Pubblicato il 22/12/2025

N. 01090/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00459/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 459 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Alpha Cooperativa Sociale, in relazione alla procedura CIG B28B6A9EC1, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Storoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Territoriale - AST di Pesaro Urbino, rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Forte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Nuova Luce Società Cooperativa Sociale, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Vozza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della determina D.G. dell'AST n. 449 dell'8/4/2025, relativa all’aggiudicazione della gara per la gestione delle attività riabilitative socio-assistenziali rivolte a utenti in situazione di disagio psichico per Gruppi/Appartamento (GA) dell’AST di Pesaro - Lotto 2 - CIG B28B6A9EC1 - in favore dell'aggiudicataria Nuova Luce s.c.s.;

-  di tutti i verbali delle sedute di gara, pubbliche e riservate, delle valutazioni e dei punteggi attribuiti dalla Commissione di gara incaricata di valutare le offerte tecniche ed economiche della Nuova Luce in relazione al Lotto 2;

- delle comunicazioni AST del 23/5/2025 e del 24/4/2025, tutte relative al Lotto 2;

- del provvedimento AST 160.10.10/2024/PROV/1565 del 24/6/2025, recante “Riscontro alla vs. istanza di richiesta annullamento aggiudicazione”;

- del provvedimento AST 160.10.10/2024/PRV/1565 prot. 73368 del 10/6/2025 recante “notifica di avvio del procedimento di annullamento in autotutela ai sensi degli artt. 7 e 21 nonies della L. 241/1990”:

- del verbale ultimo della Commissione giudicatrice del 20/6/2025,

e per

- l'accertamento del diritto della ricorrente di conseguire l'aggiudicazione e, per l'effetto, di stipulare il contratto, ovvero per la declaratoria di inefficacia del contratto stesso, ai sensi e per gli effetti degli artt. 121 e 122 del c.p.a. e, quale risarcimento in forma specifica, per l'accoglimento della domanda di subentro a cui si rende fin d'ora disponibile, anche retroattivamente, per l'intera durata dell'affidamento prevista dalla lex specialis;

- in subordine, qualora non venissero conseguiti l'aggiudicazione ed il contratto, ovvero in cui (in caso di parziale esecuzione del servizio da parte della controinteressata) venisse affidata solo una parte del servizio, per l'accoglimento della domanda di condanna della P.A. al risarcimento per equivalente monetario dei danni subiti e subendi a causa dei provvedimenti impugnati, con espressa riserva di quantificazione in corso di causa.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Nuova Luce Società Cooperativa Sociale e di Azienda Sanitaria Territoriale - AST di Pesaro Urbino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. LU RR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente allega di aver partecipato alla gara per la gestione delle attività riabilitative socio-assistenziali rivolte a utenti in situazione di disagio psichico per Gruppi/Appartamento (GA) dell’AST di Pesaro (Lotto 2), collocandosi al secondo posto della graduatoria finale con punteggio complessivo di 82,464, di cui punti 60,5735 per l’offerta tecnica e punti 21,890 per l’offerta economica.

La gara veniva giudicata alla Cooperativa Nuova Luce, prima in graduatoria con un punteggio complessivo di 98,000, di cui punti 68,000 per l’offerta tecnica e punti 30,000 per l’offerta economica.

Ritenendo che l’aggiudicataria avesse dovuto essere esclusa per avere inammissibilmente influito sul costo minimo della manodopera fissato dalla “lex specialis”, la ricorrente presentava all’amministrazione istanza di annullamento in autotutela.

Contemporaneamente veniva proposto anche il ricorso introduttivo dell’odierno giudizio.

Nel frattempo l’amministrazione si pronunciava sull’istanza di autotutela (verbale 20/6/2025 – comunicazione del 24/6/2025), ritenendola infondata e confermando l’aggiudicazione in favore della controinteressata.

La ricorrente proponeva quindi motivi aggiunti.

Si costituivano, per resistere al gravame, la stazione appaltante e la Cooperativa Nuova Luce.

2. Il ricorso è infondato nel merito. Di conseguenza il Collegio ritiene di soprassedere dal trattare tutte le eccezioni in rito dedotte dalle controparti resistenti, salvo quanto si dirà nel trattare singole censure.

Nella trattazione del merito il Collegio si atterrà esclusivamente alle censure dedotte con il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti, dovendo considerarsi inammissibili gli ulteriori motivi aggiunti proposti con le memorie difensive, così come condivisibilmente eccepito dalla controinteressata.

Inoltre le censure, essendo state proposte in maniera ripetitiva e ampliate con i motivi aggiunti, saranno raggruppate per tematiche omogenee e trattate unitariamente.

3. La prima questione riguarda il monte ore per gli infermieri che il Capitolato Tecnico indicava in 35 settimanali (art. 3, pag. 4, ore 14+7+7+7).

A giudizio della ricorrente, la Cooperativa Nuova Luce ha inammissibilmente offerto 60 ore settimanali (ovvero 30+30 indicati nella sua Relazione tecnica - criterio A3 – pag. 9), mantenendo tuttavia fermo il costo del personale indicato dal bando nella misura non inferiore ad euro 4.190.058,94.

In questo modo il costo unitario del personale viene inammissibilmente abbassato, comportando così l’automatica esclusione dell’offerta che la stazione appaltante ha tuttavia illegittimamente confermato dopo il supplemento istruttorio svolto nel procedimento avviato in riscontro all’istanza di autotutela.

La censura è infondata.

Nel supplemento istruttorio l’aggiudicataria ha chiarito che non era sua intenzione aumentare le ore degli infermieri professionali e che l’indicazione di 60 (cioè 30 ore per ciascuna delle due unità previste) è stato il frutto di un mero errore materiale riscontrabile attraverso una lettura coordinata dei documenti che compongono l’offerta (Relazione e Piano di lavoro) insieme a quelli che costituiscono la “lex specialis”.

Alla luce di un’interpretazione complessiva di tutta la documentazione di gara, al Collegio pare essere verosimile che l’aggiudicataria non abbia voluto offrire 60 ore settimanali per gli infermieri professionali. Infatti nella relazione sul criterio A10 (Proposte migliorative del servizio) nulla compare al riguardo.

A ben guardare l’errore risulta evidente dalla sola Relazione tecnica sul criterio A3 (pag. 9), secondo cui viene garantito il seguente fabbisogno:

“GA via Custoza 1 e 2 Pesaro: due unità per coprire i turni da una unità, su sette giorni su sette per due ore al giorno;

GA via Flaminia 222 Pesaro: due unità per coprire i turni da una unità, su sette giorni su sette per un’ora al giorno;

GA via Petrarca 32 Pesaro: due unità per coprire i turni da una unità, su sette giorni su sette per un’ora al giorno;

GA via IV Novembre Fano: due unità per coprire i turni da una unità, su sette giorni su sette per un’ora al giorno”.

Da ciò si ricava esattamente il fabbisogno indicato all’art. 3, pag. 4, del Capitolato Tecnico ovvero 14+7+7+7=35 e tale quantitativo trova corrispondenza nel Piano di lavoro predisposto dalla controinteressata (cfr. Doc. Allegato 020 – deposito 2/7/2025).

Il supplemento istruttorio è stato comunque utile per chiarire anche questo dettaglio di natura interpretativa e non modificativa dell’offerta.

Peraltro questa possibile incongruenza è stata colta soltanto dalla ricorrente, mentre non era stata valorizzata dalla Commissione che, con il verbale 20/6/2025, ha chiarito di non aver preso in considerazione eventuali ore aggiuntive in quanto tali o anche come proposte migliorative ritenendole incompatibili con le modalità di pagamento del servizio erogato.

4. La seconda questione è simile alla prima e riguarda i servizi di pulizia che il Capitolato Tecnico indicava in 12 ore settimanali (art. 3, pag. 4). La tematica è stata poi allargata con l’aggiunta di ulteriori questioni che si vedranno trattando complessivamente questo aspetto.

4.1 A giudizio della ricorrente, la Cooperativa Nuova Luce ha inammissibilmente offerto 63 ore settimanali (ovvero 3 ore giornaliere, su base settimanale, per Gruppi/Appartamento come risulta dal suo Piano di lavoro), mantenendo anche qui fermo il costo del personale indicato dal bando, con inammissibile abbassamento del costo unitario.

Pure questa censura è infondata.

Il supplemento istruttorio è stato utile anche per chiarire il profilo in esame.

Qui l’aggiudicataria ha confermato l’indicazione oraria del Piano di lavoro, ma chiarendo che non si tratta di un aumento delle ore di fabbisogno previste dal Capitolato a carico dell’appaltatore. Tale indicazione non compare infatti nell’offerta di base (criterio A2) e neanche nelle proposte migliorative (criterio A10).

È stato chiarito che la distribuzione delle ore di pulizia indicate nel Piano di lavoro (tutti i giorni tra le ore 15-17 o tra le ore 16-18 a seconda del GA) deriva dall’applicazione della clausola contenuta all’art. 4, paragr. f), del Capitolato Tecnico (pag. 7), secondo cui: “Per tutti i GA, gli utenti dovranno collaborare con l’Impresa alla pulizia dei locali interni secondo un piano di pulizie ordinarie, periodiche e straordinarie”.

Da ciò deriva l’elaborazione del Piano delle pulizie della ricorrente e da cui non è dato dedurre, tra l’altro, che il servizio di pulizia finisca per essere limitato a 35 minuti giornalieri come sostiene parte ricorrente con il motivo X del ricorso per motivi aggiunti.

Nella sostanza il Piano di lavoro giornaliero articolato su tre ore comprende un’ora fornita come da contratto e due ore (stimate) fornite dagli utenti collaborando “secondo un piano di pulizie ordinarie, periodiche e straordinarie” che la ditta è tenuta a predisporre. Del resto la collaborazione risulta opportuna e necessaria per evitare inutile sovrapposizione di attività, ovvero che, ad esempio, un soggetto pulisca dove ha già pulito un altro soggetto.

A giudizio del Collegio questa giustificazione risulta essere accettabile proprio perché trova riscontro in un obbligo dell’aggiudicatario previsto espressamente dai documenti contrattuali, fermo restando che l’amministrazione pagherà soltanto 12 ore così come chiarito anche dalla Commissione, con il ricordato verbale 20/6/2025, che non ha considerato ore aggiuntive.

Si potrà semmai discutere se sia corretta la stima di queste due ore fornite degli utenti, ma non si può sostenere che comportino oneri illegittimamente posti a carico dell’amministrazione e che concorrono ad abbassare il costo del personale fissato dalla “lex specialis”.

4.2 Per quanto qui interessa, ai fini dell’aggiudicazione, devono poi considerarsi irrilevanti le ulteriori censure riguardanti quanto indicato dalla controinteressata nelle proprie giustificazioni, dove sembra accennarsi alla stipula di contratti di collaborazione con gli utenti.

Tali profili, ovvero le concrete modalità di collaborazione tra appaltatore e utenti (in applicazione del ricordato art. 4, paragr. f, pag. 7, del Capitolato Tecnico), riguarderanno semmai la fase esecutiva del rapporto, fermo il chiarimento acquisito, ovvero che l’amministrazione pagherà soltanto 12 ore settimanali che corrispondono al fabbisogno di pulizie interne indicato nel Capitolato.

4.3 Per tali ragioni va disattesa anche la censura, dedotta in via subordinata con il motivo V del ricorso per motivi aggiunti, contro la combinata lettura degli artt. 3 e 4, paragr. f), del Capitolato Tecnico.

5. Quanto sopra esclude la fondatezza dell’ulteriore tematica volta a dedurre che, per effetto delle predette ore aggiuntive (che in realtà non sussistono), l’offerta sia divenuta economicamente insostenibile poiché non bilanciata da un corrispondente, ma inammissibile, aumento del costo del personale.

5.1 Circa la congruità dell’offerta aggiudicataria sono state introdotte anche le seguenti due questioni:

- errori e lacune nella verifica di anomalia svolta dopo la comunicazione di avvio del procedimento in autotutela (omessa indicazione del soggetto che ha compiuto la verifica; carenza istruttoria e di motivazione nel concludere per il giudizio di congruità);

- insostenibilità dell’offerta per incongruità del costo delle pulizie date in subappalto, quantificato in 11 €/ora anziché 16,34 €/ora.

5.1.1 Riguardo alla prima questione va osservato che la comunicazione di avvio del procedimento del 10/6/2024 non può essere interpretata come sostiene parte ricorrente.

Si può anche convenire, con essa, che tale documento cita l’onere dell’amministrazione di “verificare la congruità, la serietà e la sostenibilità dell’offerta presentata….”, ma va aggiunto che il procedimento in esame non è nato, d’ufficio, per sottoporre l’offerta ad una verifica complessiva perché ritenuta anormalmente bassa secondo i criteri di cui all’art. 23 del Disciplinare.

Il procedimento è iniziato su istanza della ricorrente e riguarda solo le due tematiche ricordate nei precedenti paragrafi 3 e 4 (denunciato aumento orario per servizi infermieristici e di pulizia).

L’oggetto delle verifiche era quindi circoscritto a questi due aspetti messi in discussione su sollecitazione esterna; verifiche che si sono concluse come da verbale 20/6/2026 già esaminato in precedenza.

5.1.2 Circa la seconda questione va innanzitutto ricordato che la valutazione di congruità dell'offerta deve essere eseguita in modo complessivo, sintetico e non parcellizzato o atomistico (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 16/9/2024 n. 7582; Sez. V, 28/3/2023 n. 3196), così da valorizzare, nell'insieme, le singole voci di cui si compone la proposta contrattuale, poiché questione essenziale del giudizio di congruità dell'offerta è se quest'ultima, nonostante le imprecisioni o le manchevolezze nella quantificazione di alcune voci di costo, sia comunque complessivamente affidabile; giudizio che, come noto, ha natura necessariamente globale e sintetica, non potendo risolversi in una parcellizzazione delle singole voci contabili e costituisce frutto di apprezzamento tecnico riservato all'amministrazione appaltante, non sindacabile in giustizia se non per illogicità, manifesta irragionevolezza e arbitrarietà (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 22/3/2021 n. 2437).

Il giudizio conclusivo di incongruità si ottiene, secondo i principi appena richiamati, solo se si accerti che gli eventuali scostamenti o errori di valutazione non trovino compensazione o copertura, sotto il profilo economico-finanziario, in altre voci, quali quelle per spese generali, fondi accantonamenti rischi, utile d'impresa, ecc. (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27/11/2024 n. 9514; Sez. V, 14/4/2023 n. 3857).

Infine va ricordato che l'obbligo di motivazione, da parte della stazione appaltante, sussiste solo in caso di giudizio negativo di congruità, non richiedendosi invece motivazione analitica in caso di giudizio positivo; in tale eventualità, quando cioè la stazione appaltante abbia concluso favorevolmente il sub-procedimento di verifica di anomalia dell'offerta, spetta al concorrente che ne contesta l’esito, dedurre le cause specifiche dell'insostenibilità ed offrire gli elementi a sostegno di tali deduzioni, dai quali il giudice amministrativo possa evincere che la valutazione tecnico discrezionale dell'amministrazione sia stata manifestamente irragionevole o travisata (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 29/7/2025 n. 6710; 18/9/2024 n. 7629).

La censura qui in esame avrebbe pertanto dovuto approfondire meglio le eventuali ripercussioni complessive di questa ritenuta incongruità di una sola voce di costo, senza limitarsi a sostenere che il suo ipotetico maggiore onere non troverebbe copertura nella tabella riepilogativa delle giustificazioni; le quali, come già osservato in precedenza, non erano volte a dimostrare la sostenibilità complessiva dell’offerta nell’ambito dell’ordinario procedimento di verifica di congruità, ma volevano rispondere ai soli due rilievi che la controinteressata aveva indicato nell’istanza di annullamento in autotutela.

La controinteressata si sarebbe potuta limitare ai chiarimenti sulla propria volontà di non offrire ore aggiuntive di pulizie a carico dell’amministrazione rispetto quelle di Capitolato, spiegando l’apparente discrasia ricavabile dal Piano di lavoro. Non era invece tenuta a fornire anche chiarimenti circa le concrete modalità attuative della ricordata clausola contenuta all’art. 4, paragr. f), del Capitolato Tecnico (pag. 7), secondo cui: “Per tutti i GA, gli utenti dovranno collaborare con l’Impresa alla pulizia dei locali interni secondo un piano di pulizie ordinarie, periodiche e straordinarie”; clausola effettivamente piuttosto generica e che non può essere interpretata come pretende parte ricorrente che ne ha denunciato pure l’illegittimità come visto in precedenza (paragrafo 4.3).

In ogni caso la ricorrente non ha offerto elementi convincenti per ritenere che le ore in oggetto abbiano un costo unitario di euro 16,34 anziché euro 11,00.

Al riguardo è sufficiente osservare che il contratto di subappalto, esibito dalla controinteressata in sede di supplemento istruttorio (da cui la ricorrente deduce l’importo orario di € 16,34), non riguarda l’odierna commessa, ma altro servizio (gestione RSA), di altra amministrazione in altra regione (ASL di Taranto) e con oneri differenti a carico del subappaltatore (ad es. pulizie estese ad altri spazi, smaltimento rifiuti, pulizie esterne tra cui il giardino).

Tale contratto non può quindi essere invocato per dimostrare “tout court” l’incongruità degli indicati 11 €/ora relativi a questa fattispecie, così come analiticamente e condivisibilmente dimostrato dalla difesa della controinteressata (cfr. memoria depositata il 22/9/2025 – pag. 26/27).

6. Quanto sopra basterebbe per escludere la fondatezza anche dell’ultima tematica che riguarda il preteso indebito riflesso che l’aumento (inesistente) delle ore per servizi infermieristici e di pulizia avrebbe comportato nella valutazione delle offerte tecniche (criteri A2, A3 e A10), fuorviando così il confronto concorrenziale.

Si più solo ricordare che la Commissione, con il verbale 20/6/2025, ha espressamente dichiarato che “le asserite maggiori ore offerte per il servizio di infermieri professionali e per il servizio di pulizie da parte della Società Nuova Luce soc.coop. a r.l. non sono state oggetto di valutazione tecnica in quanto come sopra esplicitato le eventuali ore aggiuntive offerte non possono essere considerate quale proposta migliorativa”.

Da ultimo va aggiunto che la ricorrente comunque non spiega come avrebbero dovuto essere attribuiti i punteggi, ritenuti giusti e corretti, per ribaltare le posizioni in classifica, contravvenendo così non solo al dovere di specificazione delle censure (art. 40, comma 1, lett. d, del c.p.a.), ma anche all’onere di superare la prova di resistenza, così come eccepito dalle controparti.

Del resto il divario tra le due offerte tecniche è notevole (7,4265 punti), mentre i criteri in oggetto risultano essere pluristrutturati su più sub-criteri di valutazione.

7. In conclusione il ricorso va respinto.

8. Le spese di giudizio possono tuttavia essere compensate per ragioni equitative.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

La presente sentenza sarà eseguita dall'Autorità amministrativa ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ON Anastasi, Presidente

LU RR, Consigliere, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU RR	ON Anastasi

IL SEGRETARIO