Pubblicato il 16/03/2026

N. 00304/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01351/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1351 del 2025, proposto da
Open Fiber s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Matteo Annunziata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ventimiglia, non costituito in giudizio;

nei confronti

Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di Imperia e Savona, Ministero della Difesa - Comando Militare Esercito Liguria, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell’Interno - Comando Vigili del Fuoco di Imperia, Agenzia del Demanio, Regione Liguria, Provincia di Imperia, Anas s.p.a., Autorità di bacino distrettuale dell’Appennino settentrionale, Rivieracqua s.p.a., Terna - Rete Elettrica Nazionale s.p.a., E-Distribuzione s.p.a., Italgas s.p.a. e Telecom Italia s.p.a., non costituiti in giudizio;
Infratel Italia s.p.a. (in qualità di cointeressata), non costituita in giudizio;

per l’annullamento

della determinazione n. 705 dell’8.9.2025, trasmessa il 15.9.2025, recante la conclusione positiva della conferenza di servizi semplificata relativa all’autorizzazione per l’installazione dell’infrastruttura di rete a banda ultralarga in fibra ottica FTTH ai sensi dell’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, nella parte in cui ha disposto la riserva ed ha imposto le prescrizioni indicate dall’Ufficio Manutenzioni del Comune di Ventimiglia, nonché degli atti presupposti, connessi e/o consequenziali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026, la dott.ssa IA LL e udito il difensore della parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 13 novembre 2025 e depositato il 21 novembre 2025 Open Fiber s.p.a. ha impugnato la determinazione di conclusione positiva della conferenza di servizi sulla sua istanza di autorizzazione per l’installazione dell’infrastruttura di rete a banda ultralarga in fibra ottica FTTH ai sensi dell’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, nella parte contenente la riserva e le prescrizioni indicate dall’Ufficio Manutenzioni del Comune di Ventimiglia.

La ricorrente ha articolato i seguenti motivi:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, degli artt. 1, 2, 3, 7, 8, 9 e 12 del D.M. 1° ottobre 2013, dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 33/2016 e dell’art. 40, comma 4, del d.l. n. 77/2021. Violazione dei principi di proporzionalità, di collaborazione e buona fede. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, erroneità nei presupposti di fatto e di diritto, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, contraddittorietà, sviamento . Con il provvedimento avversato l’Amministrazione civica, recependo il parere del proprio Ufficio Manutenzioni, si sarebbe illegittimamente riservata la facoltà di non accordare l’autorizzazione per i lavori da eseguire nei tratti di strada asfaltati negli ultimi sei mesi: sennonché il recente rifacimento del manto non costituirebbe circostanza atta a precludere l’intervento, comportando solamente l’adozione delle precauzioni previste dal D.M. “scavi” 1° ottobre 2013. Inoltre, nel caso di rilascio del titolo per i predetti percorsi viari, l’imposizione del ripristino dell’intera carreggiata non rispetterebbe il decreto “scavi”, che contemplerebbe la reintegrazione della sola corsia interessata dalle lavorazioni con le tecniche « minitrincea » e « trincea tradizionale » utilizzate dalla deducente; tale regola varrebbe a fortiori per il metodo di scavo della « perforazione orizzontale », in ragione dell’impatto ancor meno invasivo sul manto stradale. Parimenti, la ricostruzione completa della corsia di intervento, imposta negli altri casi, violerebbe la disciplina recata dal D.M. 1° ottobre 2013 e, per la « minitrincea », dal d.lgs. n. 33/2016, i quali stabilirebbero fasce di ripristino inferiori. In ogni caso, l’ente gestore della strada potrebbe concordare con l’operatore accorgimenti circa il posizionamento dell’infrastruttura, per la sicurezza della circolazione, ma giammai stabilire unilateralmente e senza alcuna motivazione ripristini della sede viaria eccedenti quelli conformi al modello legale di riferimento.

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., nonché degli artt. 1, 3, 6, 7, 10, 10-bis e 14-bis della legge n. 241/1990. Violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo, nonché dei principi di collaborazione e buona fede . L’Amministrazione procedente non avrebbe sentito il privato in merito alle prescrizioni impartite con l’atto avversato, né avrebbe inviato il preavviso di non accoglimento della richiesta di autorizzazione del progetto, per come proposta dall’esponente.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, nonché dell’art. 49-ter del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/1990. Avvenuta formazione del titolo per silenzio-assenso ed inefficacia degli atti, comunque illegittimi, successivamente adottati . Il titolo abilitativo si sarebbe formato tacitamente per silenzio-assenso ai sensi dell’art. 49, comma 9, del d.lgs. n. 259/2003, senza le prescrizioni contestate, perché il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza sarebbe decorso prima della determinazione conclusiva della conferenza di servizi, la quale, conseguentemente, sarebbe inefficace.

Né il Comune di Ventimiglia, né le Amministrazioni e gli enti che hanno partecipato al procedimento conferenziale si sono costituiti in giudizio.

Con memoria ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a. Open Fiber s.p.a. ha insistito per l’accoglimento dell’impugnativa.

Alla pubblica udienza del 28 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Open Fiber s.p.a. è concessionaria di Infratel Italia s.p.a. (società pubblica interamente posseduta da Invitalia) per la realizzazione e manutenzione dell’infrastruttura di rete a banda ultralarga in fibra ottica FTTH nelle c.d. aree bianche, ossia rurali o meno densamente popolate.

La società ricorrente si duole che, con la determinazione di positiva conclusione della conferenza di servizi sulla sua istanza di autorizzazione alla posa di tale infrastruttura ex art. 49 del d.lgs. n. 259 del 2003 (docc. 2-3 ricorrente), l’Amministrazione comunale procedente, recependo il parere del proprio Ufficio Manutenzioni, oltre a riservarsi immotivatamente la facoltà di inibire l’intervento nei tratti stradali di recente asfaltatura, le abbia imposto modalità di ripristino difformi e più gravose di quelle previste dalla normativa tecnica di settore, con conseguenti maggiori tempi e costi dell’intervento.

2. Il terzo mezzo di ricorso è fondato ed assorbente.

2.1. Nella materia delle comunicazioni elettroniche l’installazione di infrastrutture ed impianti è soggetta alla disciplina speciale contenuta nel d.lgs. n. 259 del 2003 (c.d. codice delle comunicazioni elettroniche), permeata da un favor per la realizzazione di tali strutture e connotata da finalità semplificatorie ed acceleratorie. Ciò in ragione del carattere di pubblica utilità delle infrastrutture di reti di comunicazione elettronica, che sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria (artt. 43, comma 4, e 51, comma 1, del d.lgs. n. 259/2003), atteso il preminente interesse generale alla fornitura dei servizi di telecomunicazione (art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 259/2003).

In particolare, qualora l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica presupponga l’esecuzione di opere civili o, comunque, l’effettuazione di scavi e l’occupazione di suolo pubblico, l’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003 stabilisce che l’interessato richieda all’ente locale (o al diverso soggetto pubblico proprietario delle aree) un’autorizzazione unica legittimante l’intervento, che viene rilasciata all’esito di un procedimento semplificato.

Inoltre, per assicurare la spedita posa in opera degli impianti, la disposizione contempla due meccanismi specifici di formazione del titolo abilitativo per silenzio-assenso c.d. “verticale” (vale a dire nel rapporto con il privato istante).

La prima ipotesi è prevista nel comma 7, ai sensi del quale, “ Trascorso il termine di trenta giorni dalla presentazione della domanda, senza che l’amministrazione abbia concluso il procedimento con un provvedimento espresso ovvero abbia indetto un’apposita conferenza di servizi, la medesima si intende in ogni caso accolta ”.

La fattispecie menzionata costituisce un’ipotesi speciale di assenso tacito rispetto a quella generale di cui all’art. 20 della legge n. 241/1990, in quanto il titolo autorizzativo può formarsi per silentium anche se sono coinvolti interessi c.d. critici o sensibili. Infatti, la norma non stabilisce alcuna deroga al meccanismo del silenzio-assenso, a differenza dell’art. 20, comma 4, della legge n. 241, che esclude la fattispecie assentiva silenziosa nei procedimenti implicanti la tutela di determinati interessi sensibili (sul punto cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 7 ottobre 2024, n. 782; v., altresì, T.A.R. Veneto, sez. III, 15 maggio 2025, n. 740). Una previsione parallela è contenuta nell’art. 44, comma 6- bis , del d.lgs. n. 259/2003, che contempla l’accoglimento tacito dell’istanza autorizzatoria avente ad oggetto impianti radioelettrici se, dopo sessanta giorni, non sia intervenuto un provvedimento negativo (cfr., ex aliis , Cons. St., sez. VI, 9 gennaio 2023, n. 222; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 21 giugno 2024, n. 1341; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 29 gennaio 2024, n. 308; T.A.R. Lazio, Latina, sez. II, 27 luglio 2023, n. 616; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 28 febbraio 2023, n. 298; v., però, Cons. St., sez. VI, 3 dicembre 2025, n. 9520, secondo cui la formazione del titolo in via tacita rimane esclusa in radice se l’ente procedente non indice la conferenza di servizi, perché l’amministrazione preposta alla tutela del bene vincolato risulta impossibilitata ad esprimere il proprio parere).

Il secondo meccanismo di accoglimento silenzioso della domanda opera nel caso in cui l’amministrazione procedente abbia convocato la conferenza di servizi decisoria, la quale è obbligatoria quando sia necessario acquisire atti di assenso di competenza di enti diversi e soggiace a termini dimidiati rispetto a quelli della legge n. 241/1990 (v. art. 49, commi 3, 4 e 5). Segnatamente, il comma 9 dell’art. 49 dispone che, “ Fermo restando quanto previsto al comma 7, la conferenza di servizi deve concludersi entro il termine perentorio massimo di sessanta giorni dalla data di presentazione dell’istanza. Fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedono l’adozione di provvedimenti espressi, la mancata comunicazione della determinazione decisoria della conferenza entro il predetto termine perentorio equivale ad accoglimento dell’istanza, salvo che non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali. Nei già menzionati casi di dissenso congruamente motivato, ove non sia stata adottata la determinazione decisoria finale nel termine di cui al primo periodo, si applica l’articolo 2, comma 9-ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241 ”.

Dunque, la norma in esame ha introdotto il silenzio-assenso per l’ipotesi di omessa comunicazione della determinazione conclusiva della conferenza entro il termine di sessanta giorni, espressamente qualificato come perentorio, con l’unica eccezione del motivato dissenso formulato da un’autorità tutoria deputata alla protezione di beni ambientali, paesaggistici o culturali (e salvo il caso limite in cui l’istanza sia priva degli elementi indispensabili all’espletamento dell’attività istruttoria da parte dell’amministrazione: in argomento cfr. Cons. St., sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11203).

Pertanto, l’istituto del silenzio-assenso nella conferenza di servizi di cui all’art. 49, comma 9, del d.lgs. n. 259/2003 presenta caratteri di marcata specialità rispetto al modello ordinariamente congegnato dalla legge n. 241/1990 per la sede conferenziale. Nella disciplina generale, infatti, la fattispecie silenziosa si può perfezionare solo in relazione agli apporti endoprocedimentali degli enti partecipanti alla conferenza (i quali non manifestino nei termini la propria posizione), ossia ai c.d. assensi “orizzontali”, mentre non è configurabile con riguardo alla decisione strutturata di conclusione del procedimento conferenziale, che deve necessariamente consistere in un provvedimento espresso e motivato (Cons. St., sez. IV, 22 luglio 2025, n. 6502).

Per completezza, si rileva che l’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 regolamenta in modo analogo l’istituto dell’assenso tacito nella conferenza convocata per l’esame dell’istanza autorizzatoria di infrastrutture per impianti radioelettrici, quali torri e tralicci destinati ad ospitare apparati radio-trasmittenti, ripetitori di servizi di comunicazione elettronica o stazioni radio base. Anche in tale ipotesi, infatti, l’atto di accoglimento per silenzio viene ad esistenza se, nel termine di sessanta giorni, non sia opposto un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali, oppure non vengano comunicati la determinazione decisoria della conferenza o un parere negativo dell’agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 7 novembre 2025, n. 3186).

2.2. In applicazione delle tracciate coordinate normative ed ermeneutiche, ritiene il Collegio che, sulla richiesta di autorizzazione presentata da Open Fiber s.p.a. ai sensi dell’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, si sia formato il silenzio-assenso prima della comunicazione del provvedimento conclusivo del procedimento conferenziale.

Dalla documentazione versata in atti risulta che la ricorrente ha trasmesso la domanda al Comune di Ventimiglia in data 6 giugno 2025 (v. ricevuta dello SUAP, sub doc. 2 ricorrente). Secondo quanto emerge dalla determinazione avversata, l’istanza è stata registrata al protocollo il 10 giugno 2025 e, con atto del 16 giugno 2025, l’ente locale ha indetto la conferenza di servizi in forma semplificata ed in modalità asincrona, invitando a partecipare amministrazioni e gestori di servizi pubblici. Non vi sono state manifestazioni di dissenso, mentre alcuni enti, tra cui lo stesso Comune procedente attraverso l’Ufficio Manutenzioni, hanno rilasciato il nulla osta con prescrizioni.

Pertanto, il 5 agosto 2025 o, a tutto concedere, il 9 agosto 2025 (volendo considerare quale dies a quo la data di protocollazione della domanda anziché quella di trasmissione allo SUAP) si è perfezionata l’autorizzazione silenziosa, per decorso dello spatium temporis di sessanta giorni, con conseguente illegittimità della successiva determinazione conclusiva della conferenza di servizi, adottata l’8 settembre 2025 ed inviata all’istante con pec del 15 settembre 2025.

Infatti, come lamentato dalla ricorrente, il Comune non poteva terminare l’ iter conferenziale con un provvedimento di primo grado, ma, essendosi formato nelle more il titolo abilitativo per silentium , avrebbe dovuto attivare un procedimento di ritiro in autotutela dell’atto di assenso tacito. Né potrebbe ritenersi che l’Amministrazione abbia inteso intervenire ai sensi dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, difettando ogni riferimento all’intervenuta formazione del silenzio-assenso e non essendo in alcun modo esplicitata la volontà di porre nel nulla il provvedimento tacito di accoglimento dell’istanza (per casi simili cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 7 novembre 2025, n. 3186, cit.; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 11 luglio 2024, n. 1468; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 21 giugno 2024, n. 1341, cit.; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 29 gennaio 2024, n. 308, cit.; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 26 settembre 2022, n. 5938; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 13 aprile 2022, n. 1300).

3. Per quanto sin qui esposto, il provvedimento oppugnato va annullato limitatamente alla riserva del Comune di non assentire l’opera nei tratti stradali con asfaltatura infrasemestrale ed alle prescrizioni impartite dall’Ufficio Manutenzioni, mentre rimangono ferme le prescrizioni poste dagli altri enti ed Amministrazioni che hanno trasmesso, anche intempestivamente, atti di assenso con condizioni non censurate da Open Fiber s.p.a.

A quest’ultimo proposito è vero che, per le procedure di cui agli articoli da 44 a 49 del d.lgs. n. 259/2003, l’art. 49- ter rinvia all’art. 2, comma 8- bis , della legge n. 241/1990, il quale stabilisce, tra l’altro, l’inefficacia degli atti assentivi degli enti partecipanti alla conferenza di servizi assunti tardivamente, essendo maturato ex lege il silenzio-assenso “orizzontale” (cfr. Cons. St., sez. IV, 22 luglio 2025, n. 6502, cit.). Tuttavia, tale previsione va coordinata con i principi della domanda e della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, cui è informato il processo amministrativo (cfr. art. 34, comma 1, c.p.a.): sicché, qualora la ricorrente avesse voluto contestare anche i pareri con prescrizioni dei soggetti diversi dal Comune, confluiti nella determinazione gravata, avrebbe dovuto dedurlo in maniera specifica, ai sensi dell’art. 40 c.p.a.

4. In conclusione, il ricorso si appalesa fondato, rimanendo assorbite le restanti censure, e va quindi accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, nelle parti sopra indicate.

5. In considerazione della peculiarità della questione trattata, le spese di lite sono dichiarate irripetibili, tranne per l’importo versato dalla ricorrente a titolo di contributo unificato, che, stante l’esito favorevole del giudizio, dovrà esserle rimborsato dall’Amministrazione civica soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, nelle parti indicate in motivazione.

Spese irripetibili; contributo unificato a carico del Comune di Ventimiglia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LU MO, Presidente

Angelo Vitali, Consigliere

IA LL, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA LL	LU MO

IL SEGRETARIO