Pubblicato il 04/02/2026

N. 00206/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01960/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1960 del 2022, proposto da:
TD IM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Rizzo, Paolo Rizzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Montecorice, non costituito in giudizio;

per l'annullamento:

a) ove necessario e per quanto di ragione, della deliberazione del consiglio comunale di Montecorice n. 33 del 30 dicembre 2021, avente ad oggetto “Proposta di accordo di programma da parte di TD IM. Provvedimenti” e dell'allegata proposta di delibera, a firma congiunta del Sindaco e del Responsabile del Servizio;

b) di ogni altro atto anteriore, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 22 dicembre 2025 il dott. MA LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La TD IM s.r.l. (di seguito: TD) aveva presentato al comune di Montecorice richiesta, prot. n. 1280 del 4 marzo 2019, per il rilascio di un permesso a costruire mediante accordo di programma, ai sensi dell'art. 12 L.R. Campania n. 16/2004, come modificato dall'art. 5 del Reg. Regione Campania n. 5/2011.

La richiesta di permesso era relativa ad un progetto per realizzare una “Struttura turistico ricettiva a rotazione d’uso”, nella frazione di Agnone, in area censita in catasto al foglio 22, particelle 321, 322, 324, 325 e 326, ricadente in zona omogenea appartenente alla categoria B, Satura (Ambiti a tessuto edilizio consolidato), B1 – Città esistente, a prevalente destinazione residenziale secondo il vigente PUC, , sottoposta a vincolo paesaggistico-ambientale secondo sia il Piano Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni, zona D – urbana e urbanizzabile, sia dal Piano territoriale paesistico del Cilento Costiero, ricadente in zona R.U.A. – Recupero urbanistico, edilizio e di restauro paesistico-ambientale ed alle norme dettate dal d. lgs 42/2004.

A sostegno della richiesta, TD ha rappresentato che, nel vigore del pregresso Piano di Fabbricazione di Montecorice – che classifica l’area interessata come zona omogenea di Sviluppo turistico - il progetto, previo espletamento di apposita conferenza di servizi e sottoscrizione di apposita convenzione urbanistica, era stato già assentito, a beneficio della GIDO Costruzioni s.r.l. - alienante dell’area in favore della ricorrente TD - con provvedimento autorizzativo unico SUAP Cilento n. 1305 del 12 ottobre 2011; il progetto era tuttavia decaduto per infruttuoso decorso del termine fissato per il completamento delle opere, ai sensi dell’art. 15, comma 4, del d.p.r. n. 380/2001, nonché per effetto della sopravvenuta disciplina dettata dal nuovo PUC, che stabilisce l’inedificabilità della zona B1.

Ciò aveva indotto la TD, con istanza prot. n. 1280 del 4 marzo 2019, a richiedere al comune il rilascio di un nuovo permesso di costruire, avente per oggetto l’identico progetto, previa stipula di un accordo di programma finalizzato all’approvazione di una variante puntuale al vigente PUC.

Osservava la ricorrente che il progetto, oltre ad essere stato già vagliato positivamente nella sua versione originaria dall’amministrazione comunale con la delibera consiliare n. 29 del 30 novembre 2009, nonché dalle competenti autorità tutorie per i profili paesaggistico-ambientale, continua a risponde ai requisiti d’interesse pubblico, in quanto relativo ad una struttura turistico-ricettiva che, procura utilità all’amministrazione comunale quali, tra le altre, il definitivo incameramento degli oneri concessori corrisposti in relazione al provvedimento autorizzativo unico n. 1305 del 12 ottobre 2011, l’acquisizione gratuita, in via transattiva, di un’area in proprietà della TD, occupata sine titulo dall’ente locale, nonché di ulteriori aree da destinare a parcheggio pubblico. Questi elementi di rispondenza all’interesse pubblico consentono il ricorso al modulo procedimentale convenzionale, come stabilito dall’art. 12 della legge regionale Campania n. 16/2004 e dall’art. 5 del Regolamento Regione Campania n. 5/2011.

2.- Non avendo ricevuto riscontro, TD, con ricorso proposto ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. ed iscritto al R.G. n. 1105/2019, ha chiesto a questo TAR l'accertamento del silenzio inadempimento serbato dal Comune di Montecorice sulla sua richiesta prot. n. 1280 del 4 marzo 2019, “volta al rilascio del permesso di costruire con accordo di programma per la realizzazione di una struttura turistico-ricettiva a rotazione d'uso”, con conseguente condanna dell’amministrazione a pronunciarsi.

Con sentenza n. 2262 del 24 dicembre 2019, questo TAR, in accoglimento del ricorso, ha dichiarato l’illegittimità del silenzio inadempimento serbato dal comune e gli ha quindi ordinato “di provvedere entro il termine di 60 giorni decorrenti dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza” procedendo con una “verifica preliminare di fattibilità amministrativa, urbanistica e ambientale del progetto”, tipica del primo segmento istruttorio.

In data 13 gennaio 2020, la TD ha notificato la sentenza al Comune di Montecorice.

Con provvedimento prot. n. 1513 del 6 marzo 2020, avente ad oggetto: “Permesso di Costruire con accordo di programma, istanza prot. n. 1280 del 4/03/2019 - Sentenza Tar Campania, Salerno, n. 2262/2019 – Adempimento”, l’Amministrazione comunale ha rigettato l’istanza prot. n. 1280 del 4 marzo 2019, presentata da TD, non avendo ravvisato la sussistenza dei presupposti di fattibilità amministrativa, urbanistica ed ambientale del progetto proposto, in quanto incompatibile con la destinazione urbanistica impressa all'area in questione dal sopravvenuto e vigente PUC del Comune di Montecorice.

3.- Per l’annullamento del diniego, è insorta la società ricorrente con altro ricorso avanti questo TAR, iscritto al n. R.G. 792 del 2020.

3.1.- Con sentenza n. 1153 del 15 settembre 2020, il TAR, ravvisata la fondatezza del primo motivo di censura e assorbiti gli altri, ha accolto il ricorso, con conseguente annullamento del diniego. A sostegno della decisione il TAR ha, tra l’altro, rilevato:

- << (...) è, dunque, evidente che la verifica che, a norma dell’art. 5, comma 3, del r. r. Campania n. 5/2011, il Responsabile dell’Area Governo del Territorio del Comune di Montecorice sarebbe stato chiamato a svolgere, in vista dell’approvazione o meno del rassegnato progetto di realizzazione di una struttura turistico-ricettiva a rotazione d’uso, non avrebbe potuto concernere anodinamente la conformità di quest’ultimo alle previsioni del PUC vigente, e, in particolare, alla destinazione urbanistica di zona (B satura, “Ambiti a tessuto edilizio consolidato” – B1, “Città esistente, a prevalente destinazione residenziale”) riservata all’area di intervento: perché, in questo caso, il responso negativo sarebbe stato tanto scontato da scoraggiare in radice qualsivoglia iniziativa edificatoria e perché ad essere richiesto dalla T. era non già un ordinario permesso di costruire, bensì, invece e proprio, la variante puntuale a detta destinazione urbanistica di zona, che – come già annotato dalla Sezione nella citata sentenza n. 2262 del 24 dicembre 2019 – avrebbe potuto recepirsi o meno in un accordo di programma sulla scorta di apposita valutazione circa la sua fattibilità amministrativa, urbanistica ed ambientale e circa la sua apprezzabilità sul piano dell’interesse pubblico”;

- laddove, cioè, per «fattibilità amministrativa, urbanistica ed ambientale dello studio preliminare di accordo di programma» non era da intendersi tout court – come erroneamente assunto dall’amministrazione comunale intimata – la conformità del progetto proposto rispetto al vigente PUC del Comune di Montecorice, ma, piuttosto, la variabilità della disciplina di zona da quest’ultimo dettata, avuto riguardo sia alla cornice normativa di riferimento (costituita dalle cogenti e inderogabili disposizioni della disciplina di rango primario e subprimario e della pianificazione sovraordinata, nonché dalle linee di impostazione dello strumento urbanistico generale) sia al contesto territoriale di ubicazione dell’intervento (quanto, ad es., alle concrete caratteristiche naturalistiche e geomorfologiche del paesaggio e storico-architettoniche dell’edificazione circostante, al livello di urbanizzazione primaria e secondaria raggiunta dal comparto, alla capacità insediativa disponibile in rapporto alla densità abitativa, al locale andamento demografico, alla raccordabilità in concreto – e non in astratto – della peculiare struttura turistico-ricettiva progettata con la vigente destinazione residenziale di zona, ecc.);

- di qui, allora, l’erroneità, il travisamento, il deficit istruttorio e motivazionale infirmanti l’iter logico sotteso all’impugnata determinazione declinatoria; … >>.

3.2.- La sentenza del TAR n.1153 del 2020, in data 29 settembre 2020, è stata notificata al comune di Montecorice che, tuttavia, non vi ha dato esecuzione.

Pertanto, la T.D.F. IM S.r.l. ha proposto nei confronti di quest’ultimo ricorso per l’ottemperanza, iscritto al n. R.G. 1708 del 2020.

In accoglimento di tale ultimo ricorso, questo TAR, con sentenza n. 811 del 29 marzo 2021, ha ordinato al Comune di Montecorice di dare esecuzione, in favore della parte ricorrente, alla sentenza dello stesso TAR n. 1153 del 2020, “mediante adozione di un nuovo provvedimento sull’istanza del 4.3.2019, prot. n.1280, nonché mediante rimborso del contributo unificato (€ 650,00), versato nel giudizio con essa definito, nel termine di 90 giorni dalla comunicazione in forma amministrativa o dalla notifica della sentenza”.

Non avendo l’amministrazione comunale dato esecuzione nel termine assegnatole, con atto trasmesso a mezzo PEC il 27 settembre 2021, la ricorrente ha chiesto l’insediamento del Commissario ad acta, già nominato con la sentenza n. 811/2021 nella persona del Prefetto di Salerno o suo delegato, allo scopo di provvedere in sostituzione del comune inadempiente.

Ha fatto seguito la nota della Prefettura di Salerno, trasmessa a mezzo PEC il 28 settembre 2021, con cui sono stati assegnati al Comune di Montecorice ulteriori 30 giorni per dare ottemperanza alla sentenza, pena insediamento del Commissario ad acta.

Quindi, con nota del 27 ottobre 2021, avente ad oggetto “Permesso di Costruire con accordo di programma, istanza prot. n.1280 del 4/03/2019 – Sentenza Tar Campania, Salerno, n.2262/2019 – Adempimento”, trasmessa in pari data a mezzo PEC alla ricorrente, il Comune di Montecorice ha invitato la società a produrre una proposta progettuale prima della eventuale convocazione di servizi per consentire all’ente locale di dare esecuzione alla sentenza, verificando preliminarmente la fattibilità amministrativa, urbanistica ed ambientale dello studio preliminare dell’accordo di programma, nonché la sua apprezzabilità sul piano sul piano dell’interesse pubblico nel rispetto da quanto disposto dal Tar Campania con sentenza n.1153/2020.

La società TD IM, con nota prot. n. 9287 del 16 novembre 2021, ha inoltrato al comune di Montecorice la proposta progettuale nei termini richiesti, con allegati, concernente l’accordo di programma in questione.

Non avendo, tuttavia, il comune di Montecorice fornito riscontro, con nota del 10 maggio 2022, TD ha di nuovo diffidato l’amministrazione comunale e, in sua sostituzione, il Prefetto di Salerno o suo delegato, già nominato quale Commissario, al compimento degli atti necessari all’esecuzione della sentenza n. 811/2021.

Con decreto prefettizio prot. n. 97495 del 15 giugno 2022, è stata delegata la dott.ssa R.S.A., funzionario amministrativo in servizio presso la Prefettura di Salerno, a svolgere le funzioni di Commissario ad acta in ossequio a quanto disposto con la sentenza del TAR.

3.3.- In data 8 luglio 2022, il Commissario ad acta nominato si è insediato nelle funzioni, domandando all’amministrazione comunale gli atti relativi alla questione per cui è la presente controversia dai quali ha avuto cognizione dell’esistenza della delibera consiliare n. 33 del 30 dicembre 2021, di cui lo stesso ausiliare a mezzo PEC del 23 settembre 2022, ha trasmesso copia ai legali della ricorrente.

Con tale delibera, l’amministrazione comunale ha respinto la richiesta di accordo di programma avanzato dalla TD, in variante al Puc vigente, precisando che “la documentazione presentata è ancora carente dal punto di vista tecnico al fine di valutare gli effettivi risvolti sul contesto urbanizzato in cui va a porsi, nonché dal punto di vista della valutazione dei benefici atti a consentire a questa amministrazione di percepire l’effettivo vantaggio per avallare la dichiarazione di interesse pubblico” (pag. 6 della delibera).

4.- Con l’odierno ricorso, TD ha impugnato la delibera consiliare n. 33 del 2021, deducendo la seguente articolata censura: Violazione dell’art.12 della L.R. Campania n. 16/2004 e s.m.i., dell’art. 5 del Regolamento di Attuazione per il Governo del Territorio n. 5 del 4 agosto 2011 e dell’art. 34 del d. lgs n. 267/2000. Violazione dell’art. 42 d. lgs 18 agosto 2000 n. 267. Violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione. Violazione degli artt. 3 e 6 L. n. 241/1990. Eccesso di potere per sviamento. Carenza e incompletezza dell’istruttoria. Difetto di motivazione, travisamento, illogicità, contraddittorietà, perplessità.

L’impugnata deliberazione consiliare, nel recepire apoditticamente la proposta negativa, è inficiata da gravi carenze motivazionali e incompletezza istruttoria. La stessa è stata assunta dal comune di Montecorice in esito ad una valutazione non sufficientemente approfondita, con particolare riguardo all’omessa rilevanza assegnata al c.d. elemento funzionale, ossia del riconoscimento dell’interesse pubblico per le strutture come quella in progetto che, per caratteristiche intrinseche e per destinazione, risultino di per sé idonee a soddisfare interessi o bisogni di rilevanza pubblica, indipendentemente dalla qualità dei soggetti che li realizzino.

Il comune di Montecorice, ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

Il ricorso è stato inserito nel ruolo dell’udienza del 22 dicembre 2025, fissata nell’ambito del programma di smaltimento dell’arretrato nella giustizia amministrativa.

Svoltasi l’udienza in collegamento da remoto, la causa è stata trattenuta per essere decisa.

5.- Il ricorso è infondato.

5.1.- Il progetto fortemente auspicato dalla società ricorrente prevede di realizzare una struttura turistico ricettiva a rotazione d’uso. La ricorrente sostiene che l’intervento in questione era già stato assentito nel lontano 2011, mediante provvedimento autorizzativo unico rilasciato alla sua alienante dell’area di intervento.

La disciplina urbanistica era fissata dall’allora vigente Programma di fabbricazione, superato dal sopravvenuto Piano urbanistico comunale (PUC), approvato con la delibera n. 7 del 20 febbraio 2018.

È bene ricordare che il titolo abilitativo acquisito è decaduto per infruttuoso decorso del termine di conclusione dell’opera, ai sensi dell’art. 15, comma 4, d.p.r. 380/2001.

L’approvazione del PUC ha impresso all’area interessata una destinazione urbanistica del tutto diversa rispetto a quanto previsto dal Programma di fabbricazione, annoverandola nella categoria B satura (Ambiti a tessuto edilizio consolidato), precisamente B1: “Città esistente a prevalente destinazione residenziale”.

In disparte la considerazione della sussistenza dei vincoli paesaggistico-ambientali imposti sia dal Piano nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni, per la zona D in cui ricade, sia dal Piano territoriale paesistico del Cilento Costiero, per la zona RUA, sia ancora per effetto del d. lgs. 42/2004, per il profilo urbanistico la zonizzazione dell’area, quale tessuto edilizio consolidato saturo, stabilita dal PUC non consente nuove costruzioni, tanto più che, con particolare riferimento al menzionato ambito B1, vige la nozione di “zone sature” all’interno delle quali sono attuabili esclusivamente gli interventi elencati all’art. 46 delle NTA, tra i quali non è più possibile la realizzazione di nuove strutture.

Peraltro, l’art. 53 delle NTA – rubricato “Disciplina degli interventi edilizi ammessi” – precisa chiaramente che: “a far data dall’adozione del P.U.C. non sono ammesse nuove costruzioni sui lotti inedificati compresi nelle aree che il P.U.C. classifica B1 e B2”.

Sulla base della descritta sopravvenuta disciplina urbanistica comunale, il comune di Montecorice non ha potuto che adottare la deliberazione di diniego alla proposta di progetto presentata dalla ricorrente.

5.2.- Né vale considerare i titoli edilizi assentiti per il medesimo intervento, atteso che gli stessi, come sopra illustrati, sono ormai decaduti.

Con la sentenza n. 1153 del 2020, questo TAR aveva chiarito che la fattibilità amministrativa, urbanistica e ambientale dello studio preliminare di accordo di programma non può essere inteso, come aveva in precedente erroneamente assunto l’amministrazione comunale, quale mera conformità del progetto proposto rispetto al vigente PUC, quanto piuttosto “la variabilità della disciplina di zona da quest’ultimo dettata, avuto riguardo sia alla cornice normativa di riferimento (costituita dalle cogenti e inderogabili disposizioni della disciplina di rango primario e subprimario e della pianificazione sovraordinata, nonché dalle linee di impostazione dello strumento urbanistico generale) sia al contesto territoriale di ubicazione dell’intervento (quanto, ad es., alle concrete caratteristiche naturalistiche e geomorfologiche del paesaggio e storico-architettoniche dell’edificazione circostante, al livello di urbanizzazione primaria e secondaria raggiunta dal comparto, alla capacità insediativa disponibile in rapporto alla densità abitativa, al locale andamento demografico, alla raccordabilità in concreto – e non in astratto – della peculiare struttura turistico-ricettiva progettata con la vigente destinazione residenziale di zona, ecc.)”.

In esito a quella sentenza, pertanto, l’amministrazione era tenuta ad una valutazione aggiornata e in concreto del grado di fattibilità del progetto, senza che la nuova disciplina urbanistica costituisse un ostacolo invalicabile assoluto.

Con quella sentenza, tuttavia, il TAR ha concluso nel senso che: “resta ovviamente salva, in capo agli organi competenti, ogni ulteriore valutazione, di ordine discrezionale e tecnico-discrezionale, esorbitante dai limiti di sindacato dell’adito giudice amministrativo, sia circa la fattibilità amministrativa, urbanistica ed ambientale (nei sensi sopra indicati) sia circa l’apprezzabilità sul piano dell’interesse pubblico del progetto controverso”.

Ed è ciò che avvenuto nella valutazione della questione in esame.

L’amministrazione ha valutato, dopo attenta analisi della proposta e della relazione tecnica, che non sussistono affatto i presupposti e l’interesse pubblico per accogliere la proposta, giustificata espressamente con “l’assenza di volontà di apportare varianti al P.U.C. e di acconsentire diversamente dalle previsioni contenute nello strumento urbanistico vigente, ulteriori realizzazioni edilizie in un’area già satura”.

5.3.- Riguardo, infine, alla “valutazione di un interesse pubblico”, posto che il progetto in questione contiene, effettivamente, “la previsione di attrezzature pubbliche a scala urbana, con concessione al comune di un’area per la realizzazione di un parcheggio pubblico con relativa viabilità di accesso completa di percorso pedonale e sottoservizi”, l’amministrazione espressamente ha valutato che “non risponde ad alcun interesse pubblico, in quanto quella zona, nelle immediate vicinanze, è già dotata di un parco giochi pubblico attrezzato, di vari parcheggi pubblici ed ampia ed alternativa viabilità”, sicché quelle strutture proposte rappresenterebbero un’inutile duplicazione.

Come chiarito, sul punto, da costante e condivisa giurisprudenza, le scelte che l'Amministrazione compie in sede di variante di piano regolatore - e ciò vale, di conseguenza, per tutti i connessi provvedimenti, ivi compreso il rilascio del permesso a costruire o di istanze in sanatoria - sono espressione dell'ampia discrezionalità tecnica di cui essa dispone in materia e dalla quale discende la loro sindacabilità solo nei ristretti limiti costituiti da manifesta illogicità, arbitrarietà ed evidente travisamento dei fatti, tali da palesare, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, un distorto esercizio del potere attribuito sotto il profilo della metodologia o dei criteri e parametri utilizzati. Pertanto, i poteri del giudice (e con essi le possibilità di contestazione della legittimità dell'atto da parte dei privati che si reputino ingiustamente danneggiati) sono ancora più circoscritti, risultando rigorosamente esclusa ogni possibilità per il giudice di sostituire la propria valutazione a quella compiuta dal soggetto pubblico (cfr. ex multis, cons. Stato, sez. VII, 21 luglio 2025, n. 6424; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 4 febbraio 2025, n. 76; TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 20 gennaio 2025, n. 188).

5.4.- Né può sostenersi che la società ricorrente abbia riposto un legittimo affidamento qualificato, atteso che il precedente permesso è ormai decaduto per decorso dei termini per il completamento e la normativa urbanistica sopravvenuta ha mutato la destinazione dell’area interessata.

In ogni caso, come sopra illustrato, l’amministrazione comunale con la delibera impugnata ha rafforzato e meglio delineato le ragioni alla base del diniego anche con riferimento alle asserite esigenze di interesse pubblico.

6.- Nulla per le spese in relazione alla mancata costituzione in giudizio dell’amministrazione comunale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025, svoltasi in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm., con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

MA LI, Consigliere, Estensore

Roberto Ferrari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA LI	Nicola Durante

IL SEGRETARIO