Pubblicato il 01/09/2025

N. 01501/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01190/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1190 del 2024, proposto da
VE OU di AV NI e De RO FA s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Annunziata, Alberto Bardini e Sabrina Pangrazio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Caorle, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato NI Salvador, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Venezia, in persona del Sindaco Metropolitano pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberta Brusegan e Katia Maretto, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura dell’Ente in Mestre – Venezia, via Forte Marghera 191, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Venezia, non costituito in giudizio;

per il risarcimento

dei danni derivanti dall'annullamento operato con Decreto P.D.R. del 9 aprile 2024 - del provvedimento, e dei relativi verbali e atti presupposti e collegati, avente ad oggetto: ordinanza di

revoca dell’autorizzazione di noleggio con conducente n. 3 emessa a carico della società ricorrente; con contestuale domanda di liquidazione delle somme dovute a titolo di danno emergente e lucro cessante.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Caorle e della Città Metropolitana di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 il dott. Filippo Dallari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ordinanza n. 299 del 25-9-2014, il Comune di Caorle disponeva la revoca, ai sensi dell’art. 41, comma 1, lett. b) e c), dell’art. 42, comma 3, della legge regionale n. 63/1963 e degli artt. 33, comma 1, lett. b) e c), e 33, comma 3, del Regolamento del Comune di Caorle per la disciplina del trasporto non di linea acque di navigazione interna, dell’autorizzazione dallo stesso rilasciata in data 27-12-2011 alla società VE OU s.n.c. di AV NI e De RO FA (in seguito, VE OU) per l’esercizio del servizio pubblico non di linea per il trasporto di persone, noleggio con conducente, di cui alla legge regionale n. 65/1993, a seguito dell’accertamento, da parte del Comune di Venezia, di numerose violazioni del combinato disposto dell’art. 5- bis della legge n. 21/1992 e dell’art. 1, comma 1, lettera a), del Regolamento del Comune di Venezia che disciplina l’accesso dei natanti a motore al territorio di tale Comune e altresì della violazione dei provvedimenti di sospensione dell’autorizzazione allo svolgimento dell’attività, assunti dal Comune di Caorle in data 21-11-2012 e in data 19-7-2013.

1.1. Tale provvedimento e il conseguente decreto n. 2015/1 del 4-2-2015 di rigetto del ricorso amministrativo proposto al Presidente della Giunta Provinciale, venivano impugnati da VE OU con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e successivamente annullati con d.P.R. del 9-4-2024 in conformità al parere n. 280/2024 del Consiglio di Stato.

2. Con il ricorso in esame la società VE OU, a seguito della definizione del ricorso straordinario avanti al Presidente della Repubblica, ha agito innanzi a questo Tribunale contro il Comune di Caorle e la Città Metropolitana di Venezia per il risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell’annullata ordinanza n. 299 del 25-9-2014 di revoca della sua autorizzazione sostenendo che il Comune di Caorle non avrebbe effettuato “ le necessarie verifiche e controlli prima di emettere l’ordinanza di revoca, agendo in modo precipitoso e in violazione delle garanzie procedimentali previste dalla legge ”. Il provvedimento di revoca sarebbe stato assunto senza un’adeguata istruttoria e sarebbe basato su un’errata interpretazione normativa.

La ricorrente ha quindi chiesto:

- a titolo di danno emergente, “ le spese legali e amministrative sostenute per l’impugnazione dei verbali (i verbali di accertamento delle violazioni assunti dal Comune di Venezia) e del provvedimento di revoca” ;

- a titolo di lucro cessante, i “ mancati guadagni derivanti dall'impossibilità di esercitare l'attività di NCC durante il periodo di revoca”, da quantificarsi in Euro 82.215,50 annui, sulla base di “una proiezione del fatturato annuo della società per il periodo 2015-2024, ipotizzando un incremento del 5% annuo rispetto al fatturato storico”.

3. Il Comune di Caorle e la Città Metropolitana di Venezia si sono costituiti in giudizio contestando la sussistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi della responsabilità risarcitoria ed evidenziando il concorso di parte ricorrente nella causazione del danno in quanto VE OU avrebbe impugnato l’ordinanza di revoca con ricorso straordinario anziché con ricorso giurisdizionale e avrebbe omesso di avvalersi dei necessari mezzi cautelari anche avverso i provvedimenti di accertamento violazione del Comune di Venezia.

4. In vista della discussione del ricorso le parti hanno depositato memorie e repliche in cui hanno insistito nelle rispettive difese.

5. All’udienza pubblica del 21 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. L’azione risarcitoria proposta da parte ricorrente non può essere accolta.

7. Invero parte ricorrente ha dato atto dell’annullamento di alcuni dei verbali di accertamento di violazione sulla base dei quali è stato assunto il provvedimento di revoca della sua autorizzazione e il Consiglio di Stato nel parere, che ha portato all’annullamento di tale provvedimento di revoca in sede di ricorso straordinario, ha evidenziato “ che ai verbali richiamati nel provvedimento censurato non ha fatto seguito l’ordinanza ingiunzione ovvero la ordinanza ingiunzione, quando emessa, è stata annullata dall’Autorità giudiziaria. Ne segue che il provvedimento impugnato non era supportato da violazioni definitivamente accertate e in assenza di uno sviluppo amministrativo o di un esito giudiziale di interesse e/o favorevole per l’Amministrazione non possono costituire fondamento della contestata reiterazione dell’illecito ai fini della revoca dell’atto autorizzatorio.

13.-Peraltro, nel confermare il proprio interesse al giudizio parte ricorrente richiama la sentenza del Consiglio di Stato, Sez, V, n. 501/2024 del 15-1-2024, con la quale, in riforma di sentenza del T.A.R. per il EN n. 1066 del 22-9-2016, è stata dichiarata illegittima l’ordinanza del Comune di Venezia n. 310/2006 con la quale era stato istituito in Canal Grande di Venezia e di Murano una ZTL modulata a seconda del fatto che si fosse titolari di autorizzazione NCC rilasciata dal Comune di Venezia o dagli atri Comuni ricadenti nella Città Metropolitana di Venezia, limitando oltremodo il transito di questi ultimi. Il Consiglio di Stato ha altresì condannato il Comune di Venezia al risarcimento del danno a favore delle società appellanti.

Si osserva pure che il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza n. 6124/2021 del 31 agosto 2021 aveva già stigmatizzato la disparità di trattamento fra gli N.C.C. autorizzati del comune di Venezia e quelli che, invece, lo sono stati da altri comuni della Città Metropolitana di Venezia ” (cfr. Cons. Stato, Sez. I, parere, 21-2-2024, n. 280).

7.1. Tuttavia la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale (Cons. Stato, Ad. Plen., 23-4-2021, n. 7).

Pertanto è onere del danneggiato fornire compiuta prova di tutti i presupposti oggettivi e soggettivi dell’illecito (danno evento e danno conseguenza, nesso di causalità, illegittimità del provvedimento e colpa dell’amministrazione) (Cons. Stato, Sez. VI, 2-1-2018, n. 12).

In particolare quanto al presupposto soggettivo è stato precisato che la responsabilità dell’Amministrazione non può configurarsi in modo automatico dall’annullamento di un provvedimento illegittimo, essendo necessario accertare, oltre al nesso causale tra l’azione amministrativa e il danno lamentato, anche la sussistenza della colpevolezza o del dolo da parte dell’Amministrazione stessa (Cons. Stato, Sez. III, 14-1-2025, n. 230).

L’illegittimità del provvedimento amministrativo, anche laddove acclarata con l’annullamento giurisdizionale, costituisce solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere più o meno vincolato (quindi, l’ambito più o meno ampio della discrezionalità) della statuizione amministrativa. Invece, l’elemento psicologico della colpa della P.A. va individuato nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ossia in negligenze, omissioni d’attività o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili in ragione dell’interesse protetto di colui che ha un contatto qualificato con la P.A. stessa. La responsabilità dell’Amministrazione deve quindi essere negata quando l’Amministrazione ha posto in essere un errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (Cons. stato, Sez. V, 12-3-2021, n. 2151).

7.2. Nella fattispecie in esame, non risulta configurabile il presupposto soggettivo della responsabilità delle Amministrazioni resistenti.

L’errore, compiuto dal Comune di Caorle nell’adottare il provvedimento di revoca e dalla Città Metropolitana nel respingere il successivo ricorso amministrativo, non risulta inescusabile, stante la complessità giuridica e fattuale della posizione.

Se infatti, come affermato dal Consiglio di Stato il provvedimento di revoca “non era supportato da violazioni definitivamente accertate e in assenza di uno sviluppo amministrativo o di un esito giudiziale di interesse e/o favorevole per l’Amministrazione”, va rimarcato che lo stesso è stato assunto non solo in ragione delle reiterate violazioni accertate dal Comune di Venezia, ma altresì in considerazione delle ordinanze n. 331/2012 e n. 238 del 2013 con cui il Comune di Caorle aveva ordinato a VE OU di sospendere per quindici giorni la propria attività e ciononostante la società risultava avere proseguito la stessa, divenendo destinataria di ulteriori verbali di accertamento di violazione da parte del Comune di Venezia.

Il Comune di Caorle aveva quindi la necessità di intervenire tempestivamente per garantire l’effettività delle misure assunte e il mantenimento di una situazione di legalità.

7.3. La complessità della situazione giuridico-normativa in cui si sono trovate ad operare le Amministrazioni resistenti trova d’altra parte conferma nell’ordinanza n. 544/2013 e nella sentenza n. 1066 del 22-9-2016 (successivamente annullata da: Cons. Stato, Sez. V, 15-1-2024, n. 501) con cui questo Tribunale Amministrativo aveva respinto il ricorso proposto da altri operatori economici avverso le limitazioni imposte dal Comune di Venezia alla circolazione all’interno della ZTL delle imbarcazioni autorizzate al piccolo noleggio per trasporto persone da Comuni diversi evidenziando che “ lo stesso art. 3 del D.L.13 agosto 2011, n. 138 prevede che la liberalizzazione delle iniziative e delle attività economiche trovi un limite nelle disposizioni indispensabili, tra l’altro, per la protezione della salute umana e della conservazione dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale, con la conseguenza che le restrizioni di cui si discute appaiono giustificate e non in contrasto con i principi e la disciplina relativi alla libertà di stabilimento, di circolazione e di liberalizzazione economica, in considerazione del delicato equilibrio dell’ecosistema lagunare che si intende preservare e della stessa esigenza di garantire la sicurezza dei trasporti acquei”.

In definitiva, in ragione dell’assoluta peculiarità del centro storico di Venezia, per il Comune di Caorle l’illegittimità delle plurime violazioni accertate dal Comune di Venezia non era certo evidente.

8. Quanto al danno risarcibile, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che spetta all’impresa danneggiata offrire la prova dell’utile che in concreto avrebbe conseguito poiché nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento ( ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.); quest’ultimo, infatti, in tanto si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare l’asimmetria informativa tra amministrazione e privato la quale contraddistingue l’esercizio del pubblico potere ed il correlato rimedio dell’azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del predetto principio dispositivo sancito in generale dall’art. 2697, primo comma, c.c. (Cons. Stato, Ad. Plen., 12-5-2017, n. 2).

Tale rigorosa prova non risulta essere stata fornita nella fattispecie.

Quanto al danno emergente va peraltro rimarcato che non possono essere oggetto di risarcimento le spese giudiziali relative ad altri giudizi, le quali sono liquidate nell’ambito di questi dai giudici competenti.

Quanto al lucro cessante, i modelli unico prodotti non possono ritenersi di per sé idonei a fornire adeguata prova degli utili precedentemente percepiti dall’esercizio dell’attività di noleggio con conducente, in quanto documenti riferibili allo stesso ricorrente e privi dei dati minimi necessari.

Inoltre, come evidenziato dal Comune, sarebbe stato risarcibile solo il mancato guadagno relativo ai primi due anni dal provvedimento di revoca dell’autorizzazione, in quanto successivamente VE OU avrebbe potuto richiedere al Comune una nuova autorizzazione.

In ogni caso il mancato utile sarebbe spettato nella misura integrale, solo nel caso di dimostrazione di non aver utilizzato o potuto altrimenti utilizzare le proprie risorse. In difetto di tale dimostrazione, può presumersi che l’impresa abbia riutilizzato mezzi e manodopera per altri servizi ovvero che avrebbe potuto riutilizzare, usando l’ordinaria diligenza dovuta al fine di non concorrere all’aggravamento del danno, a titolo di aliunde perceptum vel percipiendum (Cons. Stato, Ad. Plen., 12-5-2017, n. 2).

9. Per completezza va altresì rilevato che l’art. 30, comma 3, c.p.a., nel prevedere che nel determinare il risarcimento, “ il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti ”, pur non evocando in modo esplicito il disposto dell’art. 1227, comma 2, c.c., afferma che l'omessa attivazione degli strumenti di tutela previsti – ivi compresa la tutela cautelare - costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l’ordinaria diligenza. Di qui la rilevanza sostanziale, sul versante prettamente causale, dell’omessa o tardiva impugnazione come fatto che preclude la risarcibilità di danni che sarebbero stati presumibilmente evitati in caso di rituale utilizzazione dello strumento di tutela specifica predisposto dall’ordinamento a protezione delle posizioni di interesse legittimo onde evitare la consolidazione di effetti dannosi (Cons. Stato, Ad. Plen., 23-3-2011, n. 3).

In ogni caso non sarebbero quindi risarcibili i danni che parte ricorrente avrebbe potuto evitare impugnando, con la relativa istanza cautelare, il provvedimento di revoca della sua autorizzazione in sede giurisdizionale e altresì chiedendo al giudice ordinario la sospensione dei provvedimenti di accertamenti di violazione assunti dal Comune di Venezia.

10. Il ricorso deve pertanto essere respinto.

11. In ragione delle peculiarità della fattispecie sussistono tuttavia le condizioni per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Filippo Dallari, Primo Referendario, Estensore

Alberto Ramon, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Filippo Dallari	Leonardo Pasanisi

IL SEGRETARIO