Pubblicato il 26/03/2026

N. 05593/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01803/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1803 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da Dasit S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio De Portu, AR Maria Muscolo e Francesco Tassone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Chiara Drago, Luisa Londei, Tito Munari, Bianca Peagno, Francesco Zanlucchi, Giacomo Quarneti e Cristina Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero della salute, il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente pro tempore , la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, in persona del Presidente pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato di Roma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Regione Abruzzo, della Regione Basilicata, della Regione Calabria, della Regione Campania, della Regione Emilia-Romagna, della Regione Lazio, della Regione Liguria, della Regione Lombardia, della Regione Marche, della Regione Molise, della Regione Piemonte, della Regione Puglia, della Regione Toscana, della Regione Umbria, della Regione Sardegna, della Regione Friuli-Venezia Giulia, della Regione Valle D’Aosta, della Regione Sicilia, della Regione Trentino-Alto Adige, della Provincia autonoma di Bolzano e della Provincia autonoma di Trento, non costituite in giudizio;
di Qiagen S.r.l. e di AR ER Reagents S.r.l., non costituite in giudizio;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

previa concessione di misure cautelari

- della determinazione dirigenziale della Regione Veneto n. 172 del 13.12.2022 e del relativo allegato A, con cui sono stati determinati gli importi dovuti dall’impresa ricorrente in forza di quanto ivi riferito, con correlata ingiunzione alla stessa impresa del relativo pagamento entro 30 giorni e, dunque, ivi compresa l’ingiunzione di pagamento di € 1.246.649,48 a carico dell’impresa ricorrente, nonché della comunicazione della predetta determinazione;

- dei provvedimenti e degli atti presupposti e/o connessi, per quanto di interesse e occorrente, e dunque:

- del decreto del Ministero della salute del 6.10.2022, recante “ Adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018 ”;

- del decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, del 6.07.2022, che certifica il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018;

- dell’accordo del 7.11.2019 Rep. Atti n. 181/CSR sottoscritto tra il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sulla proposta del Ministero della salute, di attuazione dell’art. 9- ter del decreto legge n. 78/2015, convertito con modificazioni dalla legge n. 125/2015, di “ Individuazione dei criteri di definizione del tetto di spesa regionale per l’acquisto di dispositivi medici e di modalità di ripiano per gli anni 2015-2016-2017 e 2018 ”;

- della circolare del Ministero della salute del 29.07.2019 prot. n. 22413, recante “ Indicazioni operative per l’applicazione delle disposizioni previste dall’articolo 9-ter, commi 8 e 9, del decreto-legge 18 giugno 2015, n. 78, come modificato dall’articolo 1, comma 557 della legge 30 dicembre 2018, n. 145 ”;

- del decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, del 15.06.2012, recante “ Nuovi modelli di rilevazione economica «Conto economico» (CE) e «Stato patrimoniale» (SP) delle aziende del Servizio sanitario nazionale ”;

- di ogni altro provvedimento, atto o documento, presupposto, istruttorio, connesso e/o inerente ai procedimenti di assegnazione degli obblighi di ripiano determinati a carico della ricorrente in relazione alla spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018;

il tutto previa rimessione della questione di legittimità costituzionale dell’art. 9- ter del decreto legge n. 78/2015, anche per come modificato e integrato dall’art. 1, co. 557, della legge n. 145/2018 e dall’art. 18 del decreto legge n. 115/2022, convertito dalla legge n. 142/2022,

e/o previa disapplicazione o previo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea;

nonché per la condanna delle Amministrazioni resistenti alla restituzione delle somme eventualmente frattanto pagate dall’impresa ricorrente o trattenute a suo carico per i titoli di cui sopra e che, per quanto sarà accertato e dichiarato in auspicato accoglimento del ricorso, risultino non dovute, in toto o in parte, nonché al pagamento delle somme correlativamente dovute a titolo di interessi e rivalutazione;

e per quanto riguarda i motivi aggiunti proposti il 23.10.2023

- del decreto del Direttore generale dell’Area sanità e sociale della Regione Veneto n. 101 del 20.07.2023, e del relativo allegato A, che rettifica, per errori materiali, gli importi dovuti dai singoli fornitori considerati, tra cui l’impresa qui ricorrente, determinati nel complessivo importo di € 1.246.302,23;

- degli atti e dei provvedimenti indicati nel medesimo decreto, per quanto di interesse;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della salute, del Ministero dell’economia e delle finanze, della Presidenza del Consiglio dei ministri e della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e della Regione Veneto;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, co. 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 13 marzo 2026 il dott. DE De IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto in sede giurisdizionale dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui la Regione Veneto ha determinato gli importi dalla stessa ricorrente dovuti per il ripiano del superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici negli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ai sensi del comma 9- bis dell’art. 9- ter del decreto legge n. 125/2015 (c.d. payback ) e gli atti ad esso presupposti e connessi, individuati nel decreto del Ministro della salute del 6.10.2022, nel decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, del 6.07.2022, nell’accordo del 7.11.2019 n. 181/CSR sottoscritto tra il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nella circolare del Ministero della salute del 29.07.2019 prot. n. 22413 e nel decreto del Ministro della salute del 15.06.2012.

2. – Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso il Ministero della salute, il Ministero dell’economia e delle finanze, la Presidenza del Consiglio dei ministri, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e la Regione Veneto.

3. – Con ordinanza n. 5993 del 14 settembre 2023 questo Tribunale amministrativo regionale ha accolto l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente.

4. – Con atto di motivi aggiunti, la ricorrente ha esteso l’impugnazione al decreto del Direttore generale dell’Area sanità e sociale della Regione Veneto n. 101 del 20.07.2023, di rettifica del decreto impugnato con il ricorso introduttivo.

5. – Con atto depositato il 19.01.2026, la società ricorrente ha dichiarato di essersi avvalsa della facoltà prevista dall’art. 7 del decreto legge n. 95/2025, come convertito, e ha chiesto che sia dichiarata la cessazione della materia del contendere o il sopravvenuto difetto di interesse con compensazione delle spese di lite.

6. – All’udienza straordinaria di smaltimento del 13 marzo 2026, come da verbale, il collegio ha rilevato la possibile parziale inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riguardo all’impugnazione degli atti dell’Amministrazione regionale.

La causa, viste le conclusioni delle parti, è stata quindi trattenuta in decisione.

7. – Il collegio ritiene che debba essere data priorità alla trattazione della questione della giurisdizione.

Infatti, secondo quanto stabilito dall’Adunanza plenaria (Cons. Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5), l’ordine di esame delle questioni processuali in primo grado sono sottratte alle scelte processuali vincolanti delle parti. Dunque, deve prioritariamente procedersi all’« accertamento dei presupposti del processo (nell’ordine: giurisdizione, competenza, capacità delle parti, ius postulandi, ricevibilità e rimessione in termini, contraddittorio, estinzione del giudizio), e delle condizioni dell’azione (interesse ad agire, titolo o legittimazione al ricorso, legitimatio ad causam) ».

La pronunzia sulla giurisdizione, quindi, non può che precedere quella sull’interesse ad agire (cfr., più di recente, Cons. Stato, sez. V, 28 novembre 2025, n. 9375; Id., 11 novembre 2025, n. 8786).

Del resto, nel caso di specie, è la stessa parte ricorrente ad avere impugnato in primo luogo la determinazione dirigenziale della Regione Veneto di individuazione delle aziende tenute al ripiano e di determinazione degli importi dalle stesse dovuti e, (solo) quali atti presupposti, i provvedimenti ministeriali “a monte” del predetto atto regionale.

8. – Quanto sopra premesso, la società ricorrente ha impugnato – in prima battuta con il ricorso introduttivo e poi con i motivi aggiunti – gli atti con i quali la Regione Veneto ha individuato le aziende fornitrici tenute al payback ed ha determinato gli importi dalle stesse dovuti.

Come già ritenuto da questo Tribunale in altri pronunciamenti (a partire da TAR Lazio, sez. III- quater , 12 giugno 2025, n. 11550; si veda, ancor più di recente TAR Lazio, Roma, sez. III- quater , 14 gennaio 2026, nn. 668 e 726), gli atti regionali così impugnati, seppur con tutte le possibili differenze stilistiche e linguistiche, si limitano, dopo aver riepilogato le norme di legge e dei decreti adottati dal Ministro della salute e gli altri atti statali e della Conferenza unificata, ad approvare l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano, stabilendo le modalità e i tempi di pagamento e rinviando, per l’indicazione della somma dovuta da ciascuna di esse, ad appositi allegati.

Si tratta, da un lato, di un’attività meramente tecnico-contabile, con cui la regione o la provincia verifica la coerenza del fatturato come calcolato, secondo un’attività di mera ricognizione e somma di dati contabili e di bilancio, dagli enti del Servizio sanitario regionale o provinciale e, dall’altro, di un’attività meramente riepilogativa, in cui la regione o la provincia compila un elenco, indicando le aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da ciascuna di esse dovuti.

Tale attività è priva di qualsiasi margine di discrezionalità, anche solamente tecnica, trattandosi di un’attività interamente vincolata, con la quale la regione o la provincia si limita a porre l’eventuale superamento del tetto di spesa regionale, come già certificato con decreto ministeriale, a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici, peraltro secondo la quota percentuale anch’essa già fissata a livello normativo (art. 9- ter , co. 9, del decreto legge n. 78/2015, come convertito, e art. 2, co. 1, del decreto del 6.10.2022 del Ministro della salute).

Tali atti, in altre parole, non implicano l’esercizio di discrezionalità, ma costituiscono esercizio di un’attività ricognitiva e riepilogativa non intermediata dal potere amministrativo, dovendo dunque trovare applicazione la consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione secondo cui « appartiene alla cognizione del giudice ordinario la controversia in cui venga in rilievo un diritto soggettivo nei cui confronti la pubblica amministrazione eserciti un’attività vincolata, dovendo verificare soltanto se sussistano i presupposti predeterminati dalla legge per l’adozione di una determinata misura, e non esercitando, pertanto, alcun potere autoritativo correlato all’esercizio di poteri di natura discrezionale » (cfr. Cass. civ., sez. un., 29 settembre 2022, n. 28429; Id., 14 marzo 2022, n. 8188; Id., 28 maggio 2020, n. 10089).

La conseguenza è che l’impugnazione – con il ricorso e con i motivi aggiunti – degli atti della Regione Veneto deve ritenersi inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la potestas iudicandi sugli stessi al giudice ordinario, dinnanzi al quale la causa potrà essere eventualmente riproposta nei termini di cui all’art. 11, co. 2, cod. proc. amm., con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda.

9. – In relazione all’impugnazione – con il ricorso introduttivo – degli atti delle Amministrazioni centrali, deve invece prendersi atto della dichiarazione del sopravvenuto difetto di interesse della società ricorrente, dovendo pertanto il ricorso essere in parte qua dichiarato improcedibile.

10. – Tenuto conto della peculiarità e della complessità delle questioni controverse, le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara in parte inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e per il resto improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

NZ AN, Presidente

DE De IA, Primo Referendario, Estensore

Manuela Bucca, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DE De IA	NZ AN

IL SEGRETARIO