Pubblicato il 10/12/2025

N. 22318/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07813/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7813 del 2025, proposto da
Heart Life Croce Amica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Dettori, Massimo Monteduro, con domicilio eletto presso lo studio Salvatore Dettori in Roma, corso del Rinascimento n. 24;

contro

Asl Roma 5, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Valentino Vincenzo Giulio Vescio di Martirano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento ex art. 31 e 117 c.p.a.

- dell'illegittimità del silenzio dell'ASL Roma 5 sull'istanza della ricorrente inoltrata in data 18 marzo 2025, avente ad oggetto "Servizio Trasporti sanitari secondari affidato con Deliberazione D.G. n. 1310 dell'11 agosto 2021. Istanza per il riconoscimento degli importi dovuti a titolo di revisione prezzi ai sensi e per gli effetti dell'art. 106, comma 1, lett. a), del D.lgs. 50/2106 e dell'art. 8, comma 6, del Contratto di appalto rep. n. 255 dell'11.11.2021";

- dell'obbligo dell'ASL Roma 5 di provvedere sulla predetta istanza;

nonché per la condanna

dell'ASL Roma 5 ad avviare il relativo procedimento-istruttoria e a concluderlo con provvedimento espresso, se del caso anche attraverso la nomina di un Commissario ad acta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Asl Roma 5;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2025 la dott.ssa LV EM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La Società ricorrente chiede l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalla ASL Roma 5 sulla istanza inviata in data 18 marzo 2025 relativa al “ riconoscimento degli importi dovuti a titolo di revisione prezzi ai sensi e per gli effetti dell’art. 106, comma 1, lett. a), del D.lgs. 50/2106 e dell’art. 8, comma 6, del Contratto di appalto rep. n. 255 dell’11.11.2021, per tutto il periodo di tempo compreso, senza soluzione di continuità, tra il compimento del primo anno dalla data di aggiudicazione (11.8.2022) e la data di cessazione del rapporto (31.1.2025), per un totale di Euro 1.152.649,06, oltre interessi come per legge. ”

Premette la ricorrente di essere risultata aggiudicataria ai sensi dell’art. 32 del d.lgs. n. 50 del 2016 e s.m.i. della gara per l’affidamento del servizio trasporti sanitari secondari, per il periodo di dodici mesi per un importo annuale pari ad € 2.767.664,96 iva esente, con decorrenza a far data dal 15 novembre 2021 e che il relativo rapporto, in virtù di svariati atti dell’Azienda sanitaria, è proseguito sino al 31 gennaio 2025.

Sebbene la Società, nel corso dell’esecuzione del servizio avesse periodicamente avanzato richieste di riconoscimento della revisione prezzi, corredate da allegati di calcolo degli importi quantificati sulla base delle variazioni percentuali degli indici ISTAT, la Asl non ha adottato alcuna determinazione al riguardo.

Rimasta la ASL inerte anche a seguito dell’ultima istanza presentata a marzo 2025, la società ha sollevato l’illegittimità del silenzio adducendo un motivo di ricorso così rubricato: “V iolazione degli artt. 1 e 2 l. 241/1990, nonché 3 e 97 cost. – violazione dell’art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016 e dell’art. 8, comma 6, del contratto di appalto rep. n. 255 dell’11.11.2021 –violazione dei principi di buon andamento, correttezza e trasparenza – eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza dell’azione amministrativa e ingiustizia manifesta.”

Sostiene la ricorrente l’illegittimità dell’inerzia della ASL per violazione delle disposizioni di legge sull’obbligo di concludere i procedimenti amministrativi per mezzo di un provvedimento espresso e motivato (artt. 1 e 2 della l. n.241 del 1990), dovendo qualificarsi in termini autoritativi il potere di verifica della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento della spettanza della revisione prezzi (cfr. Cons. Stato, n. 465 del 2013; TAR Campania, Napoli, n. 2261 del 2024) di cui alla clausola contrattuale inserita all’art. 8, commi 5 e 6 dello Schema di contratto predisposto autoritativamente e unilateralmente dall’ASL Roma 5 e in conformità a quanto stabilito dall’art. 106, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 50 del 2016.

La clausola contrattuale difatti prevendo unicamente, in maniera generica, che “ I prezzi aggiudicazione resteranno fissi ed invariabili per tutta la durata dell’appalto salvo eventuali variazioni, in aumento o in diminuzione, in seguito alla pubblicazione degli indici pubblicati dall’ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI) applicabili annualmente e comunque dopo 12 mesi dall’aggiudicazione ” (comma 6), rimanderebbe per la determinazione del quantum specifico del compenso revisionale alla rilevazione delle eventuali variazioni, in aumento oppure in diminuzione, in seguito alla pubblicazione degli indici pubblicati dall’ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI) applicabili annualmente e comunque dopo 12 mesi dall’aggiudicazione.

Infine parte ricorrente richiama la giurisprudenza (Cons. Stato, sentenza n. 3118 del 2020) sull’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento anche in presenza di una domanda ritenuta irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, non potendo rimanere inerte.

2. Si è costituita la Asl intimata per resistere al ricorso chiedendo che lo stesso sia dichiarato irricevibile, inammissibile, improcedibile e nel merito infondato.

3. Da ultimo con memoria parte ricorrente ha insisto per l’accoglimento del ricorso.

4. All’udienza in camera di consiglio del 28 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Preliminarmente devono essere rigettate le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Asl resistente.

6. Secondo la difesa della Asl il ricorso sarebbe inammissibile poiché tardivo.

Sostiene la resistente che l’istanza recante la data del 14 marzo 2025 conterrebbe la medesima richiesta di cui alle istanze presentate in passato dalla stessa ricorrente e varrebbe pertanto quale mero sollecito; ne conseguirebbe l’inammissibilità del ricorso poiché tardivo stante il decorrere del termine per promuovere il giudizio ex artt. 31 e 117 c.p.a.

6.1 L’eccezione è infondata.

La stessa disposizione di cui al co. 2 dell’art. 31 c,p.a. fa salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento “ ove ne ricorrano i presupposti ”.

In tale contesto, esclusa la proposizione di un atto di semplice sollecitazione, è viceversa ammissibile la rinnovazione dell’istanza che, in relazione alle circostanze del caso concreto, prefiguri la ricorrenza di nuovi presupposti, in ragione dei quali il privato mantenga l’interesse a conoscere le determinazioni dell’Amministrazione sulla sua iniziale istanza.

Nella fattispecie all’esame, come rilevato da parte ricorrente, sussistono tali presupposti poiché l’istanza si riferisce a tutto il periodo di tempo compreso, senza soluzione di continuità, tra il compimento del primo anno dalla data di aggiudicazione (11.8.2022) e la data di cessazione del rapporto (31.1.2025) e riporta in allegato i documenti utili a supportare la domanda, ivi inclusi i prospetti di calcolo degli importi dovuti in ragione delle intervenute variazioni degli indici ISTAT (importi quindi aggiornati rispetto alle precedenti richieste).

Peraltro con riferimento al richiamo alle precedenti istanze, la fattispecie in questione ben può farsi ricadere nell’ipotesi di prefigurata dalla giurisprudenza che, anche a fronte di atto qualificato come mera diffida, ha tuttavia ritenuto “ che l'atto, formalmente qualificato come diffida, contenga una richiesta di riapertura del procedimento amministrativo e non sia un mero sollecito a concludere quello pendente ” (Cons. Stato - sez. IV, 21 febbraio 2025 n. 1469).

7. Sempre in via preliminare l’Amministrazione ha eccepito l’inammissibilità del ricorso “ per scadenza del contratto al momento della domanda avanzata con l’ultimo sollecito del 14 marzo 2025 ”. Secondo la tesi della difesa di parte resistente la revisione potrebbe operare esclusivamente nella fase di esecuzione del contratto, quale rimedio al sopravvenuto squilibrio del sinallagma funzionale, e non nella fase successiva.

7.1 L’eccezione è inconferente sul piano processuale atteso che si tratta di un profilo attinente alla eventuale inammissibilità dell’istanza di revisione dei prezzi e che non ha alcun riverbero sull’ammissibilità dell’azione promossa dalla ricorrente avverso l’inerzia dell’Amministrazione.

Difatti, come contraddetto da parte resistente, in base all’art. 2, co. 1, secondo periodo della l. n. 241 del 1990, “ Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ”.

Pertanto si tratta al più sarà di una questione rimessa alla valutazione dell’Amministrazione con riferimento all’ammissibilità della istanza presentata.

8. Con un’ulteriori due eccezioni di inammissibilità del ricorso parte resistente sostiene che, nel caso di specie, avendo le parti rinegoziato un rinnovo contrattuale, non si configurerebbe un’inerzia ma semmai un vero e proprio diritto soggettivo, come tale attratto alla giurisdizione del giudice ordinario.

Richiama al riguardo la giurisprudenza per cui presupposto per l’applicazione dell’istituto della revisione è che vi sia stata una mera proroga, e non un rinnovo del rapporto contrattuale.

8.1 Anche tali eccezioni non possono essere accolte.

8.2 Occorre rilevare che è stato osservato con riguardo alla giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 c.p.a. che vi ricomprende le controversie “ relative …alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto ” che “ Ciò che rileva ai fini dell’affermazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dunque, è il dato oggettivo della sussumibilità del singolo caso concreto in una di quelle particolari materie che il Legislatore ordinario devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in attuazione della riserva di legge scolpita nell’art. 103 Cost.: pertanto, quando risulta acclarato che il singolo caso concreto ricade in una di dette materie, il corollario automatico è il riconoscimento della giurisdizione amministrativa esclusiva.

6.2. Qualora invece si ritenesse, in senso contrario, che il giudice amministrativo, per affermare la propria giurisdizione, debba prima verificare – in aggiunta alla riconducibilità del caso concreto in una delle materie elencate – anche la natura autoritativa (o comunque non paritetica) delle funzioni effettivamente esercitate dall’Amministrazione, si finirebbe per introdurre un ulteriore vincolo che – oltre a confliggere con il paradigma costituzionale dell’art. 103 Cost. (il quale contempla soltanto il limite delle “particolari materie”) – striderebbe anche con i principi costituzionali di effettività della tutela giurisdizionale e ragionevole durata del processo (artt. 24 e 111 Cost.) e si porrebbe in conflitto con il principio di concentrazione delle tutele giurisdizionali, più volte evidenziato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. Infatti, tenuto conto della situazione di inestricabile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi che caratterizza la giurisdizione esclusiva del G.A. e, dunque, della labilità della distinzione delle posizioni in tale ambito, non può pretendersi che il giudice adito vada a verificare (prima ancora di dichiarare la propria giurisdizione) se la situazione giuridica azionata nel caso concreto sia un diritto soggettivo oppure un interesse legittimo; un’opzione di tal tenore renderebbe inevitabilmente incerto e malfermo il primo di tutti i presupposti processuali (quello della giurisdizione), in quanto lo subordinerebbe a valutazioni ontologicamente opinabili e relative, in larga parte dettate dalle contingenze del caso concreto, in violazione – è opportuno ribadire – dei principi costituzionali di effettività della tutela giurisdizionale e di ragionevole durata del processo (artt. 24 e 111 Cost.).

6.3. A conforto di quanto precede si richiama la giurisprudenza di questo Consiglio, secondo cui è più coerente col fondamento razionale stesso della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo un’interpretazione che prescinda dalla contrapposizione diritto soggettivo – interesse legittimo, posto che tale fondamento è dato dall’esigenza di concentrare presso il G.A. “tutte le controversie in una specifica materia contraddistinta da un intreccio di diritti soggettivi ed interessi legittimi e così superare gli inconvenienti pratici connessi al tradizionale criterio di riparto fondato sulla distinzione tra le situazioni giuridiche soggettive ora enunciate” (così, testualmente, C.d.S., Sez. V, 31 luglio 2019, n. 5446, in materia proprio di revisione prezzi; nello stesso senso, più recentemente, Sez. V, 22 gennaio 2025, n. 489). ” (Cons. St. sez. VII, 12 giugno 2025 n. 5150).

8.3 Nel caso di specie, peraltro, il giudizio non attiene alla fondatezza della richiesta di revisione dei prezzi, né alla sua quantificazione, ma ha esclusivamente riguardo all’inerzia serbata dall’Amministrazione a fronte dell’istanza presentata dalla ricorrente di revisione dei prezzi ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 50 del 2016 e dell’art. 8, comma 6, del Contratto di appalto dell’11 novembre 2021 e rispetto alla quale non sembrano da escludersi spazi di esercizio del potere amministrativo attesa la complessità della vicenda fattuale protrattasi per più di tre anni dalla naturale scadenza contrattuale e la discrezionalità del potere originariamente esercitato ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 50 del 2016.

Inoltre più in generale con riferimento all’obbligo di provvedere a fronte di una istanza presentata dal privato è stato osservato come si tratti di obbligo sancito ad espressa salvaguardia della linearità dell’azione dei pubblici poteri e della trasparenza nei rapporti con gli amministrati, così da dover essere predicato in tutti i casi in cui ragioni di ampia natura esigano di fornire all’interessato una risposta da parte della pubblica Amministrazione (cfr. Cons. Stato - sez. IV, 1° aprile 2025 n. 2748: “ Parte della giurisprudenza ha ritenuto sussistente l’obbligo di provvedere anche in mancanza di una espressa disposizione normativa che tipizzi il potere del privato di presentare un’istanza e, dunque, anche in tutte le fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità impongano l’adozione di un provvedimento ovvero le volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni- qualunque esse siano – dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno2017, n. 3234; Cons. Stato, sez. IV, 14 dicembre 2004, n. 7975, Cons. Stato, sez. VI, 11 maggio 2007, n. 2318) ”).

8.2 Pertanto il ricorso deve ritenersi ammissibile.

9. Nel merito il ricorso è fondato.

Parte resistente si limita al riguardo ad asserire che “ l’Asl Roma 5 ha sempre riscontrato le varie istanze formulate da controparte ”.

9.1 Tuttavia dagli atti depositati in giudizio non risulta alcun riscontro da parte della Asl Roma 5 alla istanza in questione.

Va dunque ritenuto che sussiste l’obbligo di provvedere in merito all’istanza di cui trattasi, adottando un provvedimento espresso che risolva l’inerzia e consenta alla Società ricorrente di conoscere la determinazione dell’Amministrazione, qualunque essa sia.

L’art. 2 della legge n. 241 del 1990 impone con portata generale alle Amministrazioni pubbliche di concludere il procedimento, come si evince dalla previsione che ha rafforzato il dovere di una espressa pronuncia, mediante un provvedimento in forma semplificata qualora sia ravvisata la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda (art. 2 cit., co. 1, secondo periodo).

Il ricorso va dunque accolto, con conseguente declaratoria dell’obbligo della Asl Roma 5 di fornire riscontro all’istanza della ricorrente, entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla comunicazione al suo difensore della presente sentenza, ferma restando la facoltà della parte interessata di provvedere direttamente alla sua notificazione, riservando la nomina di un Commissario ad acta , in ipotesi di perdurante inadempimento, su richiesta di parte.

10.Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e termini di cui in motivazione.

Condanna la Asl Roma 5 al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR CR GO, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

LV EM, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LV EM	AR CR GO

IL SEGRETARIO