Pubblicato il 19/12/2025

N. 23200/2025 REG.PROV.COLL.

N. 13664/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 13664 del 2025, proposto da
Società Coop Edilizia “ MA RB ” a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Antonazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessia Alesii, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa adozione di idonee misure cautelari,

della Determinazione Dirigenziale Prot n. 2778/2025 notificata in data 28 luglio 2025 emessa dal Dipartimento Attuazione Urbanistica

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025 il dott. PE ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Con atto introduttivo del giudizio ritualmente proposto, la società ricorrente – cooperativa edilizia titolare di una concessione rilasciata nel 2000 per la costruzione di immobili con oneri di urbanizzazione a carico della medesima – avversava la D.D. rep. n. 2778 del 15 luglio 2025, notificata il successivo 28 luglio, affidandosi ad un unico mezzo di gravame, con il quale veniva eccepita la prescrizione del diritto di Roma Capitale a richiedere il pagamento del residuo del contributo di costruzione dovuto per il rilascio del titolo edilizio.

In particolare, ad avviso della ricorrente, l’avvenuta conclusione dei lavori in data 21 giugno 2012 determinerebbe il decorso, a far data dal momento di comunicazione della fine lavori, del termine decennale di prescrizione del diritto al pagamento delle somme residue dovute a titolo di contributo di costruzione, ai sensi degli artt. 16 del d.P.R. n. 380/2001 e 2946 c.c., di talché la pretesa agita da Roma Capitale dovrebbe ormai considerarsi prescritta.

Si concludeva il gravame con la proposizione dell’istanza di sospensione cautelare del provvedimento avversato.

Roma Capitale si costituiva in giudizio deducendo l’infondatezza, nel merito, delle pretese avversarie.

Alla camera di consiglio del 5 dicembre 2025 il ricorso, chiamato per l’esame dell’incidente cautelare, previo avviso della possibile definizione della controversia con sentenza resa ai sensi dell’art. 60 c.p.a., veniva trattenuto in decisione.

Preliminarmente, va chiarito che, vertendo la causa in materia di atto di imposizione e di liquidazione del contributo richiesto per la compartecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione – trattandosi di corrispettivo di diritto pubblico non avente natura autoritativa né costituente esplicazione di una potestà pubblicistica – essa è rimessa alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a norma dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., avendo ad oggetto l'accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall'esistenza di atti della pubblica amministrazione, e non è soggetta alle regole delle azioni impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza (cfr. Cons. St., sez. IV, n. 4639/2021).

Sempre in via preliminare, deve rilevarsi come la pretesa dell’amministrazione comunale di riscuotere le somme ancora dovute a titolo di contributo per le opere di urbanizzazione primaria rinviene il proprio titolo nella Convenzione conclusa il 30 gennaio 2002 tra il Comune di Roma e la cooperativa ricorrente la quale, all’art. 3 (pagg. 21-22), prevedeva che il contributo per le opere di urbanizzazione gravante sulla cooperativa (pari ad Euro 204.433,52) dovesse essere corrisposto, in un’unica soluzione, prima del rilascio della concessione edilizia “salvo che l’Amministrazione stessa non intenda affidare al concessionario l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione a scomputo di detto contributo”.

Ancora, l’art. 3, ult. comma, della citata Convenzione (pagg. 25-26) stabiliva che le opere di urbanizzazione delle aree sarebbero state eseguite “direttamente dal Comune di Roma (…) ovvero, se il Comune stesso delibererà in tal senso, saranno eseguite direttamente dal concessionario a scomputo del corrispettivo di concessione riferito alla quota-parte afferente a dette opere”.

L’art. 4 della Convenzione proseguiva stabilendo che “Nel caso previsto dall’art. 3 -ultimo comma, con successivo atto saranno determinate le opere di urbanizzazione, le modalità e i tempi di esecuzione delle medesime, nonché in caso di eventuale necessità di conguaglio, le modalità di pagamento”.

In attuazione di quanto sopra, con D.D. n. 1889 del 29 dicembre 2006, il Comune di Roma approvava l’affidamento al consorzio costituito dalle cooperative assegnatarie del piano di zona in questione, a scomputo del contributo di costruzione, dei lavori per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria dell’area.

Per effetto della menzionata Convenzione, pertanto, la cooperativa ricorrente ha assunto l’obbligo, in luogo della corresponsione degli oneri di urbanizzazione, di realizzare le opere necessarie alla vivibilità della zona interessata dall’intervento determinando, così, il sorgere della fattispecie nota come scomputo degli oneri di urbanizzazione ed ormai positivizzata all’art. 16, comma 2, secondo periodo del d.P.R. n. 380/2001, secondo il quale “A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, (…), con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune”.

Per costante giurisprudenza, l’ammissione allo scomputo degli oneri di urbanizzazione delle opere realizzate dal lottizzante costituisce oggetto di una valutazione “ampiamente discrezionale della pubblica amministrazione con la conseguenza che un vero e proprio diritto ad ottenere lo scomputo sorge per il privato solo a seguito di un'accettazione espressa e consensuale da parte della stessa Amministrazione” (Cons. St., sez. II, n. 6642/2020), trattandosi di un istituto “di carattere eccezionale [che non può quindi essere applicato] a somme e lavori non espressamente previsti dalla convenzione attuativa del piano approvato, essendo solo questo il documento che consente materialmente di realizzare lo scomputo in base alle previsioni dell'art. 16 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nonché, in passato, dell'art. 11, comma 1, della L. n. 10 del 1977 e dell'art. 28 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 (Cons. St., sez. II, n. 4633/2021. In termini del tutto analoghi, nella giurisprudenza contabile, Corte Conti – Piemonte, sez. controllo, del. n. 170/2020), con l’ulteriore conseguenza che “In assenza di un accordo con l'Amministrazione volto a consentire la realizzazione diretta -di parte- delle opere di urbanizzazione in luogo del pagamento degli oneri di urbanizzazione, il soggetto che esercita lo "ius aedificandi" è tenuto ad adempiere a detto obbligo tramite la dazione di una somma di denaro”

Chiarito tutto ciò, va ora esaminato come la figura dello scomputo degli oneri di urbanizzazione si armonizzi con i principi generali in tema di prescrizione dei diritti previsti dagli artt. 2934 e seguenti c.c. e, più in dettaglio, con la previsione di cui all’art. 2935 c.c., secondo la quale “La prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”.

In proposito, assodato che “Gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall'art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale” (Ad. Plen. n. 12/2018), occorre individuare il dies a quo del termine di prescrizione del diritto dell’amministrazione locale a riscuotere gli oneri di urbanizzazione allorché, come sostiene Roma Capitale essere avvenuto nel caso di specie, il costruttore, ammesso alla realizzazione a scomputo delle opere in questione, non abbia completato le medesime o le stesse non siano state realizzate in conformità alla regola dell’arte o, in altri termini, qual è il giorno a partire dal quale il diritto alla riscossione di detti oneri può essere fatto valere.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente, “in assenza di previsione di un termine per l'esecuzione delle opere urbanizzative, deve applicarsi alle convenzioni di lottizzazione il termine decennale previsto per l'esecuzione degli strumenti urbanistici attuativi di iniziativa pubblica (piani particolareggiati), onde è dalla scadenza del termine che deve computarsi il termine prescrizionale decennale ex art. 2946 cod.civ.” (Cons. St., sez. IV, n. 1875/2017), ed ancora “la scadenza del termine decennale per l'ultimazione dell'esecuzione delle opere di urbanizzazione non fa venire meno la relativa obbligazione, la quale, al contrario, diventa esigibile proprio da tale momento, dal quale inizia a decorrere l'ordinario termine di prescrizione” (Cons. St., sez. IV, n. 3127/2019).

In definitiva, quindi, l’amministrazione locale, “una volta consumato il termine di validità della convenzione, ha dunque dieci anni di tempo per poter azionare i diritti ivi previsti” (Cons. St., sez. II, n. 2542/2020).

Nel caso di specie, la Convenzione siglata il 30 gennaio 2002 non prevedeva, però, un termine entro il quale avrebbero dovuto essere eseguite le opere di urbanizzazione, da realizzarsi a carico della ricorrente, rinviando ad un “successivo atto” la determinazione delle “modalità e dei tempi di esecuzione” delle medesime, atto costituito dalla D.D. n. 1889/2006, in esecuzione del quale parte ricorrente intraprendeva le opere di urbanizzazione ivi previste, pur senza portarle a termine.

In sostanza, allora, per effetto della Convenzione e della D.D. n. 1889/2006, la primigenia obbligazione di dare una somma di denaro (che l’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001 riconnette al rilascio del titolo abilitativo all’edificazione) è entrata in una fase di sospensione, essendosi la cooperativa ricorrente, titolare del permesso di costruire, obbligata ad adempiere mediante un’obbligazione di facere.

Da ciò si può trarre la prima conseguenza - che concorre a ritenere infondata la pretesa di parte ricorrente – secondo cui il dies a quo dal quale far decorrere la prescrizione della pretesa al pagamento degli oneri concessori non può farsi coincidere con il rilascio del titolo edilizio.

Ma, allo stesso tempo, neppure l’intervenuto completamento dei lavori di costruzione del fabbricato assentito può essere assunto quale termine iniziale di decorrenza della prescrizione, a nulla rilevando la conclusione delle opere edili contemplate nel titolo abilitativo rispetto all’esecuzione delle opere di urbanizzazione.

Avrebbe potuto essere assunto, quale dies a quo del termine prescrizionale, la scadenza del termine per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione previsto nella convenzione urbanistica, senonché la Convenzione del 30 gennaio 2002, sul punto, non prevede alcun termine entro il quale avrebbero dovuto essere completate le opere in questione.

In difetto, pertanto, dell’indicazione di detto termine, l’opera dell’interprete non può che essere guidata dal principio generale di cui al ridetto art. 2935 c.c., con la conseguenza che, trattandosi dell’eccezione di un fatto estintivo della pretesa vantata dal creditore, ai sensi dell’art. 2697 c.c. grava integralmente sul debitore (nella fattispecie, l’odierna ricorrente), l’onere di provare l’intervenuta prescrizione del diritto.

Sotto questo profilo, deve ritenersi che le allegazioni introdotte in giudizio da parte ricorrente non siano sufficienti a comprovare l’avvenuto decorso della prescrizione.

Infatti, la comunicazione di fine lavori prot. n. QI/2012/50584 del 21 giugno 2012 allegata in atti dalla cooperativa ricorrente, in nient’altro consiste se non nella scansione di un foglio attestante l’avvenuta protocollazione della presentazione di una “perizia giurata per definizione fine lavori comparti E/-F/-G/P assegnati alle coop.ve (…) e Dani 2000 e trasmissione conferimento incarico”, senza, però, che tale perizia risulti acclusa all’allegazione di cui trattasi, rendendo quindi impossibile verificare se (e in quale data), i lavori afferenti alle opere di urbanizzazione del comparto in questione risultino essere stati completati.

Già di per sé tale conclusione sarebbe sufficiente ad acclarare l’infondatezza della pretesa di parte ricorrente ed a respingere il ricorso.

Nondimeno, ritiene il Collegio di verificare comunque se, nel complesso dell’attività difensiva dispiegata dalle parti, sia possibile rinvenire ugualmente documentazione comprovante l’intervenuto decorso del termine prescrizionale decennale.

Tale ricerca ha dato esito negativo.

Anzi, dall’esame del compendio documentale allegato in atti da Roma Capitale emerge che, con nota prot. n. QI/123371 del 4 luglio 2016, il Dipartimento programmazione ed attuazione urbanistica di Roma Capitale avesse ricevuto la relazione ed il certificato di collaudo delle opere di urbanizzazione a scomputo del corrispettivo di concessione realizzate dal Consorzio a cui l’odierna ricorrente era associata.

Dalla lettura del documento in questione emerge come i lavori in questione risultassero solo parzialmente completati, dal momento che per i marciapiedi non si era provveduto “ad uno scavo profondo similmente alle carreggiate stradali (…) ed al momento della visita presentavano avvallamenti vari tanto da consigliare il rifacimento di tutti i marciapiedi provvedendo ad uno scavo profondo per circa 80 cm. per l’instabilità dei terreni e riempimento con materiali tufacei”.

In conclusione, il tecnico incaricato del collaudo dichiarava essere “ben costruite e funzionanti” tutte le opere di urbanizzazione ordinate, “ad eccezione dei marciapiedi, per i quali il Dip.to PAU dovrà provvedere alla riprogettazione ed impegnare parte dell’importo lavori del 4° stralcio per il totale rifacimento”.

Riassumendo:

- in presenza di una convenzione avente ad oggetto la realizzazione a scomputo delle opere di urbanizzazione primaria, il termine di prescrizione del diritto al pagamento degli importi ancora dovuti ai sensi dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001 decorre, in accordo con la giurisprudenza prevalente, dal termine di conclusione dei lavori in questione fissato nell’atto negoziale;

- in mancanza, come nella fattispecie, deve applicarsi la regola generale fissata dall’art. 2935 c.c., secondo il quale la prescrizione decorre dal momento in cui il diritto può farsi valere;

- nel caso di specie, il dies a quo deve individuarsi nel momento in cui l’amministrazione ha accertato l’effettiva conclusione dei lavori e, soprattutto, la corretta esecuzione degli stessi;

- spetta a chi deduce il fatto estintivo della pretesa creditoria provare che i lavori si sono conclusi in un determinato momento e che i medesimi si siano svolti a regola d’arte;

- parte ricorrente non ha comprovato l’avvenuta esecuzione dei lavori al 21 giugno 2012, limitandosi a farne generica affermazione non supportata da alcuna allegazione probatoria;

- di contro Roma Capitale ha dimostrato, con il certificato di collaudo del 4 luglio 2016 che, a quella data, le opere di urbanizzazione primaria, per quanto completate, non erano state correttamente eseguite;

- è pertanto a quel momento che va fatto risalire il momento in cui il diritto può essere fatto valere, con la conseguenza che la determina gravata, notificata il 28 luglio 2025, appare costituire esercizio di una pretesa non ancora prescritta.

Di conseguenza, l’intero gravame è destituito di fondamento e va respinto, di contro accertando il diritto di Roma Capitale ad esigere il pagamento della somma di Euro 30.000,00 ancora dovuta dall’odierna ricorrente ai sensi dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, in favore dell’amministrazione resistente, secondo quanto indicato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore di Roma Capitale, che liquida in Euro 1.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO LA, Presidente

PE ER, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PE ER	LO LA

IL SEGRETARIO