Pubblicato il 06/02/2026

N. 00283/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00623/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 623 del 2024, proposto da Associazione Nazionale Coordinamento Camperisti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Vigano', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Villasimius, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimiliano Masia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della deliberazione di Giunta del Comune di Villasimius n. 58 del 23.05.2024 istitutiva di una sbarra e del divieto di transito in orario 21.00 - 08.00 sulla strada di accesso alla località Cava Usai, con riserva di azione risarcitoria;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Villasimius;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 il dott. BE XI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, l’Associazione Nazionale Coordinamento Camperisti ha adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento della deliberazione di Giunta del Comune di Villasimius n. 58 del 23.05.2024 istitutiva di una sbarra e del divieto di transito in orario 21.00 - 08.00 sulla strada di accesso alla località Cava Usai.

2. Espone l’associazione di avere tra i propri scopi istituzionali quello di tutelare il diritto di tutti gli utenti in autocaravan a circolare sul territorio nazionale nel rispetto del codice della strada, in particolare attraverso azioni di contrasto e impugnativa dei provvedimenti degli enti proprietari delle strade che abbiano l’effetto d’impedire o limitare la circolazione delle autocaravan.

3. Rappresenta l’associazione che la località Cava Usai è una zona costiera di Villasimius, raggiungibile da apposita strada sistemata per il transito dei veicoli e con ampie aree adibite al parcheggio e che con l’ordinanza n. 14 del 03.07.2004 il Comune di Villasimius, nel prevedere il divieto di campeggio, istituiva anche un divieto di sosta in orario 22.00 – 8.00 alle autocaravan su tutto il territorio, compresa la predetta zona.

4. Rilevata l’erronea promiscuità tra l’introdotto divieto di campeggio e quello afferente alla circolazione stradale, con istanza dell’11.06.2016 l’esponente invitava il Comune a revocare l’ordinanza n. 14/04 nella parte in cui vietava la sosta notturna.

5. Rappresenta l’esponente che il Comune non dava seguito all’istanza dell’Associazione rimanendo inerte, finanche a seguito dell’intervento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che con nota prot. n. 806 del 06.02.2018 censurava il divieto introdotto e invitava a rimuovere i segnali.

6. Solo a seguito di apposita diffida avanzata dall’esponente, il Comune, con ordinanza n. 16 del 10.05.2018 revocava il divieto.

7. Pur a seguito di tale intervento in autotutela, rappresenta la ricorrente che l’Ente Locale non solo manteneva ancora installati i segnali ma, con la odiernamente gravata deliberazione di Giunta n. 58 del 23.05.2024 reintroduceva il divieto di transito in orario 21.00 – 8.00 provvedendo anche all’installazione di apposita sbarra.

8. Avverso tale provvedimento è insorta la ricorrente che ha dedotto con un primo motivo di gravame l’incompetenza della Giunta ad introdurre il gravato divieto di transito e sosta notturna nell’area in questione.

Infatti, il divieto frapposto al transito dei veicoli su strada in determinati orari costituisce un provvedimento di regolamentazione della circolazione stradale, demandato ai dirigenti per il tramite dell’adozione di apposite Ordinanze.

In particolare, per effetto dell’art. 107 del TUEL, la competenza all’introduzione di limitazioni alla circolazione che l’art. 6 del codice della strada demanda al Sindaco deve intendersi riferita, considerato che si tratta di provvedimenti che non sono ricompresi tra le funzioni degli organi di governo dell’ente, all’organo tecnico apicale.

9. Con un secondo motivo di gravame viene dedotta la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90 in quanto la delibera impugnata non recherebbe alcuna esplicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione.

10. Con un terzo ordine di doglianze viene dedotta la violazione del D.lgs. n. 285/92 in quanto nessuna disposizione del c.d.s. consentirebbe di vietare il transito per le ragioni indicate nella delibera, tutte attinenti al campeggio.

10.1. Il campeggio, infatti, è un fenomeno distinto dalla circolazione stradale e, a differenza del campeggio, non necessita né di strutture né di impianti e la delibera 58/2024 non terrebbe conto di tale distinzione.

10.2. Inoltre, l’art. 185, comma 2 del codice della strada esclude che la sosta costituisca campeggio.

10.3. Infine, con riguardo alla sbarra, evidenzia l’Associazione ricorrente che l’art. 5, co. 3 del c.d.s. dispone che i provvedimenti per la regolamentazione della circolazione siano emessi con ordinanze rese note “mediante i prescritti segnali ” mentre la sbarra non è contemplata dal c.d.s. e non può essere considerata un dissuasore di sosta e snaturerebbe l’efficacia precettiva della segnaletica orizzontale e verticale come riconosciuta dall’art. 5, co. 3 c.d.s..

11. Con il quarto motivo viene dedotta la violazione della L.R. Sardegna n. 16/2017 che, nel disporre il divieto di campeggio libero non prevede la possibilità di vietare la circolazione stradale.

12. Con un quinto ordine di doglianze viene dedotto eccesso di potere per sviamento in quanto il Comune di Villasimius avrebbe utilizzato un divieto di transito, tipicamente volto a disciplinare la circolazione stradale, al diverso fine di impedire il campeggio. Quindi, attraverso un provvedimento di regolamentazione del traffico, avrebbe inteso perseguire obiettivi estranei alla circolazione.

Per converso, il divieto di transito, che è funzionale a impedire il movimento, sarebbe stato, invece, utilizzato per impedire la sosta.

12.1. Inoltre, con il provvedimento gravato, l’Amministrazione avrebbe attuato il malcelato intento di introdurre un divieto sostanzialmente mirato alle autocaravan attraverso un provvedimento formalmente rivolto a tutti i veicoli.

13. Ancora, la delibera sarebbe viziata da difetto d’istruttoria in quanto i riferimenti presenti in delibera in merito al parcheggio indiscriminato di autocaravan, all’esigenza di prevenire l’abbandono di rifiuti, il transito e la sosta con i veicoli su sabbia e dune, l’accensione di fuochi e il prelievo di sabbia, integrerebbero affermazioni apodittiche, del tutto generiche e indimostrate non avendo avuto cura il Comune di precisare e chiarire l’attività istruttoria esperita in base ai quali si renderebbe necessario vietare il transito veicolare.

13.1. In particolare, l’introdotto divieto di circolazione non sarebbe stato supportato da un’adeguata istruttoria atta a specificare in maniera puntuale quale sarebbe il pregiudizio arrecato ai beni oggetto di tutela e quali siano gli elementi oggettivi e verificabili emersi nel corso dell’istruttoria.

14. Nel gravame viene dedotta anche l’illogicità, la spoporzionalità e l’irragionevolezza della misura interdittiva adottata, atteso che in esso si assume che transitare o sostare con un veicolo in orario 21.00 – 8.00 implichi necessariamente l’esercizio del campeggio, che dovrebbe conseguentemente ritenersi praticabile esclusivamente in orario 21.00 – 8.00 e solamente con l’ausilio di un veicolo e che le condotte pregiudizievoli indicate in delibera sarebbero attuabili solo in orario 21.00 – 8.00.

14.1. Inoltre la delibera introdurrebbe un divieto per soddisfare esigenze estranee alla circolazione, non tenendo conto del fatto che il divieto di transito in orario 21.00 – 8.00 si rivelerebbe inefficace perché l’abusivo esercizio del campeggio prescinderebbe dal transito di veicoli e da orari.

14.2. Ancora, in punto di proporzionalità, l’Associazione evidenzia che il mezzo idoneo a impedire il campeggio non potrebbe individuarsi nel divieto di transito e, comunque, l’introdotto divieto si porrebbe in contrasto con la Direttiva Ministeriale n° 6688 del 2000.

15. Si è costituita l’amministrazione comunale che ha instato per la reiezione del gravame.

16. In vista dell’udienza di merito parte ricorrente ha depositato repliche.

17. La causa è stata, infine, trattenuta in decisione all’udienza del 4 febbraio 2026.

DIRITTO

1. Il Collegio è chiamato, in via preliminare, a scrutinare l’eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dall’Amministrazione resistente.

L’Ente locale deduce che il gravame sarebbe tardivo in quanto notificato in data 29 luglio 2024, oltre il termine decadenziale di sessanta giorni, assumendo quale dies a quo la data di adozione della deliberazione comunale impugnata (23 maggio 2024) ovvero, in subordine, la data di inizio della pubblicazione all’albo pretorio (27 maggio 2024).

1.1. L’eccezione è infondata.

1.1.1. Occorre preliminarmente richiamare il principio generale, di matrice normativa e giurisprudenziale, secondo cui il termine per l’impugnazione degli atti amministrativi decorre, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a., dalla notificazione, comunicazione o comunque dalla piena conoscenza dell’atto lesivo. Con specifico riferimento alle deliberazioni comunali soggette a pubblicazione all’albo pretorio, l’ordinamento attribuisce a tale forma di pubblicità la funzione di rendere l’atto conoscibile erga omnes , in particolare nei confronti dei soggetti che non ne siano destinatari diretti.

1.1.2. In tale prospettiva, la giurisprudenza amministrativa è costante nell’affermare che, per i soggetti diversi dai destinatari immediati dell’atto, il termine decadenziale per l’impugnazione non decorre né dalla data di adozione della deliberazione, né dal primo giorno di pubblicazione, bensì dal giorno successivo alla scadenza del periodo di pubblicazione all’albo pretorio, momento in cui può dirsi completata la presunzione legale di conoscenza dell’atto stesso.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha ripetutamente chiarito che « il termine per l’impugnazione delle deliberazioni comunali decorre, per i soggetti che non ne siano destinatari diretti, dal giorno in cui è scaduto il termine di pubblicazione dell’atto nell’albo pretorio» (Cons. Stato, sez. VI, 6 aprile 2010, n. 1918; in termini conformi, Cons. Stato, sez. VII, 30 ottobre 2025, n. 8409).

Tale orientamento si fonda sulla considerazione che la pubblicazione costituisce un procedimento unitario e funzionale alla conoscibilità dell’atto, sicché solo al termine della stessa può ritenersi integrata quella “ piena conoscenza legale ” idonea a far decorrere il termine decadenziale per l’esercizio dell’azione giurisdizionale da parte dei terzi.

1.1.3. Nel caso di specie, è pacifico che la deliberazione impugnata sia stata pubblicata all’albo pretorio comunale a far data dal 27 maggio 2024 e che l’Associazione ricorrente non rivesta la qualifica di destinatario diretto dell’atto. Ne consegue che il termine di sessanta giorni per la proposizione del ricorso deve essere computato a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del periodo di pubblicazione, e non già dalla data di adozione o dall’inizio della pubblicazione, come erroneamente sostenuto dall’Amministrazione resistente.

Pertanto, avuto riguardo alla data di notificazione del ricorso (29 luglio 2024), il gravame risulta tempestivo, con conseguente rigetto dell’eccezione preliminare di irricevibilità.

2. Con il primo motivo di gravame parte ricorrente deduce l’illegittimità della deliberazione impugnata per incompetenza della Giunta comunale, la quale avrebbe adottato un provvedimento di divieto di transito e di sosta notturna dei veicoli in un’area di pregio naturalistico, in violazione del riparto di competenze delineato dal Codice della strada e dal d.lgs. n. 267 del 2000.

2.1. Il motivo è fondato.

2.1.1. Giova preliminarmente richiamare il quadro normativo di riferimento.

L’art. 7 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 disciplina i poteri di regolamentazione della circolazione stradale nei centri abitati, come espressamente previsto dal suo ambito oggettivo di applicazione.

La nozione di “ centro abitato ” è definita dall’art. 3, comma 1, n. 8, del Codice della strada come l’insieme di edifici, delimitato lungo le vie di accesso dagli appositi segnali di inizio e fine, e va individuata, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, nella situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, comunque suscettibile di espansione, ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o spazi analoghi. (cfr. CdS sez. 2^ sent. 22 marzo 2024, n° 2798).

2.1.2. Nel caso di specie, l’area interessata dal divieto oggetto di impugnazione risulta qualificata dall’Amministrazione stessa come comprensorio di pregio naturalistico, frequentemente interessato da fenomeni di campeggio abusivo, e non emerge che la stessa sia ricompresa in un contesto urbano o in un centro abitato in senso tecnico, né che sia delimitata dai segnali di cui all’art. 3 del Codice della strada.

Tale dato fattuale assume rilievo dirimente, poiché l’intero sistema di competenze delineato dall’art. 7 del Codice della strada presuppone l’operatività della norma in ambito urbano, finalizzato alla regolazione del traffico cittadino. Ne consegue che l’estensione analogica di tale disciplina a contesti extraurbani o naturalistici si porrebbe in contrasto con il carattere tipico e speciale delle attribuzioni ivi previste.

2.1.3. In particolare, l’art. 5 del codice della Strada, in tema di “ regolamentazione della circolazione in generale ” al comma 3° prevede che “ I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali .”

Il comma 4 dell’art. 6 rubricato “ regolamentazione della circolazione fuori dai centri abitati ” prevede, alla lettera b) che “ L'ente proprietario della strada può, con l'ordinanza di cui all'art. 5, comma 3 “stabilire obblighi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o permanente per ciascuna strada o tratto di essa, o per determinate categorie di utenti, in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade, (…)”

Il comma 5 lett. d) del medesimo art. 6 prevede poi che “ Le ordinanze di cui al comma 4 sono emanate(…) d) per le strade comunali e le strade vicinali, dal Sindaco ;”

Tale norma va poi letta alla luce del nuovo riparto di competenze tra gli organi di indirizzo politico e quelli gestionali e dell’interpretazione giurisprudenziale ormai consolidata, incentrata sulla disposizione dell'art. 107, comma 5, TUEL, a mente della quale i provvedimenti con i quali si disciplina la circolazione sulla viabilità comunale, le modalità di accesso alla stessa e i relativi orari, i controlli, le sanzioni, ai sensi degli artt. 6 e 7 cod. strada, assumono natura tipicamente gestoria ed esecutiva e quindi appartengono alla competenze dei Dirigenti comunali e non del Sindaco, ovviamente nell'ipotesi in cui non ricorra il presupposto dell'urgenza che potrebbe giustificare l'adozione di un'ordinanza contingibile e urgente (in termini, tra le tante, Cons. Stato, V, 13 luglio 2017, n. 3460; V, 13 novembre 2015, n. 5191; Cons. Stato, Sez. V, Sent., 18/12/2025, n. 10027);

2.1.4. Anche a voler prescindere dal profilo territoriale sopra evidenziato, la deliberazione impugnata non appare comunque riconducibile alla fattispecie di cui all’art. 7, comma 9, del Codice della strada, invocata dall’Amministrazione resistente a fondamento della competenza della Giunta.

Secondo l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato (Sez. V, 21 ottobre 2019, n. 7129), il comma 9 dell’art. 7 attribuisce alla Giunta comunale il potere di adottare misure di regolazione generale e stabile del traffico, inserite in una visione sistemica della mobilità e della distribuzione urbanistica delle funzioni (residenziali, commerciali, culturali), quali la delimitazione di aree pedonali o di zone a traffico limitato, analogamente agli strumenti di pianificazione della mobilità urbana.

Tali misure si caratterizzano, dunque per il loro contenuto programmatorio, per l’incidenza strutturale sull’assetto del territorio e per l’inserimento in una disciplina organica della circolazione veicolare.

Nel caso in esame, invece, l’intervento dell’Amministrazione si è risolto nella mera imposizione di un divieto di accesso e di sosta in una determinata area, finalizzato a prevenire specifici fenomeni di degrado ambientale e di uso improprio del territorio, senza che risulti alcuna valutazione complessiva delle esigenze di regolamentazione del traffico, né l’adozione di un assetto stabile e programmato della mobilità.

Il provvedimento impugnato presenta, pertanto, i caratteri della misura puntuale e settoriale, funzionale alla gestione di una specifica criticità, piuttosto che quelli di una scelta di indirizzo politico-amministrativo rientrante nella competenza della Giunta.

2.1.5. Ulteriore elemento a sostegno della fondatezza della censura è dato dal tenore letterale dell’art. 7, comma 9, del Codice della strada, il quale attribuisce alla Giunta comunale il potere di delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato.

La delimitazione presuppone l’individuazione del perimetro di aree riconducibili a tipologie normative tipizzate (ZTL, aree pedonali), e non coincide automaticamente con l’introduzione di specifici e autonomi divieti di circolazione e di sosta, che costituiscono, piuttosto, atti di attuazione e gestione della disciplina previamente definita.

Nel caso di specie, non risulta istituita una zona a traffico limitato in senso tecnico, né un’area pedonale o semipedonale, ma esclusivamente imposto un divieto generalizzato di accesso e sosta in un comprensorio naturalistico, sicché la Giunta ha esercitato un potere non riconducibile a quello espressamente attribuitole dalla norma invocata.

Ne consegue che l’organo collegiale ha travalicato l’ambito delle proprie attribuzioni, incidendo su un ambito che, per natura e contenuto, rientra nella sfera dei provvedimenti gestionali ovvero delle ordinanze adottabili dagli organi cui l’ordinamento attribuisce la regolazione puntuale della circolazione.

3. Alla luce delle considerazioni che precedono, la deliberazione impugnata risulta adottata da un organo privo della competenza ad emanarla, con conseguente fondatezza della censura.

4. L’accoglimento del motivo di ricorso relativo all’incompetenza dell’organo emanante comporta l’assorbimento delle ulteriori doglianze proposte.

Nel giudizio amministrativo, infatti, i vizi di incompetenza hanno carattere assorbente rispetto alle altre censure, atteso che in tutte le ipotesi di incompetenza si versa nella fattispecie in cui il potere amministrativo non è stato ancora validamente esercitato, sicché il giudice, anche ai sensi dell’art. 34, comma 2, cod. proc. amm., non può che limitarsi a rilevare il relativo vizio (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5; T.A.R. Piemonte, Sez. III, 22 gennaio 2024, n. 50).

5. In definitiva, il ricorso è fondato nei limiti dianzi esposti e deve essere accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato, ferme restando le prerogative dell’amministrazione in ordine al riesercizio del potere a cura dell’Organo competente.

6. Sussistono giusti motivi, alla luce dei profili interpretativi della questione, per disporre la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e annulla l’atto impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco IC, Presidente

Gabriele Serra, Primo Referendario

BE XI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE XI	Marco IC

IL SEGRETARIO