Pubblicato il 30/12/2025

N. 01498/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00480/2025 REG.RIC.

N. 00481/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 480 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Noema Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ciro Testini, Carmine Rucireta e Pasquale Procacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Lonero Baldassarra e Anna Lucia De Luca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 481 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Noema Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ciro Testini, Carmine Rucireta e Pasquale Procacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Lonero Baldassarra e Anna Lucia De Luca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Quanto al ricorso n. 480 del 2025:

PER L’ANNULLAMENTO

della deliberazione di C.C. n. 2 del 2025 del Comune di Bari, avente ad oggetto “Esecuzione della sentenza di Consiglio di Stato sezione Quarta n. 07179 del 2024”.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati nel giudizio n. 480 del 2025 il giorno 8.9.2025:

PER L’ANNULLAMENTO O LA DECLARATORIA DI NULLITÀ

- della del.ne di C.C. n. 59 del 2025 avente ad oggetto: “Permesso di costruire convenzionato n. 188496 del 2022, ai sensi dell’art. 28 bis del d.p.r. n. 380 del 2001 e ss.mm.ii. per l’intervento di nuova costruzione per la realizzazione di n. 3 corpi di fabbrica attigui ai sensi dell’art. 39 delle n.t.a. del p. r.g. in attuazione del piano di lottizzazione n. 22 del 1991, con parziale cambio di destinazione d’uso di parte della volumetria destinata a terziario direzionale in residenziale, ai sensi del combinato disposto dell’art. 8 bis della l.r. n. 33 del 2007 e ss.mm.ii. e dell’art. 27 della l.r. n. 51 del 2021”;

- del conseguenziale diniego di PdC trasmesso dal Comune di Bari in data 26.6.2025;

- della del.ne di C.c. n. 2 del 2025 avente ad oggetto: “Esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato sezione Quarta n. 07179 del 2024”.

Quanto al ricorso n. 481 del 2025:

PER L’OTTEMPERANZA

della sentenza TAR Bari n. 3 del 2024 nonché per la declaratoria di nullità per elusione del giudicato della deliberazione di C.C. n. 2 del 2025 del Comune di Bari, avente ad oggetto “Esecuzione della sentenza di Consiglio di Stato sezione Quarta n. 07179 del 2024”

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati nel giudizio n. 481 del 2025 il giorno 8.9.2025:

PER LA DECLARATORIA DI NULLITÀ PER ELUSIONE DEL GIUDICATO

- della deliberazione di C.C. n. 59 del 12.6.2025 del Comune di Bari, avente ad oggetto “Permesso di costruire convenzionato n. 188496 del 2022, ai sensi dell’art. 28 bis del d.p.r. n. 380 del 2001 e ss.mm.ii. per l’intervento di nuova costruzione per la realizzazione di n. 3 corpi di fabbrica attigui ai sensi dell’art. 39 delle n.t.a. del p. r.g. in attuazione del piano di lottizzazione n. 22 del 91, con parziale cambio di destinazione d’uso di parte della volumetria destinata a terziario direzionale in residenziale, ai sensi del combinato disposto dell’art. 8 bis della l.r. n. 33 del 2007 e ss.mm.ii. e dell’art. 27 della l.r. n. 51 del 2021”;

- del conseguenziale diniego di PdC trasmesso in data 26.6.2025.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2025 il dott. RE NN e uditi per le parti i difensori, avv.ti Ciro Testini, Carmine Rucireta e Pasquale Procacci per la parte ricorrente e l’avv. Anna Lucia De Luca per il Comune resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 13.03.2025 (R.G. n. 480 del 2025), la società ricorrente ha agito in sede di giurisdizione generale di legittimità chiedendo l'annullamento della deliberazione di Consiglio Comunale n. 2 del 13.01.2025, avente ad oggetto " Esecuzione della sentenza di Consiglio di Stato sezione Quarta n. 07179 del 2024 ".

1.1. Ha allegato di aver presentato istanza di permesso di costruire in data 28.02.2022 per un intervento di nuova costruzione con parziale mutamento di destinazione d'uso rispetto a quanto previsto dal Piano di Lottizzazione (da terziario a residenziale), in applicazione dell'art. 8- bis della L.R. n. 33 del 2007, come modificato dall'art. 27 della L.R. n. 51 del 2021.

Ha allegato che un primo diniego, fondato sulla delibera del Consiglio Comunale di Bari n. 11 del 2022, sarebbe già stato annullato in sede giurisdizionale con sentenza di questo Tribunale n. 3 del 2024, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7179 del 2024.

Ha riferito che, nonostante la notifica della sentenza passata in giudicato ed un atto di diffida, l'Amministrazione non avrebbe ottemperato, adottando prima la delibera n. 2 del 2025 (pianificazione generale) e poi la delibera n. 59 del 2025 (atti consequenziali).

1.2. La ricorrente ha dedotto l'illegittimità della nuova pianificazione comunale articolando le seguenti censure: I. Nullità per elusione del giudicato . La DCC n. 2 del 2025 costituirebbe uno ius superveniens inopponibile alla parte vittoriosa, adottato al solo fine di sovvertire gli esiti della sentenza TAR Bari n. 3 del 2024, in violazione dei principi dell'Adunanza Plenaria n. 1 del 1986.

II. Eccesso di potere per sviamento e difetto di istruttoria . La motivazione fondata sulla carenza di standard sarebbe travisata. La ricorrente ha contestato il calcolo comunale (che rileva un deficit di 40.000 mq), sostenendo invece che vi sarebbe un surplus di oltre 18 milioni di mq di aree a servizi (artt. 31 e 32 NTA).

III. Falsa applicazione dell'art. 14 del D.P.R. n. 380 del 2001 . L'Amministrazione avrebbe erroneamente qualificato l'intervento come "permesso in deroga" (richiedente l'interesse pubblico) per rivendicare una discrezionalità che non le competerebbe, trattandosi invece di un titolo conforme alla legge regionale.

IV. Contraddittorietà e violazione dell'art. 21- quinquies della L. n. 241 del 1990 . Il provvedimento, infine, contrasterebbe con le precedenti deliberazioni n. 31 del 2015 e n. 11 del 2022 (nella parte non annullata) che avevano già assentito la facoltà di mutamento d'uso nell'area.

1.3. Con successivi motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 480 del 2025, la ricorrente ha impugnato gli atti applicativi sopravvenuti, ossia la deliberazione consiliare n. 59 del 12.06.2025 e il conseguenziale diniego definitivo di permesso di costruire del 26.06.2025, deducendone l'invalidità derivata e vizi propri per violazione dell'art. 8- bis della Legge della Regione Puglia n. 33 del 2007.

2. Con distinto e successivo ricorso notificato il 31.03.2025 (R.G. n. 481 del 2025), la medesima società ha agito in sede di giudizio di ottemperanza per l'esecuzione della sentenza sopra indicata.

2.1. Ha dedotto che l'Amministrazione, invece di riavviare il procedimento "ora per allora", applicando la normativa vigente alla data di notifica della sentenza, avrebbe reiterato il medesimo effetto inibitorio già censurato, ponendo in essere un comportamento elusivo e violativo del dovere di leale cooperazione. Ha concluso chiedendo la nomina di un Commissario ad acta che provvedesse al rilascio del titolo.

2.2. Infine, anche nel giudizio di ottemperanza ha proposto ricorso per motivi aggiunti avverso la DCC n. 59 del 2025 e il diniego definitivo del 26.06.2025.

3. Si è costituito il Comune di Bari in entrambi i giudizi, resistendo alle domande.

L'Ente ha difeso la legittimità della DCC n. 2 del 2025 quale atto di doverosa ripianificazione a seguito del vuoto normativo creato dal giudicato.

Nel merito, ha dedotto l’avvenuto accertamento in fase istruttoria di un deficit di standard locali, non compensabili con le attrezzature generali.

Ha infine sostenuto la legittimità del diniego finale (DCC n. 59 del 2025) anche per motivi autonomi, quali la violazione del principio di zoning nella proposta di cessione aree e la non obbligatorietà dell'accettazione della monetizzazione.

4. All'udienza pubblica del 12.11.2025, dopo ampia discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. In via preliminare, deve essere disposta la riunione dei ricorsi R.G. n. 480 del 2025 e R.G. n. 481 del 2025 per connessione oggettiva e soggettiva, riguardando la medesima vicenda procedimentale e la legittimità dei medesimi atti amministrativi, seppur sotto i distinti profili dell'annullamento, dell’accertamento della nullità e dell'ottemperanza.

6. La censura prioritaria, di nullità per violazione o elusione del giudicato, trasversale ad entrambi i gravami, è infondata.

6.1. Il perimetro del giudicato formatosi sulla sentenza TAR Bari n. 3 del 2024, confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7179 del 2024, è circoscritto all'annullamento della DCC n. 11 del 2022 nella sola parte in cui operava una distinzione "selettiva" tra edifici esistenti e nuove costruzioni.

La pronuncia non ha accertato la spettanza del "bene della vita" finale (il rilascio del permesso di costruire), né ha consolidato alcuna aspettativa qualificata in capo alla ricorrente, ma ha esclusivamente sanzionato la modalità discriminatoria con cui il potere pianificatorio era stato esercitato.

Lo stesso Giudice d'appello, nel respingere il gravame dell'Amministrazione, ha avuto cura di precisare testualmente che l'annullamento " non significa, di per sé, che il mutamento di destinazione d'uso sia sempre consentito, posto che il Comune – ferma e impregiudicata la sua potestà pianificatoria – deve valutare di volta in volta, in modo ampiamente discrezionale, se intende consentire tale mutamento e in quali aree intende consentirlo ".

L'effetto conformativo della sentenza, pertanto, interpretata secondo i principi della materia (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 2 del 2013 e n. 11 del 2020) ha imposto la sola rimozione del criterio distintivo giudicato illegittimo, senza tuttavia consumare la discrezionalità dell'Amministrazione nel ridefinire l'assetto urbanistico dell'intera zona omogenea.

6.2. L'annullamento in parte qua della precedente disciplina ha generato, di conseguenza, un vuoto regolamentare nell'area in questione, atteso che l'applicazione del mutamento d'uso ex art. 8- bis della L.R. n. 33 del 2007 postula indefettibilmente una "previa deliberazione consiliare" che individui gli ambiti ammissibili.

Tale determinazione, sebbene originariamente adottata nel 2015 (e quindi, secondo la ricorrente, adesso già in grado di coprire la vicenda), è divenuta nuovamente necessaria nel 2021 a seguito della modifica normativa regionale indicata (che ha esteso la facoltà alle nuove costruzioni) e si è riproposta quindi, con carattere di indispensabilità, all'indomani del giudicato che ha eliminato la delibera del 2022.

L'Amministrazione, pertanto, non si è trovata di fronte a un obbligo di rilascio automatico del titolo sulla base della decisione in materia urbanistica già adottata, bensì nella doverosa necessità di riesercitare il potere pianificatorio per colmare tale effettiva lacuna, sollecitata dal giudizio annullatorio promosso dai ricorrenti e che si è concluso con le sentenze citate.

Non coglie nel segno, poi, la deduzione di parte ricorrente secondo cui non vi sarebbe stata alcuna statuizione da eseguire, in quanto la sentenza d'appello era di mero rigetto: l'obbligo conformativo in capo all'Amministrazione, infatti, trae origine dall'effetto annullatorio della sentenza di primo grado, divenuta irrevocabile, la quale ha reso doveroso l'intervento colmativo dell'Ente, riproponendosi la medesima esigenza regolatoria che aveva giustificato l'adozione della delibera del 2022 (esattamente nel gennaio 2022, il mese dopo la modifica alla legge approvata dalla Regione Puglia).

6.3. In tale contesto, la notifica della sentenza passata in giudicato unitamente all'atto di diffida del 27.11.2024 non poteva sortire l'effetto di "congelare" il potere pianificatorio.

La delibera n. 2 del 2025, infatti, non costituisce uno ius superveniens normativo astratto adottato a sorpresa per frustrare l'aspettativa del privato (fattispecie vietata dalla sentenza Cons. Stato, Ad. Plen n. 1 del 1986) ma rappresenta, piuttosto, la legittima riedizione del potere espressamente fatta salva dalla sentenza da eseguire.

Il Comune, uniformandosi al dictum giudiziale, ha rimosso il criterio selettivo censurato e ha operato una nuova valutazione generale, escludendo l'intera zona omogenea (art. 39 NTA) dall'applicabilità della deroga sulla base dell’accertata carenza di standard.

Parimenti infondata è la censura di sviamento di potere basata sulla notifica della diffida del 27.11.2024: la prosecuzione dell'iter procedimentale e la sua conclusione negativa non sono indici di intento emulativo o ritorsivo, ma costituiscono l'adempimento del dovere di provvedere, una volta accertata – all'esito dell'istruttoria tecnica – l'insussistenza delle condizioni urbanistiche per l'accoglimento dell'istanza.

6.4. Tale determinazione non elude il giudicato, ma ne costituisce attuazione fisiologica, come dimostra l'applicazione della tecnica del giudizio controfattuale: eliminata la possibilità di distinguere tra "vecchio" e "nuovo", l'Ente ha ritenuto – nell'ambito della propria discrezionalità tecnica e politica, fatta salva espressamente dal Consiglio di Stato – di espandere la portata pianificatoria in modo più incisivo, ma non discriminatorio.

Si potrebbe finanche sostenere, quindi, che il Comune ha fatto una scelta meno proporzionata rispetto al passato, ma l’unica consentita dalla fonte gerarchicamente sovraordinata, come interpretata dalla giurisprudenza amministrativa nei casi citati.

E dunque, nel merito, la decisione di arrestare il consumo di suolo ed il carico insediativo in modo generalizzato, fondata sul deficit di standard locali, costituisce una scelta coerente con le premesse del 2022, ma epurata dal vizio di legittimità sanzionato, e non incorre dunque in alcuna violazione del principio di inopponibilità delle sopravvenienze.

7. Pure va respinta la censura di merito con cui la ricorrente ha dedotto l'eccesso di potere per travisamento dei fatti, sostenendo l'inesistenza del deficit di standard posto a fondamento della scelta pianificatoria.

7.1. La prospettazione di parte ricorrente, secondo cui vi sarebbe un surplus di oltre 18 milioni di metri quadri di aree a servizi, si fonda su una impropria assimilazione tra categorie giuridiche eterogenee.

Il Collegio rileva che il conteggio offerto nel ricorso somma indistintamente le attrezzature di interesse generale a livello urbano o territoriale (disciplinate dall'art. 4 del D.M. n. 1444 del 1968 e dagli artt. 31 tipo A e 32 delle NTA) con gli standard strettamente locali o di quartiere (disciplinati dall'art. 3 del D.M. n. 1444 del 1968).

7.2. L'istruttoria condotta dall'Amministrazione (Relazione tecnica del 17.09.2024) ha operato, al contrario, una corretta distinzione metodologica.

Il Comune ha rilevato che, pur in presenza di grandi attrezzature sovracomunali (quali università, ospedali o parchi urbani), le dotazioni specifiche necessarie alla residenza (" istruzione dell'obbligo " e " attrezzature di interesse comune " ex art. 3, comma 2, lett. a e b del D.M. cit.) risultano insufficienti a soddisfare il fabbisogno della popolazione insediata.

Tale carenza, quantificata analiticamente sia a livello comunale sia, con maggior gravità, nell'ambito del Municipio 2, costituisce un dato oggettivo idoneo a giustificare, sotto il profilo della discrezionalità tecnica e pianificatoria, la decisione di non consentire ulteriori incrementi del carico insediativo residenziale nell'area.

8. Deve essere respinto anche il motivo relativo all'errata qualificazione giuridica dell'intervento quale "permesso in deroga" ex art. 14 del D.P.R. n. 380 del 2001.

A prescindere dal nomen iuris utilizzato negli atti, la sostanza del potere esercitato dall'Ente è quella prevista dall'art. 8- bis della L.R. n. 33 del 2007, il quale rimette al Consiglio Comunale la facoltà di individuare le aree ammissibili.

Avendo l'Organo consiliare legittimamente escluso l'intera zona omogenea dall'applicazione della norma premiale per le ragioni di carico urbanistico sopra esposte, la censura sulla qualificazione formale del procedimento diviene irrilevante ai fini della legittimità del diniego.

9. Deve essere respinta, altresì, la censura di contraddittorietà e violazione dell'art. 21- quinquies della L. n. 241 del 1990 (motivo V del ricorso principale), con cui si lamenta che la nuova deliberazione confliggerebbe con i precedenti atti di indirizzo (DCC n. 31 del 2015 e n. 11 del 2022) mai formalmente revocati.

Il sopravvenire della modifica legislativa regionale (art. 27 della L.R. n. 51 del 2021) e l'effetto caducante della pronuncia giurisdizionale hanno imposto una nuova valutazione complessiva dell'assetto degli interessi.

La DCC n. 2 del 2025, costituendo nuova e completa regolamentazione della materia per le zone omogenee interessate, ha implicitamente superato e sostituito le precedenti determinazioni, senza che fosse necessaria l'attivazione di una formale procedura di revoca in autotutela, trattandosi di fisiologico riesercizio del potere pianificatorio.

10. Il rigetto delle censure rivolte avverso l'atto presupposto (la DCC n. 2 del 2025) comporta, per il principio di invalidità derivata, l'infondatezza dei motivi aggiunti proposti avverso gli atti conseguenziali, ovvero la deliberazione n. 59 del 2025 ed il diniego definitivo di permesso di costruire del 26.06.2025. Essendo legittima la scelta pianificatoria di monte che vieta il mutamento d'uso nell'area, l'atto applicativo di diniego risulta atto dovuto e vincolato.

Ne consegue, ai sensi dell'art. 21- octies , comma 2, della L. n. 241 del 1990, l'irrilevanza delle doglianze puramente procedimentali sollevate dalla ricorrente (relative alla compressione dei termini per il contraddittorio procedimentale o alle richieste di integrazione documentale), non potendo il provvedimento finale avere contenuto diverso da quello in concreto adottato.

11. Quanto alle residue censure con cui sono stati denunciati i vizi propri della deliberazione n. 59 del 2025 (riguardanti la violazione del principio di zoning sulle aree offerte in cessione e il rifiuto della monetizzazione), le stesse devono dichiararsi improcedibili per carenza di interesse, stante la natura assorbente della ragione ostativa generale (DCC n. 2 del 2025), che da sola giustifica la legittimità del provvedimento impugnato.

11.1. Ad ogni modo, tali doglianze risultano altresì infondate nel merito, non ravvisandosi profili di irragionevolezza nella determinazione dell'Ente.

La scelta dell'Amministrazione di ritenere inidonea la cessione di aree tipizzate come " attrezzature sportive a livello urbano " (Zona F, art. 32 NTA) per soddisfare il fabbisogno di standard residenziali di quartiere (art. 3 D.M. n. 1444 del 1968), costituisce infatti legittimo esercizio di discrezionalità tecnica.

L'istituto della monetizzazione o della cessione "nelle vicinanze" (art. 8- bis L.R. Puglia n. 33 del 2007), pur introducendo un meccanismo flessibile, non attribuisce al privato un diritto potestativo alla compensazione indiscriminata, ma rimette all'Amministrazione la valutazione sulla concreta utilità delle aree offerte rispetto allo specifico deficit di dotazioni (nel caso di specie, istruzione e interesse comune) generato dal nuovo carico insediativo.

Ne consegue che il diniego opposto dall'Amministrazione resiste alle censure, in quanto finalizzato a impedire che l'incremento residenziale avvenga in assenza delle dotazioni specifiche necessarie a garantirne la sostenibilità, non surrogabili da utilità qualitativamente diverse o da equivalenti monetari, tutti inidonei a colmare il fabbisogno fisico rilevato dalla P.A. in quel contesto territoriale.

In conclusione, i ricorsi, previamente riuniti, devono essere respinti.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi, previamente riuniti, come in epigrafe proposti ed integrati dai motivi aggiunti, li respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 5.000,00 (cinquemila/00) oltre accessori di legge, in favore del Comune resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN AN, Presidente

RE Ieva, Primo Referendario

RE NN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RE NN	IN AN

IL SEGRETARIO