dalla lettura del provvedimento non si ravvisa alcuna perplessità o dubbio in merito alla natura demaniale del bene di cui è stato ordinato lo sgombero.

La determina, nella parte in cui ordina il ripristino, è perfettamente conforme alla previsione di cui all’art. 49 cod. nav., che fa esplicito riferimento all’art. 54 cod. nav. nell’ipotesi in cui l’autorità abbia esercitato la facoltà di ordinare la demolizione delle opere non amovibili con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato.

Nessun dubbio può pertanto sorgere in merito alla natura demaniale del bene, attesa la perfetta coincidenza con l’atto concessorio originario del -OMISSIS- nel quale il ricorrente sostiene essere subentrato (doc.6 del ricorrente) ove si legge della concessione della superficie demaniale marittima di 180 mq nel litorale di -OMISSIS-, di cui mq 74 coperti da manufatto e mq 64 da tettoia, nell’ex complesso -OMISSIS-, allo scopo di mantenere un cottage ad uso di residenza estiva.

Il motivo è pertanto infondato e va respinto.

2. Con il secondo motivo il ricorrente contesta l’intervenuta scadenza della concessione in data -OMISSIS-, anche per effetto delle richieste di rinnovo presentate dal ricorrente e delle successive proroghe ex lege che, ad avviso del ricorrente, si sarebbero applicate anche alla concessione in esame.

Per connessione logico-temporale il motivo va scrutinato insieme al terzo motivo di ricorso con cui si denuncia la violazione e falsa applicazione della disciplina di settore e, in particolare, dell’art. 10 l. 16.03.-OMISSIS- n. 88 con riguardo alla domanda di rinnovo presentata nella asserita vigenza dell’art. 10 della l. 16.03.-OMISSIS- n.88, salva la formazione del silenzio assenso.

Entrambi questi motivi sono infondati.

È dirimente notare che al -OMISSIS- la concessione in questione è scaduta e non è da quel momento intervenuto alcun atto di rinnovo o proroga.

“(U)na volta scaduta la concessione ed avendo questa perso la sua efficacia, viene meno l’oggetto su cui dovrebbe operare la proroga ope legis prevista dalla legge finanziaria, che, perciò, finirebbe per operare con effetto retroattivo, producendo una sorta di reviviscenza della concessione ormai spirata; conseguenza che risulterebbe in contrasto con i principi generali sull’efficacia delle norme nel tempo” (Tar Lazio II quater n.1426/21).

2.1. L’art. 10 della legge 88/-OMISSIS-, invocato al ricorrente con il terzo motivo di doglianza, ha sostituito il comma 2 dell’art. 01 d.l. 400/93 conv. mod. dalla l. 494/93 con la seguente previsione: “Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo il secondo comma dell’articolo 42 del codice della navigazione”.

La previsione è stata oggetto di interpretazione autentica mediante l’art. 13 della legge 172/2003 secondo cui “Le parole: “Le concessioni di cui al comma 1” di cui al comma 2 dell’articolo 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, come modificato dall’articolo 10 della legge 16 marzo -OMISSIS-, n. 88, si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quali indicate nelle lettere da a) ad f) del comma 1 del medesimo articolo 01”.

Il comma 2 dell’articolo 01 del d.l. 400/1993 è stato poi abrogato dall’art. 11 della legge 15 dicembre 2011 n. 217 (Legge comunitaria 2010) “al fine di chiudere la procedura di infrazione n. -OMISSIS- nonché al fine di rispondere all’esigenza degli operatori del mercato di usufruire di un quadro normativo stabile che, conformemente ai principi comunitari, consenta lo sviluppo e l’innovazione dell’impresa turistico-balneare-ricreativa”.

La previsione di rinnovo automatico di sei anni in sei anni, in ogni caso, si applicava alle sole concessioni con finalità turistico ricreative e non anche a quelle residenziali o abitative, non rientranti in nessuna delle lettere di cui al primo comma dell’art. 01 d.l. 400/93.

La giurisprudenza che si è pronunciata sull’ambito di applicazione del comma 2 dell’art. 01 d.l. 400/93, come modificato dalla legge 88/-OMISSIS-, ha affermato che esso è limitato “alle sole concessioni aventi finalità turistico-ricreativa” e che per tale deve intendersi “una concessione finalizzata all’esercizio di impresa turistico-ricreativa, e non anche una concessione finalizzata alla conduzione di abitazione privata a titolo personale, ancorché a fini di turismo personale” (così Cons. Stato, VI, 874/2010).

Non appare superfluo ricordare che la proroga delle concessioni di beni demaniali attribuite ad uso esclusivo di privati, senza previo esperimento di procedure di gara, si pone in contrasto con i principi generali di concorrenzialità e di naturale destinazione dei beni pubblici ambientali alla pubblica fruizione ed è quindi ammessa per periodi temporalmente limitati (cfr. Tar Lazio II quater 1426/2021), posto che solo l’esigenza di soddisfare esigenze di carattere non meramente privato ma formalmente “collettivo” può essere ritenuta idonea a giustificare una sottrazione potenzialmente prolungata all’utilizzazione pubblica di un’area demaniale (cfr. Cons. Stato Sez. VI, n. 874 del 2010; TAR Lazio, n. 9873 del 2008 e Tar Lazio II bis 9194/2015).

Quanto alla Circolare del Ministero dei trasporti e della navigazione n. 141 prot. -OMISSIS- e fermo restando che la stessa non può introdurre disposizioni praeter legem, essa ribadisce che “l’ambito di applicazione del comma 2, dell’art. 01 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla l. 4 dicembre 1993, n. 494, come modificato dall’art.10, comma 1, della l. 16 marzo -OMISSIS-, n. 88, è costituito dalle sole concessioni ad uso turistico-ricreativo. Ne esula quindi la generalità delle concessioni demaniali ad uso diverso, quali ad esempio quelle (pure incidentalmente menzionate nel comma 1 dell’art. 01 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 494) “per servizi pubblici e per servizi e attività portuali e produttive” o quelle per realizzare e gestire strutture dedicate alla nautica da diporto”.

Il riferimento a queste due ultime categorie è meramente esemplificativo e non esaustivo, come è evidente dalla locuzione utilizzata, “ad esempio quelle”.

Va poi scrutinata anche la dedotta avvenuta formazione del silenzio assenso.

Nonostante l’ampliamento della portata del silenzio assenso conseguente alla novella, intervenuta nel -OMISSIS-, dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990, l’ambito suo proprio è quello dei provvedimenti autorizzatori e non anche dei provvedimenti concessori (v. ex multis Cons. Stato V 3449/2024 e la giurisprudenza citata).

A ciò si aggiunga che “la giurisprudenza ha evidenziato come gli atti di rinnovo implichino una rivalutazione della compatibilità dell’attività consentita al privato con le ragioni di interesse pubblico (Cass. civ., Sez. I, 23 marzo 1985, n. 2089) e come all’istanza di rinnovo della concessione non possa essere attribuito valore automatico, occorrendo, di volta in volta, una nuova valutazione e istruttoria dello stato dei luoghi (Cass. civ., Sez. Un., 22 dicembre 2010, n. 25985)” (così Cons. Stato VII 7220/2024).

2.2. Risulta dirimente che parte ricorrente non abbia prodotto alcun atto dal quale possa evincersi che, successivamente al dicembre -OMISSIS-, la concessione fosse stata rinnovata e/o prorogata.

2.3. Nemmeno appare decisiva la delibera regionale del -OMISSIS- relativa al rinnovo delle concessioni per finalità turistico ricreative dalla quale si evince in ogni caso che il Comune provvederà con provvedimento espresso di rilascio del titolo rinnovato o di revoca motivata, con esclusione di qualsivoglia automatismo.

La giurisprudenza condivisa dal Collegio ha poi osservato che il pagamento dei canoni dopo l’intervenuta scadenza del titolo non può considerarsi, di per sé, come rinnovo tacito della concessione, assumendo esso il significato di incameramento di quanto dovuto a parziale ristoro della persistente occupazione del bene, precisando altresì che “in presenza di un rapporto concessorio scaduto ormai da molti anni e mai rinnovato, Roma Capitale aveva l’obbligo - come per tutti i casi analoghi, senza possibilità di distinzioni a seconda di una maggiore o minore meritevolezza degli interessi perseguiti - di procedere al recupero dell’immobile di proprietà comunale già assentito in concessione” (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 23/08/2024, n.7220).

“La volontà di obbligarsi della P.A. non può desumersi per implicito da fatti o atti, dovendo essere manifestata nelle forme richieste dalla legge, tra le quali l’atto scritto ad substantiam, e pertanto nei confronti di essa non è configurabile il rinnovo tacito del contratto, né rileva, per la formazione del contratto stesso, un mero comportamento concludente, anche se protrattosi per anni” (così Cass. civ., Sez. III, 11 novembre 2015, n. 22994; nello stesso senso v. pure Cass. civ., Sez. III, 10 giugno -OMISSIS-, n. 12323; id., 12 febbraio 2002, n. 1970; id., 11 gennaio 2000, n. 188).

Ciò osservato, la proroga della concessione fino al -OMISSIS- non cambia la sorte dell’atto impugnato, non riscontrandosi, nella documentazione versata in giudizio dal ricorrente, atti che avvalorano una proroga ovvero un rinnovo della concessione ulteriore del bene demaniale.

In definitiva il ricorrente non ha prodotto alcun atto dal quale possa evincersi che, successivamente al dicembre -OMISSIS-, la concessione fosse stata rinnovata e/o prorogata.

2.4. Ne consegue l’inapplicabilità delle proroghe ex lege di cui alla normativa citata le quali, a partire dalla proroga di cui all’art. 7, comma 9-duodevicies d.l. 78/2015, si applicano alle concessioni in essere ad una certa data, che nel caso del d.l. 78/2015 (prima proroga in ordine di tempo) è quella del -OMISSIS-.

Essendo già scaduta ben prima di tale termine, nessuna proroga poteva estendersi alla concessione di cui si tratta.

Non è pertanto illogico l’esito di inammissibilità della domanda di rinnovo contenuto nel provvedimento impugnato, trattandosi di richiesta non conforme alla previsione di legge invocata.

Quanto alla nota prot. -OMISSIS- con cui Roma Capitale richiede i documenti necessari al rinnovo e comunica di procedere al ricalcolo dei canoni demaniali rispetto agli indennizzi richiesti, si tratta pur sempre di nota interlocutoria non preceduta, né seguita, da alcun atto formale di rinnovo.

Infondate sono altresì le censure che denunciano la nuova indicazione di ragioni di fatto e di diritto rispetto alla comunicazione di avvio ex art. 10-bis della l. 241/1990: sul punto è sufficiente notare che l’affermazione della natura di atto dovuto dello sgombero costituisce in ogni caso effetto legale della fattispecie descritta.

3. Con il quarto motivo il ricorrente insiste nel contestare l’intervenuta scadenza della concessione in forza delle proroghe ex lege di cui all’art. 7, comma 9 duodevicies l. 125/2015, come successivamente modificato dal decreto milleproroghe n. 244/2016 convertito nella legge 19/2017 e di cui all’art. 1 comma 684 della legge 145/2018.

Il motivo è infondato.

Sulla inapplicabilità delle proroghe ex lege a concessioni scadute in data anteriore a quella indicata nella stessa norma di proroga si è già detto con lo scrutinio del secondo motivo.

Di nessuna utilità è quindi la denunciata violazione dell’art. 1, comma 684, l. 145/2018 che troverebbe applicazione per le concessioni con finalità abitativo-residenziale (a differenza del comma 682 l. 145/2018 cit. relativo alle concessioni con finalità turistico ricreative), atteso che la norma fa pur sempre riferimento, come peraltro già osservato, alle concessioni demaniali marittime già oggetto di proroga ai sensi del d.l. 78/2015 convertito nella legge n. 125/2015, ovvero alle concessioni in essere al -OMISSIS-.

4. Per quanto osservato il ricorso va respinto in quanto infondato.

La parziale novità della vicenda trattata, quantomeno alla data della proposizione del ricorso, giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IA OR, Presidente FF

Maria Barbara Cavallo, Consigliere

RI La FA LA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI La FA LA	IA OR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.