Pubblicato il 27/03/2026

N. 00744/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00463/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 463 del 2023, proposto da
IL GA s.n.c. in liquidazione volontaria, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Briccarello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Torino, rappresentato e difeso dall'avvocato Isabella Tassone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agora s.r.l. in liquidazione, IL Incipit s.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

-I) dell'ordinanza del Comune di Torino 27 marzo 2023 n. 89/2023, notificata a mezzo p.e.c. in allegato alla nota prot. n. 00003607/2023 del 3 aprile 2023, limitatamente alla parte in cui - per un verso - individua l'IL GA s.n.c. quale asserita “impresa costruttrice” e/o autrice e/o responsabile in relazione alle “opere edilizie in difformità dal permesso di costruire n. 191 del 20/06/2014 prot. ed. n. 2014/1/2946 e S.C.I.A. prot. n. 2018/9/23166 del 13/11/2018, nonchè dalle autorizzazioni paesaggistiche di cui al prot. n. 2014/13/3153 del 27/02/2014 e prot. 2015/13/12433 del 08/07/2015” asseritamente eseguite su un “immobile ubicato in Torino, strada del Bellardo n. 56 (Catasto Edilizio Urbano fg. 1257 - part. 12 - sub. 1 e 2 e Catasto Terreni fg. 1257 - part. 11)”, di proprietà dei signori OL AG e AR TI, e - per altro verso - ingiunge alla medesima IL GA s.n.c. “di rimuovere quanto abusivamente eseguito e ripristinare la destinazione dei locali”, sotto pena delle sanzioni di cui all'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 e “senza pregiudizio delle responsabilità civili e penali”;

-II) di ogni altro atto antecedente, presupposto, preparatorio, consequenziale o comunque connesso, con particolare riferimento): -a) alla relazione del nucleo tecnico del 23 marzo 2023, al verbale del sopralluogo effettuato in data 7 febbraio 2023, e relativi allegati; -b) al prot. ed. n° 2022-4-20978 del 20 ottobre 2022, indicato in epigrafe dell'ordinanza comunale n. 83/2023; -c) al provvedimento 2022_04_20978_20230526, notificato via p.e.c. il 29 maggio 2023, con cui il Comune di Torino ha comunicato che “non procederà ad annullare/rettificare l'ordinanza n. 89/2023 emessa”, rigettando così l'istanza di annullamento in autotutela presentata dall'esponente il 9 maggio 2023;

e comunque per l'accertamento e la dichiarazione che l'IL GA s.n.c., in persona del liquidatore in carica, non è responsabile degli abusi edilizi di cui all'ordinanza comunale 27 marzo 2023, n. 89/2023 e agli altri atti qui impugnati;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Torino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il dott. SA IC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente IL GA (in liquidazione volontaria) chiede l’annullamento dell’ordinanza n. 89/2023 del 27 marzo 2023, con la quale il Comune di Torino ha ordinato la demolizione di opere edilizie eseguite in difformità dal permesso di costruire n. 191 del 2014 e successive varianti, nonché in difformità dalle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate nel 2014 e nel 2015, su immobile residenziale ubicato in strada del Bellardo n. 56, di proprietà dei signori OL AG e AR TI. L’ordinanza è impugnata nella parte in cui individua l’IL GA quale “impresa costruttrice” e responsabile delle opere abusive, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Il Comune, con il permesso del 2014 e le successive varianti, aveva assentito un intervento di ristrutturazione, con demolizione parziale e ricostruzione ed ampliamento, sull’edificio residenziale unifamiliare a due piani fuori terra, di proprietà AG e TI.

Le difformità sono così definite, nella relazione di sopralluogo redatta dai tecnici del Comune:

- al piano terra: “A-piscina in luogo di vasca ornamentale”, “B-copertura chiusa … in luogo di pergolato”, “C1-ampliamento … nella zona retrostante il fabbricato preesistente”, “C2-nuova superficie attigua alla piscina, … coperta da terrazza”, “D-vano deposito seminterrato”, “E-vano tecnico trasformato”, “F-difformità nella realizzazione del vano ascensore a tutti i piani”, “difformità nella tipologia dei materiali utilizzati per la formazione delle cornici”, “X1-volume tecnico per la piscina realizzato nella zona a confine”; - al piano primo: “F-difformità … vano ascensore”, “G1-mancata realizzazione di finestra nella camera 2”, “G2-“ mancato tamponamento di “finestra verso la terrazza”, “X2-realizzazione di terrazza accessibile dal primo piano”; - al piano mansardato: “F-difformità … vano ascensore”, “H-ampliamento della SLP per mancata realizzazione dei locali tecnici costituiti da muri di tamponamento laterali”; - al primo piano interrato: “I- realizzazione di alcuni vani non previsti nel progetto originario e … di muri perimetrali costituenti un servizio igienico con attacchi predisposti” ma non presenti, “L-realizzazione di angolo cottura rilevabile dalla predisposizione degli impianti/attacchi”, “M1-M2 - vano per la realizzazione di scala elicoidale” di collegamento tra i primi due piani interrati “ottenuto ampliando lo scavo interrato”, “N1-mancata realizzazione di una scala laterale di collegamento tra i piani seminterrati”, “01- realizzazione zona lavanderia”, “02-realizzazione bagno adiacente alla lavanderia e locale disimpegno tra il bagno e la lavanderia”, “P1-P2 - spostamento di pilastrature e … muri controterra differenti da quanto assentito”, “R1-R2- realizzazione di vano cantina a doppia altezza senza illuminazione diretta di ca 27 m2, ottenuto ampliando lo scavo interrato”, “F-difformità … vano ascensore”. Tali opere del piano interrato ne comporterebbero un uso residenziale, con asserito aumento di SLP “per circa 126 m2”, inoltre esso non è completamente interrato e non vi sono i riporti di terreno “cosicché la zona antistante è divenuta una terrazza a servizio del piano” e “le finestre affaccianti sui pozzi di luce” avrebbero dimensioni diverse e sarebbero state trasformate in porte finestre “in posizione leggermente differente”; - al secondo piano interrato: “S1-S2-S3-S4 - realizzazione di quattro vani accessibili ciascuno da un corridoio comune presumibilmente identificabili come camere con accesso diretto ognuna con servizio igienico e un vano aperto (cabina armadio)”, “M2-M1 - vano per la realizzazione di scala elicoidale in arrivo dal soprastante piano primo interrato, realizzata su vuoto tra i due piani, ottenuto ampliando lo scavo interrato”, “Q1-realizzazione in posizione differente di una scala” di collegamento tra il secondo e il terzo piano interrato, “R2-R1- realizzazione di vano cantina a doppia altezza senza illuminazione diretta di ca 27 m2, ottenuto ampliando lo scavo interrato”. Tali opere del piano interrato ne comporterebbero un uso residenziale, con asserito aumento di SLP “per circa 201 m2”, inoltre esso non è completamente interrato e non vi sono i riporti di terreno “cosicché la zona antistante è divenuta una terrazza a servizio del piano” e “le finestre affaccianti sui pozzi di luce” avrebbero dimensioni diverse e sarebbero state trasformate in porte finestre “in posizione leggermente differente”, “F-difformità nella realizzazione del vano ascensore”, “N2- mancata realizzazione di una scala laterale di collegamento tra i piani seminterrati”, “Q1-realizzazione in posizione differente di una scala” di collegamento tra il secondo e il terzo piano interrato; - al terzo piano interrato: “N3 - mancata realizzazione di una scala laterale di collegamento tra piani seminterrati”, “Q2-realizzazione in posizione differente di una scala che collega il secondo piano interrato con il terzo piano interrato”, “R3-R4-realizzazione di due vani cantina senza illuminazione diretta” tramite ampliamento del volume dello scavo, “S-realizzazione di vano deposito all'interno dell'autorimessa non indicato nelle planimetrie”, “T-realizzazione intercapedini in posizione differente”, “U1-ampliamento della superficie di ca 43 m2” tramite ampliamento del volume dello scavo, “U2-aumento della superficie utile dell'area ad autorimessa di ca 40 m2” tramite modifica della “disposizione delle murature perimetrali”, “V1-mancata realizzazione della rampa d'accesso veicolare. Realizzazione di apertura a predisposizione di piattaforma elevatrice per veicoli”; - al quarto piano interrato: “Z-realizzazione di un quarto piano interrato, non indicato nei PDC e SCIA autorizzativi dell'intervento, ma dichiarato nel deposito strutturale”, “V2 -realizzazione di apertura a predisposizione di piattaforma elevatrice per veicoli”.

La società ricorrente afferma di aver abbandonato i lavori ed il cantiere fin dal mese di gennaio 2015, comunicandolo ai committenti. In seguito, i lavori sarebbero stati appaltati ad altre imprese. Con s.c.i.a. del 3 marzo 2015, con d.i.a. dell’8 luglio 2015 e con autorizzazione paesaggistica del 18 settembre 2015, sarebbero poi state definite alcune varianti in corso d’opera. Con s.c.i.a. del 13 novembre 2018, sarebbero stati definiti i lavori di completamento.

L’istanza di annullamento in autotutela è stata respinta, con provvedimento del Comune di Torino del 29 maggio 2023, anch’esso impugnato.

La ricorrente si affida a motivi così rubricati:

1) violazione degli artt. 22, 27, 29 e 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, difetto d’istruttoria e di motivazione: il Comune avrebbe attribuito alla società ricorrente la responsabilità dell’esecuzione delle opere difformi dai titoli edilizi, nonostante la dimostrata estraneità alla conduzione del cantiere fin dal mese di gennaio 2025;

2) violazione degli artt. 27, 29 e 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, difetto d’istruttoria e di motivazione: non sussisterebbero le asserite difformità, in quanto il Comune non avrebbe correttamente valutato i diversi titoli edilizi in variante conseguiti nel corso del tempo dalla proprietà ed avrebbe preso in considerazione, quale base grafica per la contestazione degli abusi, gli elaborati progettuali allegati al primo permesso di costruire, non avvedendosi delle modifiche autorizzate in variante;

3) violazione degli artt. 3, 10, 22, 23, 23-ter, 27, 29, 31, 32, 33, 34, 34-bis, 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, violazione degli art. 6, 6-bis, 7, 8, 10, 11 della legge regionale n. 19 del 1999, violazione degli art. 18 e 36 del regolamento edilizio comunale n. 302, difetto d’istruttoria e di motivazione: le opere accertate dal Comune e descritte nell’ordinanza di demolizione e nella relazione tecnica non integrerebbero la totale difformità o le variazioni essenziali per le quali la legge prevede l’applicazione della più grave sanzione ripristinatoria, rientrerebbero nelle tolleranze del 2%, non aumenterebbero la superficie utile, sarebbero conformi al regolamento edilizio comunale.

Si è costituito il Comune di Torino, depositando documenti ed una memoria difensiva, per il rigetto del ricorso.

La ricorrente ha depositato una memoria di replica, insistendo per l’annullamento dell’ordinanza e per l’esperimento di consulenza tecnica d’ufficio o di verificazione, ove necessario.

All’udienza pubblica del 19 marzo 2026 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il primo motivo ha carattere assorbente ed è fondato.

La ricorrente IL GA, con lettera del 7 gennaio 2015, ha comunicato ai proprietari dell’immobile l’interruzione dei lavori e la chiusura del cantiere (doc. 4). In risposta, con lettera del 14 marzo 2015, i proprietari hanno comunicato alla ricorrente che “con la sottoscrizione di un contratto di appalto con altra impresa ... abbiamo autorizzato l’inizio dei lavori da Lei impropriamente e senza nessun titolo sospesi” (doc. 5).

Dopo l’abbandono del cantiere da parte della ricorrente, i proprietari hanno conseguito nuovi titoli edilizi in variante agli originari permessi di costruire del 2013 e del 2014.

La s.c.i.a. in corso d’opera del 3 marzo 2015 risulta “verificata positiva in data 27/4/2015” dal Comune di Torino (doc. 10 e 11). Tra i documenti allegati al relativo fascicolo telematico, la ricorrente ha prodotto in giudizio il modulo di presentazione della s.c.i.a., nel quale i proprietari hanno dichiarato che “nel presente MUDE non è stato inserito alcun nominativo di impresa, in quanto trattasi di variante in corso d’opera a PdC prot. n° 2014-1-2946. L’impresa sopra citata [l’IL GA s.n.c.], correlata al PdC prot. n° 2014-1-2946, ha eseguito parte dei lavori dichiarati nella presente SCIA, i lavori non ancora eseguiti saranno invece realizzati da nuova impresa in fase di nomina, di cui si provvederà a comunicare tempestivamente i dati prima del riavvio delle lavorazioni”. Dall’elenco documenti allegati alla s.c.i.a. in variante, emerge che i proprietari hanno presentato al Comune di Torino una relazione tecnica asseverata, corredata da documentazione fotografica interna ed esterna, elaborati grafici con “rappresentazione quotata (piante, prospetti e sezioni) della situazione esistente e delle destinazioni d’uso in atto”, tavola di sovrapposizione delle modifiche, tavola dello stato finale (doc. 13/bis).

La “verifica positiva” attestata dal Comune di Torino induce a ritenere che, al momento della presentazione della sopradetta s.c.i.a., non vi fossero difformità rilevanti nello stato di fatto, rispetto al progetto autorizzato con gli originari permessi di costruire.

In seguito, con comunicazione di ultimazione lavori ricevuta dal Comune in data 13 novembre 2018 (doc. 13), i proprietari hanno dichiarato che “Le opere relative alle autorizzazioni di cui sopra sono state solo parzialmente completate per via di sopraggiunti problemi sorti in corso di esecuzione con l'impresa appaltatrice [l’IL GA s.n.c.] e la direzione lavori. Tali controversie hanno portato alla cessazione rapporto di collaborazione tra le parti e pertanto la presente dichiarazione di fine lavori viene rilasciata unicamente dal sottoscritto. Contestualmente alla presente comunicazione sarà protocollata idonea SCIA per completamento opere inerenti il fabbricato residenziale e successivo permesso di costruire di completamento per parte delle opere inerenti il piano interrato e le sistemazioni aree esterne. Al completamento di tutte le lavorazioni verrà depositata unitariamente, idonea documentazione relativa a certificazioni e dichiarazioni come da prescrizioni normative”.

Da siffatte dichiarazioni, sottoscritte dai committenti e ricevute dal Comune di Torino, può ragionevolmente desumersi che, fino al 2018, non vi fossero abusi o difformità consistenti, anche considerando che i lavori di ristrutturazione non erano ultimati. La società ricorrente, come si è visto, aveva rinunciato all’appalto ed abbandonato il cantiere già nel mese di gennaio 2015.

Ed infatti, con la d.i.a. presentata dai proprietari AG e TI in data 8 luglio 2015 e l’autorizzazione paesaggistica del 18 settembre 2015 (doc. 14 e 15), sono stati previsti gli ulteriori lavori esterni per la realizzazione di una vasca ornamentale, indicando quale impresa esecutrice la Agora s.r.l.

Anche tale denuncia risulta “verificata positiva in data 15/5/2017” dall’ufficio tecnico comunale (doc. 11), a riprova che a quella data, e comunque molto dopo l’abbandono dei lavori da parte della ricorrente IL GA, l’amministrazione ed i proprietari committenti non avevano accertato opere eseguite in sostanziale difformità dai permessi di costruire e dalle successive varianti.

Con la s.c.i.a. del 13 novembre 2018 (doc. 16 e 17), avente ad oggetto i lavori di completamento, anch’essa “verificata positiva” dal Comune senza alcun rilievo su eventuali abusi o difformità nello stato attuale (doc. 11), i proprietari hanno poi designato quale impresa esecutrice la IL Incipit s.r.l.

Ne viene indiretta conferma dalle difese del Comune di Torino. Nel referto redatto dai funzionari tecnici comunali in data 23 marzo 2023 (doc. 8) si dà atto che, quanto all’epoca di esecuzione dei lavori, sulla base delle dichiarazioni trasmesse dai professionisti incaricati dai proprietari AG e TI, presumibilmente le opere erano in corso di esecuzione alla data dell’ultima s.c.i.a. in variante presentata il 13 novembre 2018. Da ultimo, nelle pratiche edilizie in sanatoria presentate dalla proprietà (doc. 26, 27 e 28), si dà atto che le opere edilizie abusive sarebbero state ultimate nel settembre 2019 e che la notifica preliminare ex art. 99 del d.lgs. n. 81 del 2008 sarebbe stata inviata tramite pec in data 20 novembre 2018.

È utile richiamare il condivisibile orientamento della giurisprudenza, secondo il quale il potere sanzionatorio di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 incontra limiti in relazione ad un organismo edilizio non ancora terminato, senza un’adeguata istruttoria sul raffronto tra lavori assentiti e stato di avanzamento dei lavori realizzati, essendo talvolta problematica la qualificazione di opere abusive non ancora ultimate, che in astratto potrebbero ricondursi a conformità al titolo nella fase di esecuzione ed ultimazione dei lavori oppure, in alternativa, potrebbero legittimarsi con una s.c.i.a. in variante (cfr., per tutte: Cons. Stato, Sez. VI, n. 679 del 2023).

È vero che, nella specie, l’ordinanza di demolizione adottata dal Comune di Torino è intervenuta a distanza di molti anni dall’avvio del lavori, ma non può trascurarsi che la ricorrente IL GA ha operato sul cantiere soltanto nel corso del primo anno di efficacia del permesso di costruire, fino al gennaio 2015, ed a quella data il Comune non aveva effettuato sopralluoghi o accertamenti documentali idonei a provare la già consumata ed irreversibile realizzazione di lavori in totale difformità dal titolo autorizzativo.

Quella del costruttore, ai sensi dell’art. 29 del d.P.R. n. 380 del 2001, non può interpretarsi alla stregua di responsabilità oggettiva, presuntivamente collegata alla posizione formale dell’impresa incaricata dei lavori e del tutto sganciata dall’accertamento, in concreto, che l’impresa abbia effettivamente eseguito e portato a compimento le opere abusive, specialmente quando l’esecuzione dei lavori si protragga nel tempo e via sia un avvicendamento di più appaltatori nel cantiere. L’art. 29 del Testo unico prevede che il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore sono responsabili della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonché, unitamente al direttore dei lavori, a quelle del permesso ed alle modalità esecutive stabilite “salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso”. La norma individua dunque il responsabile dell’abuso nel costruttore (e non già nell’assuntore o nell’affidatario dei lavori). Ma una volta che l’impresa di costruzione abbia dimostrato, come nella vicenda qui in esame, di non essere il costruttore, cioè di non avere concretamente eseguito le opere abusive per avere abbandonato il cantiere e concluso il rapporto contrattuale con la committenza fin dal gennaio 2015, verosimilmente prima che fossero state effettivamente realizzati i molteplici abusi sul fabbricato in ristrutturazione, non può legittimamente imputarsi una responsabilità da posizione, che finirebbe per fondarsi su condotte o su omissioni di terzi.

Le molteplici difformità contestate dal Comune di Torino, sia ai proprietari che all’odierna ricorrente, si riferiscono all’intero edificio residenziale (piani interrati, piano primo, piano sottotetto, sistemazioni esterne), in relazione ai titoli edilizi succedutisi nel tempo (permessi di costruire del 2013 e del 2014, d.i.a. e s.c.i.a. del 2015, 2017 e 2018). In tale contesto, è provato e pacifico che la ricorrente IL GA non ha effettuato lavorazioni dopo il gennaio 2015, allorquando la ristrutturazione non era completata, tanto da richiedere la presentazione di più varianti in corso d’opera, anche riguardanti il piano interrato.

Ne viene indiretta conferma dalle difese del Comune di Torino. Nel referto redatto dai funzionari tecnici comunali in data 23 marzo 2023 (doc. 8) si dà atto che, quanto all’epoca di esecuzione dei lavori, sulla base delle dichiarazioni trasmesse dai professionisti incaricati dai proprietari AG e TI, presumibilmente le opere erano in corso di esecuzione alla data dell’ultima s.c.i.a. in variante presentata il 13 novembre 2018. Da ultimo, nelle pratiche edilizie in sanatoria presentate dalla proprietà (doc. 26, 27 e 28), si dà atto che le opere edilizie abusive sarebbero state ultimate nel settembre 2019 e che la notifica preliminare ex art. 99 del d.lgs. n. 81 del 2008 sarebbe stata inviata tramite pec in data 20 novembre 2018.

Sul piano formale, la difesa del Comune eccepisce che i proprietari non avrebbero mai comunicato, utilizzando il modulo “registro 19”, il disimpegno dal cantiere dell’IL GA e l’eventuale subentro di altre imprese nell’esecuzione dei lavori.

In contrario, si è visto che i proprietari dell’immobile hanno informato il Comune per iscritto del fatto dell’interruzione del rapporto contrattuale con la società ricorrente, ed il conseguente affidamento dei lavori ad altra impresa (Agorà s.r.l.), con la lettera del 14 marzo 2015 e con le successive comunicazioni al Comune, nell’ambito degli adempimenti relativi alle diverse pratiche edilizie in variante ed a completamento. Non rileva, ai fini dell’accertamento processuale dell’effettiva responsabilità della ricorrente, che la corrispondenza tra i proprietari ed il Comune si sia svolta in altre forme, senza l’utilizzo della modulistica predisposta degli uffici tecnici.

In conclusione, il primo motivo è fondato, sull’assorbente profilo della mancata prova della responsabilità della IL GA per l’esecuzione delle molteplici difformità accertate dal Comune di Torino sull’immobile di proprietà AG e TI. È perciò annullata l’ordinanza adottata, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, nei confronti della società ricorrente in difetto dei presupposti di legge. L’annullamento è limitato alla parte in cui l’ordine di demolizione e ripristino è indirizzato alla società ricorrente.

Restano assorbite le ulteriori censure di cui al secondo ed al terzo motivo, riguardanti la consistenza degli abusi e la loro qualificazione giuridica ai fini sanzionatori, non potendo dall’eventuale accoglimento discendere un’utilità maggiore per gli interessi della ricorrente.

Le spese processuali seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’ordinanza del Comune di Torino 27 marzo 2023 n. 89/2023, nei limiti di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Torino al pagamento delle spese processuali in favore della società ricorrente, nella misura di euro 3.000,00 (oltre accessori di legge).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

CA LU, Presidente

SA IC, Consigliere, Estensore

Alessandro Fardello, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA IC	CA LU

IL SEGRETARIO