Pubblicato il 05/03/2026

N. 00105/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00339/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 339 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Mazzoni, Antonio De Prata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Mazzoni in Parma, borgo Antini, 3;

contro

Ministero dell’Interno, U.T.G. - Prefettura di Reggio Emilia, Questura di Reggio Emilia, Questura di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;
Prefetto della provincia di Reggio Emilia, Questore di Parma, non costituiti in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento del Prefetto della provincia di Reggio Emilia prot. -OMISSIS- dell’-OMISSIS-, con il quale è stato disposto nei confronti del ricorrente il divieto di impiego in qualità di “ steward ” presso impianti sportivi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Reggio Emilia, di Ministero dell'Interno, di Questura di Reggio Emilia e di Questura di Parma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 la dott.ssa LA ZZ e udito il difensore per parte ricorrente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento del Prefetto della provincia di Reggio Emilia prot. -OMISSIS- dell’-OMISSIS-, con il quale è stato disposto nei suoi confronti il divieto di impiego in qualità di “ steward ” presso impianti sportivi.

L’U.T.G.- Prefettura di Reggio Emilia, il Ministero dell’Interno, la Questura di Reggio Emilia e la Questura di Parma, costituitisi in giudizio il 13 dicembre 2023, hanno depositato in giudizio il 20 gennaio 2026 memoria difensiva.

Il ricorrente ha depositato in giudizio memoria di replica il 3 febbraio 2026.

Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2026, udito il difensore del ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La controversia attiene alla legittimità del provvedimento prefettizio di divieto di attività di steward presso impianti sportivi emesso ai sensi del D.M. 13 agosto 2019, in punto di motivazione dello stesso per mancanza dei requisiti, stante l’intervenuto provvedimento di “ammonimento” a carico del ricorrente ex art. 8 del D.L. n. 11/2009.

Il ricorrente rappresenta che:

- egli censurava in via gerarchica, con rigetto del ricorso amministrativo poi gravato in giudizio avanti a questa Sezione, il provvedimento di “ammonimento” disposto nei suoi confronti dal Questore di Parma in data -OMISSIS- (provv. n. -OMISSIS-);

- con il provvedimento in questa sede impugnato il Prefetto di Reggio Emilia ne vietava allora l’impiego in qualità di “ steward ” presso impianti sportivi, fondando la decisione esclusivamente sul predetto “ammonimento”.

Con il primo motivo di ricorso “ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7, 8 e 10 della Legge n. 241/1990 – Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria – Sviamento – Travisamento – Contraddittorietá tra parti dello stesso provvedimento ” il ricorrente lamenta che siano state violate le garanzie partecipative per ingiustificata omissione della comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di attività discrezionale.

Con il secondo motivo di ricorso “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della Legge n. 241/1990 – Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione e di istruttoria – Sviamento ” l’esponente censura che, pur a fronte della riconosciuta natura discrezionale del potere esercitato dall’Amministrazione, l’atto impugnato difetta di motivazione, in quanto mancante di qualsiasi articolazione delle valutazioni operate per giungere ad un giudizio di inaffidabilità del soggetto.

L’Avvocatura dello Stato controdeduce che, in applicazione dell’art. 21- octies della legge n. 241/1990, deve ritenersi irrilevante l’omessa comunicazione di avvio del provvedimento atteso il rilievo, emergente dalla valutazione compiuta dall’Amministrazione ed esaustiva del potere ad essa affidato, di un elemento sufficiente a dimostrare l’inaffidabilità del ricorrente per l’esercizio della funzione di steward , già predeterminato dal Legislatore, ovvero la mancanza dei requisiti ex art. 11 T.U.L.P.S.

Illustrate le posizioni delle parti, il Collegio osserva che il gravato provvedimento di divieto di impiego in qualità di steward presso impianti sportivi costituisce esercizio dei compiti affidati dal Legislatore all’Autorità prefettizia e questorile con l’art. 7 ( Divieto di impiego degli steward ) del Decreto del Ministero dell’Interno 13 agosto 2019 ( Modifica del decreto 8 agosto 2007, recante «Organizzazione e servizio degli steward negli impianti sportivi» ) che prevede: “1. La questura tiene aggiornato l'elenco degli steward, formato sulla base delle comunicazioni effettuate dalle strutture formative all'esito dei corsi di formazione, al fine di verificare periodicamente, e comunque prima dell'inizio di ogni stagione calcistica, la permanenza in capo al personale da impiegare come steward dei requisiti soggettivi di cui all'allegato A, punto 5. 2. Il prefetto della provincia, su segnalazione del questore, dispone il divieto di impiegare negli stadi gli steward che non posseggano anche uno solo dei requisiti previsti nell'allegato A, dandone comunicazione alle società sportive con le modalità stabilite dall'osservatorio, nonché, ove possibile, notizia all'interessato. 3. Il prefetto della provincia, su segnalazione del questore, dispone altresì il divieto di impiego negli stadi degli steward nei seguenti casi: a) inosservanza delle disposizioni impartite dall'autorità di pubblica sicurezza o dall'amministrazione, oppure dalle società calcistiche, dalle agenzie di somministrazione e dalle società appaltatrici; b) aver tenuto una condotta incompatibile con i doveri degli incaricati di pubblico servizio; c) ogni altro abuso della qualifica ”.

In merito si è chiarito che “ La materia oggetto di controversia, come opportunamente evidenziato dall’Amministrazione, è disciplinata dal D.M. 13 agosto 2019, di modifica del decreto 8 agosto 2007, recante "Organizzazione e servizio degli steward negli impianti sportivi"", che si applica agli impianti sportivi ove si svolgono competizioni calcistiche professionistiche, nonché in quelli ove si svolgono competizioni calcistiche dilettantistiche che abbiano capienza superiore a 7.500 posti (art. 1, comma 3). E’ previsto che la società organizzatrice della competizione calcistica sia responsabile dello svolgimento dì diversi servizi, tra cui il controllo dei titoli dì accesso agli impianti, l'accoglienza ed instradamento degli spettatori, la verifica del rispetto del regolamento d'uso degli impianti stessi, servizi che sono assicurati direttamente dalla società sportiva ovvero mediante contratto di appalto o di somministrazione di lavoro, anche avvalendosi di istituti di sicurezza privata autorizzati ex art. 134 TULPS (art. 5, commi 1 e 2). E’ stabilito che la Questura tenga aggiornato l'elenco degli steward - formato sulla base delle comunicazioni effettuate dalle strutture formative all'esito dei corsi di formazione - al fine di verificare periodicamente, e comunque prima dell'inizio di ogni stagione calcistica, la permanenza in capo a chi è incaricato di svolgere tali attività dei requisiti soggettivi di cui all'Allegato A punto 5: su segnalazione del Questore il Prefetto può disporre tra l'altro il divieto di impiego negli stadi degli steward che non posseggono anche uno solo dei requisiti previsti dal citato Allegato A, dandone comunicazione alle società sportive con le modalità stabilite dall'osservatorio nonché, ove possibile, notizia all'interessato (art. 7, commi 1 e 2). Il sopra menzionato punto 5 dell'Allegato A richiede tra i requisiti soggettivi che gli interessati devono possedere per poter svolgere il servizio di cui si tratta anche quello di non trovarsi in una delle situazioni di cui all'art. 11 TULPS, norma che, accanto alle tassative ipotesi in cui le autorizzazioni di polizia devono essere negate (o revocate), prevede anche le situazioni in cui le autorizzazioni possono essere negate (o revocate), tra cui in particolare il requisito della buona condotta ” (così Consiglio di Stato, Sez. I, 1 settembre 2025, n. 960/2025).

Il Decreto ministeriale 13 agosto 2019 è stato emanato in attuazione dell’art. 2- ter ( Norme sul personale addetto agli impianti sportivi ) del D.L. n. 8 del 2007 (conv. L. n. 41/2007), recante “ Misure urgenti per la prevenzione e la repressione di fenomeni di violenza connessi a competizioni calcistiche, nonché norme a sostegno della diffusione dello sport e della partecipazione gratuita dei minori alle manifestazioni sportive ” (che prevede: “1 . Con decreto del Ministro dell’interno, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono stabiliti i requisiti, le modalità di selezione e la formazione del personale incaricato dei servizi di controllo dei titoli di accesso agli impianti sportivi, nonché di instradamento degli spettatori e di verifica del rispetto del regolamento d’uso degli impianti medesimi. Il medesimo decreto stabilisce le modalità di collaborazione con le Forze dell’ordine. Il decreto è sottoposto al parere delle Commissioni parlamentari competenti che vi provvedono entro sessanta giorni. Decorso tale termine, il decreto può essere egualmente emanato. 1-bis. Ferme restando le attribuzioni e i compiti dell'autorità di pubblica sicurezza, al personale di cui al comma 1 possono essere affidati, in aggiunta ai compiti previsti in attuazione del medesimo comma, altri servizi, ausiliari dell'attività di polizia, relativi ai controlli nell'ambito dell'impianto sportivo, per il cui espletamento non è richiesto l'esercizio di pubbliche potestà o l'impiego operativo di appartenenti alle Forze di polizia. 2. Le società sportive e incaricate dei servizi di cui al comma 1 comunicano i nominativi del personale da impiegare nei predetti servizi al prefetto della provincia che, se constata la mancanza dei requisiti per taluni soggetti, ne dispone il divieto di impiego comunicandolo alla società ”).

In estrema sintesi, come si evince dal richiamato parere del Consiglio di Stato, il Legislatore, ferma restando l’ampia discrezionalità in merito alle fattispecie atipiche - attesa la natura preventiva della misura -, ha affidato alla regolazione ministeriale l’individuazione delle concrete fattispecie in cui è imposto o è possibile (comma 2 e comma 3 dell’art. 7 del D.M. 13 agosto 2019) disporre il divieto di svolgimento dell’attività di steward , da esercitarsi “ su segnalazione del questore ”, e ciò “ al fine di verificare periodicamente, e comunque prima dell'inizio di ogni stagione calcistica, la permanenza in capo al personale da impiegare come steward dei requisiti soggettivi di cui all'allegato A, punto 5 ”.

L’Allegato A ( Determinazione dei requisiti degli steward ) del citato decreto ministeriale dispone, al punto 5, che sono “ Requisiti soggettivi: a) non trovarsi in una delle situazioni previsti dall'art. 11 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto n. 773 del 1931; b) non essere aderenti o essere stati aderenti a movimenti, associazioni o gruppi organizzati di cui al decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 1993, n. 205; c) non essere sottoposto, o essere stato sottoposto, a provvedimento del divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono competizioni sportive di cui all'art. 6 della legge n. 401 del 1989; d) non essere sottoposto a misure di prevenzione; e) non essere stato, negli ultimi 5 anni, denunciato o condannato, anche con sentenza non definitiva, per reati per i quali è prevista l'applicazione del divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono competizioni sportive di cui alla lettera b) ”.

Pertanto, va verificato se l’Amministrazione ha disposto il divieto in relazione alle surriferite fattispecie e se ha esercitato la eventuale discrezionalità nell’ampiezza consentita.

Nel divieto gravato la Prefettura di Reggio Emilia richiama la verifica compiuta, ai sensi del punto 5 dell’Allegato A del D.M. 13 agosto 2019, dalla Questura di Reggio Emilia sull’elenco fornito dalla società gestrice degli assistenti di stadio circa i requisiti soggettivi e le condizioni dei candidati a ricoprire il ruolo di steward allo stadio “-OMISSIS-” per la stagione sportiva 2022/2023; altresì, esamina la proposta questorile di divieto di svolgimento di attività di steward nei confronti del ricorrente, in ragione dell’emesso provvedimento di “ammonimento” ex art. 8 , comma 1, del D.L. n. 11/2009 . Alla luce di tali elementi, il Prefetto conclude che tali “ circostanze rivelano l’inaffidabilità morale del predetto e quindi la carenza dei requisiti di cui all’art. 11 del T.U.L.P.S. ” e che “ la condotta dal medesimo tenuta è incompatibile con i doveri degli incaricati di pubblico servizio, secondo la vigente normativa ”.

Orbene, ciò che rileva nel caso di specie è la sussumibilità della fattispecie dell’“ammonimento” nelle ipotesi di cui all’Allegato A, punto 5, surriportato (e richiamato nel divieto prefettizio): nel caso specifico l’“ammonimento” rientra, come condivisibilmente evidenziato dall’Avvocatura dello Stato, nelle ipotesi di cui all’art. 11 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al Regio decreto n. 773 del 1931 (“ Salve le condizioni particolari stabilite dalla legge nei singoli casi, le autorizzazioni di polizia debbono essere negate: 1 a chi ha riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione; 2 a chi è sottoposto all'ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza ”), in cui l’“ammonimento” costituisce ex se motivo di inaffidabilità del soggetto ai fini dello svolgimento del delicato servizio pubblico di steward . Si tratta, in altri termini, di una delle tassative ipotesi in cui le autorizzazioni di polizia devono essere negate, precludendo in modo automatico anche l’impiego in qualità di steward .

Pertanto, il Collegio non ravvisa i lamentati vizi di violazione di legge né di eccesso di potere, atteso che il gravato divieto si fonda su di una fattispecie sussumibile nelle ipotesi normative cui consegue l’insussistenza dei requisiti soggettivi (insussistenza prevista in relazione alla mancanza anche di “uno solo” di essi) per lo svolgimento dell’attività di steward ; pertanto, la valutazione compiuta dall’Amministrazione, estesa anche al carattere ostativo della condotta tenuta, non risulta illegittima coincidendo sostanzialmente con un’ipotesi predeterminata dalla norma, con ragionamento immune da vizi logici e da violazione di legge.

E’, dunque, altresì chiaro che l’Amministrazione non avrebbe in concreto potuto disporre diversamente attesa la previsione ex lege del divieto in caso di “ammonimento”, ciò escludendo ex art. 21- octies , comma 2, della Legge n. 241 del 1990 l’illegittimità del provvedimento per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento.

Per le illustrate ragioni le doglianze attoree sono infondate ed il ricorso va respinto.

Attesa la relativa novità della questione, sussistono giustificate ragioni per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente e le persone ivi indicate.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Italo SO, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

LA ZZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA ZZ	Italo SO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.