Pubblicato il 23/12/2025

N. 01207/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00046/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 46 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Due Lune S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Carlo Maria Mannironi, Jacopo Fiori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mattia Pani, Andrea Secchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di San Teodoro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaele Soddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Sassari, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare degli effetti,

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

delle Linee guida Regione Sardegna per la formazione dei Piani di Utilizzo dei Litorali, del PUL e degli atti successivi;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti proposti dalla ricorrente in data 11 marzo 2025:

per l’annullamento della variante del PUL di San Teodoro e delle Linee guida regionali per la predisposizione dei PUL.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna e del Comune di San Teodoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Due Lune S.r.l.”, in qualità di proprietaria del “Due Lune Resort Golf e Spa” situato nel Comune di San Teodoro, nonché di titolare dall’anno 2004 di una concessione demaniale per l’occupazione della spiaggia, per una superficie pari a mq. 250, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, la delibera con la quale il Consiglio comunale di San Teodoro ha approvato il Piano di utilizzo dei litoranei, pubblicato sul BURAS in data 24 ottobre 2019.

2. La ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti impugnati, previa sospensione cautelare dei loro effetti, lamentando:

I. l’eccesso di potere per arbitrarietà, genericità e contraddittorietà manifesta, nonché il difetto assoluto di istruttoria e di motivazione. In sintesi, il PUL sarebbe illegittimo nella parte in cui, in recepimento di quanto previsto dalle Linee guida regionali, ha vietato il rilascio di concessioni demaniali marittime su spiagge di lunghezza inferiore a 150 metri, individuando apoditticamente un limite non basato su alcuno studio. Con riferimento specifico alla spiaggia di Puntaldìa, la ricorrente ha osservato che la stessa ha potuto mantenere inalterate le proprie caratteristiche in ragione del fatto che è sempre stata frequentata pressoché soltanto dagli utenti dell’Hotel Due Lune che, con proprio personale, ne ha sempre curato la pulizia e la conservazione, anche durante il periodo invernale. Ne deriverebbe, a suo giudizio, che privarla della concessione esistente, sottraendola in futuro a qualsiasi concessione sarebbe una scelta totalmente immotivata e contraddittoria, avuto riguardo alle esigenze di tutela a essa sottese;

II. la violazione degli articoli 21 e 23 delle NTA del PUC del Comune di San Teodoro, delle Linee guida regionali per la predisposizione del PUL; della convenzione sottoscritta in data 12 giugno 2015, nonché l’eccesso di potere per arbitrarietà, genericità e contraddittorietà manifeste, difetto assoluto di istruttoria e di motivazione. In sintesi, la ricorrente ha lamentato il contrasto tra il PUL approvato (in difformità con il Piano adottato) e il PUC in vigore, nella parte in cui il primo ha previsto l’installazione di un chiosco per il noleggio di lettini sdraio e ombrelloni sul retro della spiaggia di Puntaldìa, nella parte inclusa in Zona F/1 nella quale, secondo il PUC, detta opera non è consentita. Inoltre, il PUL non avrebbe previsto in modo adeguato i servizi igienici e parcheggi per i nuovi utenti della spiaggia; la disciplina del PUL, pertanto, “[…] arreca un danno gravissimo all’Hotel Due Lune privandolo della concessione su un’area limitata della spiaggia, servizio fondamentale per i suoi ospiti. È facile prevedere una disordinata occupazione della spiaggia, con grave pregiudizio per quanto riguarda la conservazione della stessa. Essendo l’Hotel a due passi da questa, sono certi il disagio e i pericoli che il passaggio incontrollato di persone creerà ai suoi clienti in termini di confusione, igiene e sicurezza” (v. pagina 12 del ricorso introduttivo);

III. la violazione dell’art. 1, comma 682 – 683 della legge n. 145/2108, delle Linee guida regionali per la predisposizione del PUL, nonché l’eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifeste, perplessità, la violazione del principio di buona amministrazione e della Direttiva 2006/123/CE. La ricorrente ha esposto che l’art. 16 delle vigenti Linee Guida stabilisce che le concessioni in corso di vigenza, che non trovino capienza nel PUL, permarranno nel sito sino alla scadenza dettata dalle predette norme sino al 31 dicembre 2020, “ove non sussistano gravi motivi di pubblico interesse che ne impongano la rimozione, attinenti a tutela ambientale e paesaggistica, accertati a seguito di procedura di VAS” . Tuttavia, la legge 145/2018 ha esteso la durata di tutte le concessioni in essere al 31 dicembre 2009 sino al 31 dicembre 2033, con la conseguente illegittimità dell’art. 16 delle Linee guida vigenti e, di conseguenza, anche quella del PUL di San Teodoro che, avendo recepito il sopra citato limite temporale, non ha previsto – come dettato dall’art. 16 – il prolungamento delle concessioni demaniali sino al 2033, come misura di salvaguardia per i titolari delle stesse, né alcun criterio per il loro riposizionamento;

IV. la violazione degli articoli 20 e 21 della legge regionale n. 45/1989 e della legge n. 241/1990 in ragione delle difformità esistenti tra il Piano adottato e quello successivamente approvato, caratterizzato da modifiche sostanziali che avrebbero richiesto il riavvio del procedimento, per consentire a tutti i soggetti privati interessati di parteciparvi, oltre al nuovo svolgimento della procedura di VAS. Tra le difformità più significative, la ricorrente ha segnalato come nel PUL approvato la disciplina delle concessioni demaniali sia stata ampiamente modificata, con la previsione di un numero maggiore delle stesse – oggi 30, con differenti dislocazioni rispetto alla 17 previste dal Piano adottato – alle quali si aggiungono 14 concessioni relative a chioschi, per un totale di 44 concessioni (contro le 36 complessive del Piano adottato).

3. Il Comune di San Teodoro e la Regione Autonoma della Sardegna si sono costituito in giudizio, rispettivamente in data 27 gennaio 2020 e 7 febbraio 2020, per resistere all’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare.

4. All’esito dell’udienza camerale del 12 febbraio 2020 il Collegio, con l’accordo delle parti, ha disposto la riunione al merito dell’istanza cautelare.

5. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 11 marzo 2025, la ricorrente ha domandato l’annullamento degli atti indicati in epigrafe e, segnatamente, della determinazione della Regione Sardegna, Direzione Generale Pianificazione Urbanistica, Servizio tutela del paesaggio Sardegna settentrionale nord-est in data 24 gennaio 2025, n. 94, di approvazione ai sensi dell’art. 9 della L.R. n. 28/1998, della variante al Piano di Utilizzo dei Litorali del Comune di San Teodoro.

5.1. La ricorrente ha lamentato:

I. la violazione degli articoli 69, 70, 88 e 89 del d.lgs. n. 112/1998, degli articoli 3, comma secondo, e 40 della legge regionale n. 9/2006, dell’art. 16, comma 3, lett. d) della legge regionale n. 2/2007, l’incompetenza, nonché la violazione dell’art. 27 dello Statuto regionale. In particolare, la ricorrente ha censurato l’incerta natura giuridica della disposizione che impedisce il rilascio di concessioni demaniali marittime in favore di strutture ricettive nelle spiagge più corte di 150 m, in ragione della mancanza di concertazione con lo Stato o, in subordine, della violazione della competenza specificamente attribuita alla Conservatoria delle Coste;

II. la violazione del PPR; degli articoli 135, 142, 143 e 145 del d.lgs. n. 42/2006 e sotto vari profili degli articoli 41 e 117 della Costituzione, norme che sarebbero violate dalla disposizione dettata dalla Regione per le spiagge più corte di 150 metri, dal momento che esclude aprioristicamente la possibilità di sfruttarle economicamente in mancanza di una effettiva (e dimostrata) ragione;

III. l’eccesso di potere nelle figure sintomatiche dell’illogicità, contraddittorietà manifesta, irragionevolezza, difetto di istruttoria e di motivazione. Nel dettaglio, la ricorrente ha evidenziato come la condizione per il rilascio delle concessioni demaniali marittime imposta dalle Linee guida regionali non trovi identica o analoga previsione in nessuna delle altre regioni;

IV. la violazione delle linee guida della RAS per la predisposizione del PUL approvate con DGR n. 10/5 del 21 febbraio 2017, 4 giugno 2020, n. 28/2 e 9 luglio 2020, n. 35/12, la violazione dell’art. 29 della LR Sardegna n. 23/1985, nonché l’eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e contraddittorietà manifesta. Nel dettaglio, la ricorrente ha evidenziato che la variante al PUL non ha eliminato i vizi originari denunciati con il ricorso, con specifico riferimento alle disposizioni riguardanti la spiaggia e il parcheggio a servizio dell’Hotel Due Lune, disposizioni che ledono i diritti e gli interessi della ricorrente.

Inoltre, il PUL ha previsto, per la spiaggia della Marina di Puntaldia, un numero di 225 bagnanti, numero in concreto mai raggiunto in precedenza, date la limitata superficie della stessa e la presenza della concessione demaniale marittima a favore dell’albergo situato alle spalle dell’arenile, senza prevedere altresì i posti auto necessari a soddisfare la domanda dei potenziali nuovi utenti, in quanto i parcheggi esistenti sono destinati «a uso delle residenze» e i parcheggi destinati a tutti gli utenti sono soltanto quelli esistenti a ridosso della spiaggia de La NT (e sono stati previsti in numero insufficiente) e regolamentati dal Piano nella parte denominata La NT Nord;

II. la violazione degli artt. 3, 20-bis, 21 e 22-bis della Legge Regionale della Sardegna n. 45/1989 e dell’art. 15 delle N.T.A. del PPR in quanto il Comune di San Teodoro non avrebbe potuto procedere all’approvazione del PUL e della variante in assenza del sovraordinato Piano Urbanistico Comunale “di adeguamento al PPR e al PAI” dato che secondo l’art. 21 della LR n. 45/1989 il Piano di Utilizzo dei Litorali costituisce uno strumento urbanistico attuativo del PUC.

6. In previsione della trattazione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm. Il Comune di San Teodoro ha eccepito, tra le altre cose: 1) l’inammissibilità del ricorso per carenza di un interesse attuale e concreto, considerato che il PUL non avrebbe prodotto alcuna lesione immediata nella sfera giuridica della ricorrente e conterrebbe una clausola di salvaguardia idonea a neutralizzare ogni potenziale lesione attuale.

7. All’udienza pubblica del 17 dicembre 2025, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono inammissibili.

1.1. Ad avviso del Collegio, infatti, visti gli atti di causa e tenuto conto delle specifiche censure articolate dalla ricorrente, l’impugnazione principale e i motivi aggiunti vanno dichiarata inammissibili per carenza allo stato di un interesse concreto e specifico all’annullamento degli atti impugnati, come eccepito anche dall’Amministrazione comunale.

Più nel dettaglio, ai fini della decisione, il Collegio fa espresso rinvio, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), cpa, alle sentenze del T.A.R. Sardegna nn. 797/2025, 88/2024 (in termini, v. anche sentenza 472/2025 di questo Collegio) che, su fattispecie analoga alla presente, hanno ritenuto che: “[…] Invero, con il Piano di Utilizzo dei Litorali il Comune ha inteso disciplinare l’utilizzo delle aree demaniali marittime e gli ambiti di retro spiaggia ad esse attigue, dimensionando e localizzando per il futuro i servizi di supporto alla balneazione e le infrastrutture per l’accesso alla spiaggia, così da garantire la fruizione sostenibile del sistema costiero e delle sue risorse, in linea con gli indirizzi programmatici, locali e sovralocali, e con le scelte ambientali e urbanistiche operate dall’Ente.

Rispetto alle scelte ampiamente discrezionali contenute in tale atto, la ricorrente contesta all’Amministrazione di avere circoscritto molte delle aree attualmente date in concessione alla Società e di averne eliminate talune, senza salvaguardare espressamente le concessioni attualmente in essere, prorogate dal legislatore nazionale (al momento della proposizione del ricorso) fino al 31.12.2020 ex art. 1 comma 18 del D.L. n. 194/2009 e fino al 31.12.2033 ex art. 1 commi 682 e 683 della Legge n. 145/2018, ed anzi stabilendo nel Regolamento d’uso all’art. 16 rubricato “Norme transitorie”, che “... le attività turistico-ricreative e servizi di supporto alla balneazione esistenti sono tenute ad adeguarsi entro 6 mesi dalla entrata in vigore del piano di utilizzo dei litorali ...”, e prevedendo all’art. 14 che: “il piano di utilizzazione dei litorali costituisce ragione di pubblico interesse che giustifica la revoca, ai sensi dell’art. 42 del codice della navigazione, delle concessioni in contrasto con il piano stesso e che non si adeguano alle prescrizioni dello stesso”.

Tuttavia, come eccepito dal Comune in giudizio, gli artt. 14 e 16 del “Regolamento d’uso” allegato al PUL che la ricorrente pone alla base delle doglianze articolate - lamentando che da esse si trarrebbe prova del fatto che col PUL approvato l’Ente ha inteso incidere direttamente sulle concessioni in essere in violazione della proroga stabilita dal legislatore nazionale - non hanno trovato attuazione da parte del Comune, il quale non ha infatti emesso alcuno specifico atto volto ad annullare o ridurre le concessioni in essere da subito, come lamenta invece la ricorrente.

Al contrario, anche in giudizio, nella memoria depositata il 13.12.2024 (vedi pagine 4 e 5) sul punto il Comune ha evidenziato: “giova, inoltre, rappresentare come le lamentate previsioni contenute negli artt. 14 e 16 del “Regolamento d’uso”, oltre a non essere state ancora applicate in concreto dal Comune di Arzachena, non lo potranno essere, neppure, in futuro atteso il sopravvenuto mutamento delle competenze in materia di rilascio e di revoca delle concessioni demaniali marittime, trapassate, ora, in capo alla Regione Autonoma della Sardegna. Dette previsioni, pertanto, nelle more del presente giudizio, hanno perso la loro attualità e tutta la loro potenzialità lesiva. La durata delle concessioni demaniali marittime, inoltre, come visto, viene disciplinata dal Legislatore nazionale”, aggiungendo altresì (vedi pagina 10) che “le disposizioni censurate contenute agli artt. 4, 6 e 14 del “Regolamento d’uso” riguardano le concessioni demaniali marittime future e non quelle preesistenti, le quali continueranno nella loro vigenza fino alla scadenza naturale. Ciò è più che sufficiente per affermare che le disposizioni regolamentari denunciate non arrecano alcun danno alla Società Ricorrente che le ha, quindi, vanamente impugnate. La censura, pertanto, non è in alcun modo assistita da un concreto ed attuale interesse alla sua proposizione essendo, come è evidente, del tutto inammissibile. Invero, esse non valgono ad azzerare le facoltà dei concessionari già assentite né a vietare loro le attività che “rappresentano il consueto ed ordinario utilizzo delle aree demaniali”, così scongiurando i rischi lamentati dalla ricorrente, e dimostrando l’effettiva insussistenza di un interesse attuale e concreto all’odierna impugnazione del PUL nei termini prospettati in ricorso, in parte peraltro superati dalla normativa sopravvenuta in corso di causa (vedi Legge n. 118/2022; D.L. n. 198/2022 convertito in Legge n. 14/2023, L.R. n. 7/2021)” .

2. Analogamente, anche nel caso oggetto dell’odierno giudizio le prescrizioni del P.U.L., ritenute lesive dalla ricorrente, non sono state oggetto né di spontanea attuazione, né tantomeno sono state attuate dall’Amministrazione mediante i necessari atti applicativi che avrebbero potuto in concreto rendere attuale la lesione alla sfera giuridica dei ricorrenti. Ciò vale tanto per il PUL del 2019, rispetto al quale la ricorrente non ha evidenziato alcun concreto pregiudizio maturato in corso di causa, quanto per la Variante generale sopravvenuta in corso di causa.

Non può deporre in senso contrario quanto dalla ricorrente osservato in ordine al fatto che la disciplina del PUL “[…] arreca un danno gravissimo all’Hotel Due Lune privandolo della concessione su un’area limitata della spiaggia, servizio fondamentale per i suoi ospiti. È facile prevedere una disordinata occupazione della spiaggia, con grave pregiudizio per quanto riguarda la conservazione della stessa. Essendo l’Hotel a due passi da questa, sono certi il disagio e i pericoli che il passaggio incontrollato di persone creerà ai suoi clienti in termini di confusione, igiene e sicurezza” (v. pagina 12 del ricorso introduttivo).

È di tutta evidenza, a giudizio del Collegio, come la ricorrente abbia allegato un pregiudizio meramente teorico, non sussistente all’attualità considerato peraltro che la sua concessione è tuttora in essere e lo stesso PUL ne prevede la salvaguardia fino alla scadenza prevista dalle normative regionali e statali applicabili. La lamentata lesione, pertanto, si potrà concretizzare, legittimando la proposizione al ricorso, soltanto se e quando l’Amministrazione comunale darà concreta attuazione a quanto previsto dal PUL con riferimento alle aree concedibili nella spiaggia di Puntaldìa. Allo stato, non può porsi la questione, atteso che la stessa ricorrente è titolare di concessione su tale spiaggia, che l’efficacia della stessa non è stata pacificamente incisa dal PUL e che la durata del periodo transitorio di perdurante efficacia del titolo non è oggetto del presente giudizio. Né può configurarsi, in senso contrario, un teorico interesse alla contendibilità della risorsa demaniale, atteso che allo stato quella risorsa è già assegnata al ricorrente, con la conseguenza che si tratta di un interesse comunque non attualmente suscettibile di protezione.

Da quanto finora esposto deriva che il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per carenza di un interesse attuale e concreto, non essendosi ancora verificata alcuna lesione alla sfera giuridica della ricorrente che potrà manifestarsi solo se e quando l’Amministrazione comunale darà attuazione al PUL mediante ulteriori atti attuativi, allo stato del tutto assenti, e rispetto ai quali potranno essere eventualmente fatti valere i vizi dell’atto pianificatorio presupposto.

Ciò vale, logicamente, anche per le norme regionali impugnate e per quanto concerne i criteri e il potere esercitato dalla Regione nella individuazione delle spiagge concedibili nelle Linee guida per la predisposizione dei PUL. Devono poi rimanere fermi due rilievi: 1) la disciplina regionale impugnata consente di approvare i piani di utilizzo dei litorali senza il necessario presupposto di uno strumento urbanistico generale approvato in adeguamento al piano paesaggistico regionale, ma, al contempo, prevede comunque la valutazione paesaggistica regionale di conformità del piano di utilizzo dei litorali con i valori del Piano Paesaggistico Regionale sovraordinato; 2) le valutazioni in ordine all’individuazione delle aree in cui è possibile il rilascio di concessioni demaniali, nonché l’estensione delle stesse e la tipologia di concessione da rilasciare rientrano pacificamente nell’ambito delle valutazioni discrezionali dell’Autorità amministrativa con la conseguenza che sono censurabili soltanto a fronte di illogicità e irrazionalità evidenti. Nel caso di specie, siffatti profili non paiono emergere, dato quanto evidenziato dall’Amministrazione in merito alle ragioni della scelta compiuta per le spiagge di modeste dimensioni, rispetto alle quali l’Amministrazione esposto che “Il divieto concernente il rilascio di concessioni per le spiagge di misura ridotta rientra dunque tra le misure atte a garantire la libera fruizione dei litorali nell'ottica di un contemperamento del soddisfacimento degli interessi pubblici e di uso pubblico e con le esigenze delle attività economiche esercitate sulle aree demaniali, in linea con i citati principi richiamati nelle Linee Guida regionali” (v. pagina 6 della memoria del 13 novembre 2025). Si tratta, evidentemente, di un interesse pubblico apprezzabile, che può giustificare anche limitazioni all’esercizio dell’attività d’impresa, come lamentato dalla ricorrente, ferma restando che tale valutazione dovrà essere svolta quando tale pregiudizio si manifesterà realmente.

3. In ogni caso, per completezza, il Collegio osserva nel merito quanto segue.

In ordine ai parcheggi in zona Punta Sabbatino, è emerso come nel PUL approvato sia stata meramente rettificata una misurazione indicata precedentemente in modo errato, senza modificarne sagoma o localizzazioni. Del tutto infondate sono le censure relative alla previsione di un punto di ristoro nella parte alta della spiaggia La NT di San Teodoro, o alle dimensioni del litorale previsto come possibile oggetto di concessioni: posto che in entrambi i casi non si vede quale sia la lesione attuale, è emerso come sin dal 2017 l’Amministrazione abbia autorizzato per il periodo estivo il posizionamento di un chiosco – bar nella stessa area, mentre l’area concedibile è stata quantificata in diminuzione.

Infine, le modifiche apportate in accoglimento delle osservazioni e dei pareri non hanno comportato un mutamento delle caratteristiche essenziali del PUL e dei criteri che hanno presieduto alla sua impostazione, fermo restando che la ricorrente non ha neanche indicato in che termini concreti avrebbe potuto condurre l’Ente a diverse valutazioni discrezionali.

Concludendo, il Collegio osserva che anche a voler scrutinare nel merito le censure svolte dalla ricorrente, le stesse devono ritenersi infondate o perché volte a contestare il merito delle scelte amministrative, o comunque perché non idonee a far emergere l’illogico o distorto esercizio del potere pianificatorio da parte dell’Ente locale. Conseguentemente, tutti i motivi del ricorso principale e dei motivi aggiunti devono ritenersi in larga parte inammissibili e, in ogni caso, infondati nel merito; ne deriva, altresì, l’assoluta irrilevanza della questione di legittimità costituzionale formulata dalla ricorrente.

4. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie esaminata e della natura in rito della decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IT RU, Presidente

Andrea Gana, Referendario, Estensore

Silvio Esposito, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	IT RU

IL SEGRETARIO